行政控制与稳定粮食供求

就在我们为可能出现的粮食短缺而担心，采取种种措施保证粮食生产之后短短几年，我国粮食供给出现了大量过剩，导致实际粮食收购价格大幅度下跌。由于卖不掉粮食和粮价下跌，农民的农业收入减少，种粮积极性大受打击。加上天灾的影响，预计2000年粮食产量将有较大幅度的下降。同时根据调查，1998年农民人均第一产业收入减少了30元，1999年减少了57元。估计2000年还会有更大幅度的减少。

----为什么我国的粮食生产不是少就是多？为什么粮食总走不出“少了愁，多了也愁”的怪圈？

----粮食生产在过去起伏很大，经常导致市场价格的大幅波动。由于粮食是关系国计民生的必需品，也是农民收入的一个主要来源，因此政府始终希望保持对粮食产量和价格的一定程度控制，以稳定粮食生产，保障粮食供给，并保护农民的种粮积极性。这主要包括以下几项措施：

----1．直接购买商品粮的大部分，并根据产量变化调整收购价格，以鼓励或适当抑制粮食生产。以高进低出方式对城市消费者的补贴已取消了，但事实上仍对粮食购销系统的“政策性亏损”和经营性亏损有大量补贴。

----2．保持大量的政府粮食储备以应付歉收，并吸纳市场卖不掉的剩余部分。

----3．控制粮食进出口以调剂国内粮食余缺。

----近年来又实行了国家对粮食购销的专营和粮食保护价格，高进高出，禁止非政府粮商从事粮食经营。

----这些保护措施，特别是政府对粮价的控制，是否确实起到了稳定粮食生产、保护农民和普通消费者的作用？

----以下我们不妨根据过去的历史数据对此进行一些简要的分析。

----1979～1999年间的粮食产量和实际收购价格波动（已扣除了通货膨胀因素）情况。显然，历年来粮食产量波动很大，这21年间有5年增产幅度接近10％，有6年比上年减产，个别年份减产幅度达7％。从图上可以明显看出，粮食生产波动的方向在大多数年份与粮食价格的波动相吻合。这说明粮食收购价格的变动至少在方向上左右着粮食产量的变动。这期间只有1982、1990～1991、1994～1996这几年是例外，这可能是因为调整粮食收购价格的决策过晚，错过了该年的播种季节，因此农民只能根据这种价格变动调整下一年的粮食播种面积和农业投入。如果把图1的产量波动曲线向左移一年，就会发现价格波动和下一年的产量波动在这6年中有5年方向一致，从而证明上述猜测是合理的。总之，图1告诉我们，过去21年间的粮食产量波动，至少在一定程度上是由粮食收购价格波动引起的。

----但是，历年来粮食收购价格的变动又是根据什么作出的呢？把图1中的粮食产量变动曲线向右平移一年，即用滞后一年的产量变动和当年的收购价格变动相比较（见图2），可以发现，粮食收购价格的变动在大多数年份（21年中有16年）与上一年粮食产量变动的方向恰好相反。即：大部分提高粮食收购价格的决定是在上一年粮食减产的情况下作出的，而大部分降低粮食收购价格的决定（或实际结果）是在上一年粮食有较大幅度增产的情况下作出或发生的。

----以上情况可以概括成两个行为过程：

----粮食产量主要由农民的行为决定，而农民的行为主要受粮食收购价格的影响。粮价高时增加投入，使产量增加；粮价低、得不偿失时减少投入，从而导致减产。

----粮食收购价格主要由政府行为决定，而政府的行为又主要基于前一年的粮食供求变化。如果前一年减产，粮食供应紧张，政府就可能决定提高收购价格，鼓励农民多种粮食。减产幅度越大，提价幅度可能也越大。反之，如果前一年大量增产，导致供过于求，政府就倾向于降低收购价格，或者粮食经营部门自发地压级压价甚至拒收、欠付。

----如果把这两个过程联系起来，我们就会看到如下的结果：

----第一年的粮食减产和市场供应短缺通常会导致政府提价。由于粮食生产的季节性和政府决策的时滞性，也由于缺乏科学的早期预测，这种调节只能是滞后的，因而通常只能对第二年的生产产生影响。如果决策延误，则这种影响就可能发生在第三年。而大幅度提价的结果常常会使农民同步作出增加粮食生产的决定，因而使第二年（或第三年）的生产大幅度增加。结果很可能造成供给过剩，使第二年或第三年收获季节后的粮价急剧下跌。而这会向农民发出信号，迫使他们缩减下一年（第三或第四年）的粮食生产，从而可能再次导致供不应求。这种情况周而复始，就会使粮食生产呈周期性振荡。

----我们知道，在粮食自由贸易的情况下，也可能存在产量和价格的周期性振荡，即“蛛网效应”。主要原因有二：第一，粮食是必需品，需求弹性小，因此较小的供给波动就能导致较大的价格波动；第二，粮食生产有季节性，价格变化不可能马上使供给得到调整，这种调整要延迟到下一个收获季节才突然显现出来，从而使价格迅速向相反方向变化。这两个特征相加，会使生产和价格波动逐级放大，使农业生产处在非常不稳定的状态。过去国家对粮食价格的控制和粮食专营，就政策目标而言主要就是为了稳定粮食生产和农民收入，消除“蛛网效应”。

----但从实际情况看，这些控制措施并没有起到消除“蛛网效应”、稳定市场、保护农民的作用。相反，这种行政性的调节方式还表现出了若干不及市场调节的弱点：

----1．当规定的保护价格高于市场均衡价格时，会误导农民多种粮食，造成供过于求。

----2．而在粮食专营、非国有经营者不得插手粮食市场的情况下，农民增产的粮食卖不掉，实际上会比按较低的价格出售遭受更大的损失。

----3．上述情况最终会迫使国家收购价格大幅度下调。但这种调整远不如一个运行良好的市场来得灵活，对市场反馈的滞后期更长，变动更缺乏平滑性，会在更大程度上造成供给波动。

----4．除去决策时滞和反应不灵敏的因素以外，行政性的价格调整还常常对粮食供给波动的程度反应不足或者过度，从而加剧波动性。

----举例说，1988年粮食生产比上年下降了2.2％，决策部门作出的反应是在1989年提高粮食收购价格26.9％，除去通胀因素后实际价格上升了7.8％。可能是由于决策滞后，这在1989年只导致了3.4％的增产，但1990年粮食产量继续增长了9.5％。由于供给暂时过度，1990年的粮食名义收购价格下降了6.8％。可能是由于存在调节不够的错觉，1991年又进一步下调了6.2％（实际价格在这两年分别下降了11.8％和8.8％）。这结果使粮食生产在1991年下降了2.5％，1992年大体上平产。为了对此进行纠正，1992和1993年粮食价格又分别上调了5.3％和16.7％，但大部分被通胀所抵消，实际价格仅回升了1.1％和2.8％，未起到刺激生产的作用。于是1994年和1995年又连续大幅度上调价格46.6％和29％（实际价格上升24.1％和6.6％）。这导致了1995和1996年4.8％和8.1％的粮食连续增产，使1996年粮食供给再次过剩。

----以上这些情况说明，用行政控制的方法代替市场调节未必是解决粮食市场波动问题的有效手段，相反有可能加剧供求波动。

作者为中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长