法治政府视阈下基层综合行政执法的困境和路径选择

王 竞

中共井研县委党校，四川 乐山 613100

“深入推进依法行政，加快建设法治政府”在党的十八届四中全会上被明确作为推进依法治国的重大任务之一。《 法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步明确了加快法治政府建设的新要求、新任务［1］。党的二十大报告进一步提出“深化行政执法体制改革”，从多个维度全面部署扎实推进依法行政工作，为新时代法治政府建设指明了方向。行政执法是行政机关履行职能的重要方式，也是法治政府建设的中心环节。改革开放以来，为适应市场经济的快速发展，我国逐步建立起与市场经济相适应的行政执法体制机制，维护和稳定了市场秩序，促进了经济社会发展。进入21 世纪以来，我国经济高速发展，城镇化进程日益加快，而城市管理远远落后于城市建设步伐，人民群众的需求得不到满足，暴力执法、暴力抗法的事件层出不穷，不利于法治政府的建设，综合行政执法体制改革需求更加凸显。

综合行政执法脱胎于“相对集中行政处罚权”，1996 年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）施行之后，部分地区展开了“相对集中处罚权”的试点工作，开始探索综合行政执法。此后，综合行政执法改革的范围不断扩大，内容不断丰富。为解决多层执法、多头执法和重复执法等长期存在的执法体制性问题，党的十九届三中全会提出整合组建五支综合行政执法队伍。目前，综合行政执法就是在县级将相关部门的行政处罚权、行政强制权、行政检查权划转至综合行政执法局，由综合行政执法局开展执法活动，以便理顺职能配置，提高执法效能。但行政执法权在基层的覆盖和延伸不足，仍然存在“乡镇街道看得见管不了、上级管得了看不见”的现象。2021 年新修订的《行政处罚法》将综合行政执法和乡镇（街道）行使行政处罚权正式写入立法，使相关改革工作具有了坚实的法律依据。2021 年4 月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，整合了现有执法力量和资源。由于基层综合行政执法工作一头连着群众，一头连着政府，范围广、领域多、难度大、责任重，随着人民群众对法治需求的不断提高，基层综合行政执法面临的瓶颈性障碍依然存在，亟须解决。

一、基层综合行政执法面临的困境

（一）执法队伍不强

1.执法力量不足

基层综合行政执法队伍由多个部门的人员整合而成，整合的原则是“人随编走、编随事走”。以S 省L 市S 区为例，综合行政执法局核定编制140 名，实际在岗60 人，空编率达到43%，现有在岗人员中，仅36人有综合行政执法证。改革后，S 省L 市S 区共划转行政执法权力2325 项，都由综合行政执法局集中行使，增加的工作任务与基层的执法人员数量不成正比。基层执法中队由于属地管理的原因，接受乡镇（街道）和综合执法局的双重领导，基层执法人员往往还要从事大量的非执法性业务，使得执法力量不足，基层承接能力也不足。

2.法律素养不高

以S 省L 市J 县为例，已申领执法证人员701名，其中乡镇人员127 人，可见基层执法力量薄弱且人员流动性大；法学专业89 人，占比12%，可见专业执法人员少；40 岁以下267 人，占比38%，可见队伍年龄结构不合理。且已申领执法证的人员实际在岗从事行政执法的不足一半，部分基层执法人员始终扮演着“管理者”的角色，运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力还有待加强。再加上县综合行政执法局为了弥补一线执法人员不足，招录了一批协管员、劝导员充实执法队伍，由于没有经过专业的培训，没有较好的文化素养和法律修养，他们在执法活动中或多或少表现出法治素质能力不足。

（二）执法过程不规范

1.证据意识较弱

在基层综合执法中，有些执法人员容易忽略证据收集的重要性，以致提供的证据不足以证明违法事实。一是行政行为缺乏必要证据支撑。主要是执法人员对涉案的基本事实缺乏深入细致的调查取证，行政行为认定的事实缺乏必要的证据支持；二是行政行为虽有证据支撑，但存在较大瑕疵。比如有些执法人员的询问笔录，因未附有证人的身份信息而不能作为证人证言予以采纳；三是在行政诉讼中，部分行政案件由于客观原因本应向法院申请延期举证但未申请，超过举证期限提交证据导致败诉。

2.适用法律不当

基层综合执法人员对所在行政领域涉及的专业性法律知识掌握不够，适用法律法规的具体条款不当情形时有发生。处罚畸重畸轻、滥用自由裁量权，成了社会反映最强烈的执法问题。一是执法人员在引援法律时有上位法可以引用却不用，以致被引援的“法律依据”效力不足。有些基层综合执法人员对法律条文的理解不够，在实践中援引法律“张冠李戴”，或错误引用章节条款等；二是同一案件由于执法人员对事实的认定存在偏差，裁量标准不同，出现“同案不同罚”的现象。在基层，极少数领导干部在没有对行政处罚案件进行深入研究分析的情况下，就要求执法人员从重从严从快顶格处罚，这显然违背了行政法的比例原则和行政处罚自由裁量制度。

3.程序意识欠缺

一个行政执法案件有案件初查、立案、调查取证、听取当事人陈述申辩、组织听证、集体讨论、案件审批、作出处罚决定以及文书送达等一套流程，其中每一个办案流程都有相关的程序规定。实践中“重实体、轻程序”的现象仍然突出，比如在非诉执行案件中，未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告程序，就向法院申请强制执行，或者超过该法规定的申请期限申请法院强制执行。

（三）执法行为不当

在基层综合执法实践中，执法人员在工作中避重就轻，往往只关注表面文章，如果没有大事发生就不理睬，如果没有接到群众举报就不行动，如果没有媒体曝光就不作为。在现实生活中，还出现了执法人员和行政相对人“和谐共生”的现象。例如，违规摆摊设点、店外占道经营等，执法人员和行政相对人员达成某种共识，相互退让，既让执法人员能完成工作，又让行政相对人员可以继续经营。这种执法行为在基层综合执法实践中屡见不鲜，看似双赢，实则是影响了公众对法律权威的认同，影响法治政府的建设。

（四）部门权责不清

基层综合行政执法涵盖市场监管、城市建设等领域，而执法职责划转时，省、市并没有统一规定划转至综合行政执法局的行政执法权种类和具体内容，以至于综合行政执法局与原职能部门之间权力界限不清。一些职能部门将获利小、难度大的棘手事务划转；一些部门把监管、执法等日常性事务工作划转；一些部门依然保留了部分事项的行政处罚权，以致划转出的处罚权和保留的处罚权相互混淆。很多划转事项，综合行政执法局能依据法律法规的相关规定开展工作，但有些事项专业性强，需要一定技术资源支撑，如矿产资源、文物等。行业主管部门作用发挥不充分，没有对基层综合执法人员进行系统培训，也没有提供专业指导，更没有参与到具体的执法活动中。

二、提高基层综合行政执法能力路径选择

（一）加强队伍管理

1.配齐配强执法力量

一是多渠道选拔执法人才。加大选调力度，引进法律专业人才，提高执法队伍的专业化；增加基层综合执法部门的招录人数，吸引更多优秀的高校毕业生加入执法一线，提高执法队伍年龄结构的合理性；出台相应的考试加分政策，让大学生村官、优秀村干部等能参加综合行政执法部门的考试。二是强化硬件保障。基层综合执法改革后，执法车辆、执法记录仪等执法资产要移交到位。积极向上争取资金，分批次配置执法装备，适度向乡镇倾斜。三是改善执法作风，提升队伍形象。对执法人员工作着装、言行等进行严格规范，开展“敬礼执法”“徒步巡逻”“集合整顿再出发”等活动。

2.夯实培训考核制度

一是严格执法人员资格考试。对初次申请领取行政执法证的人员组织统一的培训，学习相关的法律知识，对培训内容进行考试。考试通过的人员才能申请执法证件，考试不合格者继续参加培训，不得参与行政执法活动；二是实务性培训考核常态化。定期或不定期以法治微讲堂、以案说法、案卷评查、案情分析会等方式，提高执法人员法律知识运用能力和执法技能，加强对执法人员职业道德教育。以S 省L 市J 县为例，随着综合行政执法体制改革，部分职能职责划转事项共计436 项，其中行政处罚权400 项、行政强制权8 项、行政检查权23 项、行政征收权3 项、其他权力2 项。通过各级各类培训，县综合行政执法局执法人员逐渐从“执法新兵”成长为“办案能手”，甚至“办案专家”，案件办理范畴也不再局限于占道经营、规划建设许可证等类型案件，而扩大到违法排污、妨碍河道行洪、违法从事燃气经营等全新领域。

3.建立健全体制机制

一是完善激励机制。增加基层综合执法财政经费投入，提高执法人员待遇，给予相应特殊岗位津贴、休假奖励等。鼓励符合条件的工作人员参加国家统一法律职业资格考试、参加行政执法资格通用法律知识考试，通过考试的人员给予相应奖励；二是建立健全监督机制。根据行政执法的实际情况，对事前、事中和事后三个环节进行系统的管理和考核，切实加强执法人员各个岗位职责。建立严格的错案责任和违规执法追究制度，让行政权力的运行在纪检监察部门的监督下进行。充分发挥社会监督的作用，聘请行业代表、村干部和群众等成为行政执法监督人员。定期和不定期对基层综合行政执法进行行风评议，不断完善制度管理、让群众监督、靠自我约束的有效监管机制；三是心理调适和心理干预机制。聘请高校教授、心理学专家组成专业团队，定期对执法人员开展培训和心理咨询，借助心理调适和干预，帮助执法人员释放执法压力，提高心理健康水平，以更加积极的心态面对行政执法中的风险与挑战。例如，南京市从2016 年起，成立了“南京市城管行政执法队伍心理干预中心”，系统提升执法人员现场沟通能力和情绪把控能力，有效提高执法效能。

（二）推进规范执法

1.执法程序规范化

一是推进行政执法公示制度。事前强化执法公开公示，各执法部门通过多形式对本部门行政执法的程序性规定和自由裁量权的规定进行公示公开，并严格按照规定开展执法活动；二是推行行政执法全过程记录制度。行政执法主体制定统一的执法全过程记录事项清单，对所有执法环节进行文字记录、音像记录。同时，执法部门配齐相机、执法记录仪等设备，执法人员按事项清单要求对执法的全过程进行记录，视频、音频和文字记录同步进行、多元记录，落实专人精心保管；三是推行重大行政执法决定法制审核机制。严把重大行政执法决定法制审核关、开展集体讨论决策，充分综合部门内部意见。事后加强跟踪监督，开展行政执法案卷评查。如发生行政争议，为维护行政相对人的合法权益，应多渠道实质性化解争议，努力实现法律效果和社会效果的统一。

2.健全行政裁量权基准

结合行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律法规和规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，制定具体执法尺度和标准，并向社会公开，规范行政裁量权［2］。建立行政裁量案例指导制度，分类指导在执法过程中容易和重复出现问题的环节［3］，在行政执法信息系统嵌入行政裁量基准内容，以避免“同事不同办”“同案不同罚”。

3.证据管理规范化

制定基层行政处罚证据管理规范指南，指导行政执法人员调查取证工作，规范行政处罚案件中证据材料的使用、明确行政处罚证据规则，强化行政执法调查取证制度规范化，用制度保障证据的真实性、合法性及关联性，更好地维护行政相对人的合法权益。例如J 省Z 市出台的《行政处罚证据管理指导规范》，从适用范围、制定依据、术语和定义、证据收集、证据审查、证据认定等方面，全面阐明行政处罚各类别证据的特征，明确证据收集的方式、证据审查的方法、证据效力的认定依据［4］。

（三）改进执法方式

1.服务为主，执法为辅

进一步转变基层综合执法人员的思想，树立执法就是服务、执法就是维护人民群众利益的理念。切实增强服务意识，倡导“721 工作法”，即70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决。让“执法”与“服务”深度融合，以群众满意度为目标，从源头上杜绝执法不作为、慢作为、乱作为等。如S 市出台了《关于进一步规范设摊经营活动的指导意见》，采取人性化模式，规范管理市民集市、创意夜市、分时步行街、超出门窗和外墙经营（外摆位）等新型设摊行为，服务城市高质量发展。

2.执法有据，刚柔并济

行政执法行为不仅受成文的法律法规约束，还要体现多元价值，回应群众多元诉求，解决社会深层次的矛盾，恪守法定职责必须为、法无授权不可为。一是执法依据上，坚持以法为据、以理服人，严格遵守法律法规，维护法律的权威。同时，也要善于运用道德规范，运用公序良俗，以情感人，争取行政相对人的理解和支持；二是执法手段上，要符合“比例原则”，即行政执法应有正当性的目的，选择对行政相对人损害最小的方式，以实现与目的相适应，所获取的公共利益和行政相对人的损害应成比例、保持均衡。更多运用柔性手段，比如行政指导、行政协议、合作监管等方式；三是执法行为上，对执法对象态度亲和、用语文明，注意交流沟通时的语言技巧，换位思考，不说偏激话。避免在该热情服务的时候生硬执法，而在该严格执法的时候又不讲原则。

3.积极探索执法新模式

建立包容审慎的行政处罚机制，轻微违法行为根据不同情形可以不予行政处罚、减轻处罚或从轻处罚。对行政处罚的各种具体情况进行细化，分类量身定制包容免罚监管规则和标准，广泛采取说服教育、劝导示范、行政约谈、警示告诫等非强制执法手段，把标准化执法与人性化服务相结合。坚持教育引导在先、检查整改在后，增强包容审慎监管的针对性，有效预防行政违法行为的发生。例如，S 省C 市出台的《关于全面推广行政处罚“三张清单”制度推进包容审慎柔性执法的指导意见》，解决了哪些事项可以实施包容审慎监管、怎样包容审慎监管的问题，让执法有温度、处罚有尺度。

（四）理清权责边界

1.综合执法职权划转科学化

综合执法就是为了提高基层执法效能，坚持依法依规划转原则，即严格按照《行政处罚法》的规定，依照法定职责和法定程序，由省级政府批准授权决定依法划转行政处罚权，并公布清单［5］。为厘清权责边界，提高综合执法职权划转的科学性，建议把专业性和技术性强的、具有专属执法权的职责都不划转到综合执法部门。仅将执法对象相同、内容相似、方式相近，技术性不强，综合性强，又与群众生活密切相关的职责划转到综合执法部门。根据编制法定、权责法定的精神，逐步完善乡镇（街道）执法人员的职责设置，厘清与部门之间的关系，让乡镇（街道）能够全面承载基层治理的职能。

2.清理优化执法事项

全面清理和优化执法事项，根据法定授权依法行政，凡是没有法律法规依据的执法事项一律取消，以减少不必要的执法事项。编制综合行政执法事项目录清单，明确基层执法权责，建立执法权下放的事项目录，统筹考虑执法事项的专业性、复杂度以及发生矛盾纠纷的可能性等因素，对执法事项实行动态的清单化管理。特别是针对乡镇（街道）在基层治理中运用的行政权力、负责的属地管理事项等，细化完善事项名称、处理依据、处理程序、权力类型等内容。

3.构建统一执法平台

基层综合执法需要建立和完善统一的执法平台，让各类执法需求通过数字化手段得到及时响应，让高效执法得到技术支持。将省级统一行政执法事项放到综合行政执法应用系统中，形成执法一网通查，并在信息接口、信息读取上实现不同层级和部门之间的信息共享。比如综合执法部门应将处罚结果与业务主管部门共享，而后者应该将审批信息与综合执法部门共享，以减少行政成本和资源。加强信息平台建设，把日常执法事项通过网格员、信访代办员等上传到基层，有效整合与利用基层执法信息。

综上所述，基层综合行政执法是一项复杂的系统工程，是法治政府建设的关键环节。基层综合执法将逐渐向着法治化、协同化、整体化和智能化的方向发展。各地经济发展水平不同，基层承接能力不一，对综合行政执法的要求就不同。可根据自身经济社会发展状况，灵活划分执法片区，采取常驻与派驻相结合等方式，探索适合乡镇（街道）的基层综合行政执法模式，为法治政府建设贡献智慧和方案力量。