乡村振兴背景下“多规合一”实用性村庄规划思考与探索

方帅

摘要：文章以安徽省无为市都督村为例，结合“多规合一”概念，探讨“多规合一”实用性村庄规划在服务乡村振兴过程中所面临的核心问题和挑战，并提出一些解决方案，以期为未来其他村庄规划编制提供一定的参考，为乡村振兴提供有力的支撑。

关键词：乡村振兴；“多规合一”；村庄规划

近年来，乡村振兴战略成为我国发展的重要战略之一，而实施有效的村庄规划是实现乡村振兴的关键。“多规合一”实用性村庄规划作为一种融合不同规划要素的综合规划方法，旨在实现乡村发展的协同效应，在乡村振兴中具有重要的作用，它可以引导农民合理地使用土地、合理布局农业经济和社会公共服务设施，并建设良好的生活环境和基础设施的建设，为乡村振兴提供坚实的基础。

1 无为市都督村概况

都督村位于开城镇西南部，属丘陵山区地形。都督村辖区总面积9.5km2，以种植水稻、小麦、山芋和茶叶为主，其中，茶叶和山芋粉丝是都督村的特色农产品，具有较高的市场知名度。村内辖27个村民组，农户998户，人口3 784人。都督村是省级旅游示范村，村内有以西九华寺和西九华山里中国为核心的西九华风景区，是无为市重点打造的西部旅游带重要一环，旅游资源丰富。2018年被确定为市级示范区的九华·元梦田园综合体项目核心区就坐落于此。近年来，随着山里中国、孔雀庄园、田园综合体等项目实施，在很大程度上推动了都督村的发展。但在现行国土空间规划体系背景下，传统的土地利用规划和项目策划已经不能适应未来村庄建设的管理和实施，也不能有效引导村庄的可持续高质量发展，亟需通过“多规合一”实用性村庄规划编制来规范村庄的各项建设活动。

2“多规合一”实用性村庄规划作用

“多规合一”实用性村庄规划通过将乡村规划、土地利用规划、产业规划、生态环境规划等多个规划形式融合在一起，实现资源的优化配置和协同发展[1]。该规划方法注重实践性和可操作性，重视村庄实际问题的解决和目标的实现，注重提高村庄规划的整体性和实用性，可以帮助农村实现经济结构调整、农业现代化、乡村特色发展等目标，推动农村产业升级、农民收入增加和环境保护。村庄的规划作用表现在，一是能够明确乡村发展的方向和目标，为乡村振兴提供整体规划框架和指导思路[2]。通过科学的规划，可以促进农村产业的升级和优化，推动农民转变观念、改变生产方式，实现农村经济的持续增长。二是能够实现资源的合理配置。通过规划，可以科学评估村庄的资源禀赋和发展潜力，合理配置土地、水资源、人力资源等，提高资源的利用效率和利用水平。这有助于优化产业结构，推动乡村产业的发展和升级。三是能够保护生态环境。规划中引入生态保护和环境保护的要求，可以提升乡村的生态品质，保护生态环境，建设美丽乡村。村庄规划还可以通过合理布局，减少污染排放，保护水源、森林、湿地等自然资源，实现可持续发展。四是强调社会公平与公正。规划过程中充分考虑村民的权益和需求，加强村民参与，确保规划的公平性和公正性，向农村居民提供良好的居住环境和公共服务设施，促进乡村社会的和谐发展。

3 都督村“多规合一”实用性村庄规划面临的问题

3.1 规划目标不一致

不同规划层级和部门之间往往存在着不同的发展目标和利益诉求，如经济发展与生态环境保护之间的矛盾。如何在实践中解决这些规划目标的不一致，协调各方利益。

3.2 内容衔接难协调

村庄规划需要涉及村庄产业布局、基础设施建设、国土规划等多个方面，如何协调这些规划内容之间的衔接，避免信息孤岛和决策冲突[3]。

3.3 村民参与度不高

村庄规划应该充分考虑村民的意愿和利益，但在实践中往往存在村民参与度不高的问题[4]。村民往往缺乏规划知识和参与机会，他们对规划目标和过程的认知和参与能力有限。如何提高村民的参与度和话语权，使规划更贴近村民的实际需求，成为当前亟待解决的问题。

3.4 保护和发展的矛盾

乡村地区的资源环境常常面临不均衡、缺乏可持续发展的问题。村庄规划需要考虑资源的合理利用和环境的保护，以提高乡村的可持续发展能力。然而，如何平衡经济发展和资源环境保护的关系，确保乡村发展的可持续性。

3.5 规划实施监管不力

村庄规划需要有有效的实施和监管机制。然而，在实践中，规划的实施往往面临各种困难和阻力，监管不力和执行力度不足的問题也普遍存在。如何建立有效的规划执行机制和监管体系，加强对规划实施的监督和管理。

3.6 可行性与可持续性问题

多规合一实用性村庄规划的设计和实施需要兼顾可行性和可持续性。规划方案应当既符合实际情况，能够在实践中得到有效的操作，并且能够实现长期的发展目标。如何在规划过程中保持可行性和可持续性的平衡。

4 都督村多规合一实用性村庄规划的解决方案

村庄规划是实现乡村振兴的关键环节，通过统筹考虑不同规划层级和要素，协同推进规划实施与乡村振兴。在实践过程中，需要探索出一系列规划措施，以解决多规合一实用性村庄规划所面临的问题，以下是一些规划措施并结合案例进行说明。

4.1 强化规划的制定和衔接

村庄规划需要考虑到多方利益和需求的平衡。需要综合考虑农民的农业生产、居住生活、生态保护、基础设施建设等多个因素，各部门之间的协调和沟通较为困难。同时，各自然村的资源分散、基础设施薄弱、资金紧缺等问题也增加了规划的难度。解决策略为：一是要建立规划编制和评估体系，建立明确的规划编制流程和评估指标体系，确保规划的科学性和可行性。二是加强跨部门协作与沟通，各相关部门要加强合作，密切沟通，共同制定规划目标，并确保规划的衔接与协调。都督村要通过实施“多规合一”村庄规划，将村庄规划、产业规划、生态环境规划、田园综合体规划，旅游规划等多个规划进行整合，通过建立规划编制和评估体系，各部门协作，实现规划的衔接和协同发展。三是引入专业的规划机构进行科学规划，规划机构要具备丰富的经验和专业知识，能够综合考虑村庄发展的各个方面需求和利益，制定科学合理的规划方案。通过专业的数据分析、空间布局、资源优化等手段，规划机构能够提供客观、可信的规划建议。

4.2 加强村民的参与与自治

村庄规划的主体为乡镇及村，但由于种种原因，乡镇、村、村民对于村庄规划的信心不足，积极度不高，导致在村庄规划编制过程中，作为实行主体更多的是处于被动接受的地位，致使规划过程没法获得村民的认可，实行难度加大。解决策略是全流程发挥村民的主体作用。一是现状调研阶段：注重多形式收集、汇总、分析村民意愿，通过入户调查、座谈、问卷、航拍等调查方式，深入了解鄉镇政府、村“两委”和村民在住房需求、产业发展（集体经营性建设用地）、设施配套、环境提升、安全防灾等方面的发展诉求或意愿。二是方案过程阶段：充分吸纳合理建议、反复协商、达成共识，坚持多规融合、城乡统筹、彰显都督特色，积极构建由政府组织领导、部门协调配合、群众参与监督的工作机制，方案编制过程中要综合考虑政府、部门、企业、村集体（村民）等多方意见，统筹编制规划方案。三是方案决策阶段：依法依规、严格程序，在村庄规划编制过程中，强化村民主体和村党组织、村民委员会主导，引导村民积极参与调研访谈、方案比选、规划论证、公告、公示等各个环节，共同协商确定规划内容。四是规划实施监督阶段：成果转化为村规民约，便于村民监督实施，村民是村庄规划的直接受益者，通过规划，村民能够了解自己的住房、承包地、公共服务设施，产业用地（包括集体经营性建设用地）在哪里，左邻右舍和房前屋后什么样，村庄未来如何发展等。全面推行“共谋共编共用共管共享”工作机制。

4.3 优化资源利用与产业发展相结合

乡村振兴的根本在于产业振兴，宏观的产业规划在村庄层面难以落地，实用性不强，因此，如何谋划实用、能用、管用的产业，实现产业兴旺的产业发展目标在村庄规划中显得尤为重要。解决策略：一是确定发展门类，充分挖掘当地资源特色，合理确定产业发展门类；围绕民俗、文化、旅游、餐饮、休闲等多个领域，确定重点发展农产品等主导产业及特色产业，积极促进第二产业重构和第三产业提升。二是明确产业发展模式，发展农民专业合作社，以合作社为纽带，将农户种养、生产加工和电商销售有机整合，带动周边村民大力开展订单式农业。围绕农民专业合作社、农产品种植标准化、农产品加工销售等，打造农产品生产标准化基地。三是摒弃传统的“轴、带、区”的产业布局模式，根据各自然村现状资源特征及分布情况，针对不同的产业门类布局相应的产业用地。

4.4 平衡村庄的保护与发展

乡村振兴战略对新时代乡村生态环境的建设有着更高要求，乡村发展的绝对底线就是生态安全[5]。然而近年来，安徽省无为市都督村在努力实现耕地占补平衡的同时，也面临着补充耕地与入侵生态环境的巨大压力。部分建设项目占用的农业空间和生态空间，增大了实现耕地占补平衡的难度。解决策略是制定全域全要素规划管控规则。村庄规划应首先探索适合本地实际需求的全域全要素规划管控规则，落实无为市、开城镇国土空间规划约束性要求，对乡村耕地（永久基本农田）保护、生态保护、历史文化保护、产业发展、安全控制、土地节约集约利用、设施配套、村庄建设等方面做出综合谋划和详细安排。其次要与相关的土地管理政策机制等做好衔接，以便于推动规划更好地落地实施。最后要摸清生态自然本底，即在研究自然地形地貌、土壤水系、生态肌理与廊道、生物多样性、景观资源等的基础上，提出国土综合整治与生态修复项目需求。开展村域土地综合整治，重点包括河流、坑塘等水系综合整治、农业现代化生产空间、农村建设空间和乡村生态景观环境的综合整治。

4.5 优化宅基地布局与完善基础设施

都督村要解决乡村宅基地布局散乱、宅基地闲置与低效利用、一户多宅、蚕食耕地等现象时有发生等问题[2]，因为宅基地布局不合理会导致土地利用效率低下，乡村空间乱象和村民生活不便。基础设施不完善则限制了村民的生活质量和乡村经济的发展。解决策略：一是合理布局宅基地。通过科学规划和土地综合整治，对村庄的宅基地进行统一规划，合理分配和布局宅基地，确保每户村民都能够得到适宜和耕作方便的居住用地。考虑到以人定地的需求，可以优化宅基地需求面积，保证村民的生活和生产需求。二是完善基础设施配套。在规划阶段，完善基础设施布局，合理规划村庄的交通、水利、供电、通信等基础设施，提高村庄的便捷性和舒适度；建设完善的教育、医疗、文化、体育等公共服务设施，满足农民的多元化需求。提高农民的生活质量和幸福感。三是引入新技术和模式。村庄规划在解决问题的同时，可以充分利用新技术和模式，推动农村发展。例如，引入智能化农业技术，提高农业生产效益和可持续发展性；推广可再生能源利用，减少对传统能源的依赖；依托互联网平台，促进村庄内外的经济合作和信息交流。

4.6 加强村庄规划的实用性和落地性

在村庄规划编制过程中，如果不考虑规划的落地性，则背离了“实用性”的要求。解决策略一是针对不同主体考虑不同问题。“实用性”首先应考虑解决“谁用”的问题。对于规划主管部门，规划需要达到规划管理的内容和深度的需求，实现管理上的实用性；对于村民，既要满足村民自身发展，又要让村民明白易懂地了解规划成果，让村民真正成为规划与建设的参与者，最终构建一个“能用、管用、好用”的村庄规划。二是加强规划的实施和监测，建立规划实施的定期监测评估机制，及时发现问题和采取调整措施。通过开展规划宣传和培训，提高乡村干部和村民的规划认知和实施能力。

5 结束语

“多规合一”实用性村庄规划在服务乡村振兴过程中面临着一些问题，如农民参与度不高、不同规划层级与部门之间存在目标不一致与内容衔接困难、可持续发展的考虑等。然而，通过加强村民参与、制定切实可行的规划目标和建立规划与实施的衔接，这些问题可以得到解决。同时，村庄规划也为乡村振兴提供了有力的支撑，促进了乡村经济、社会和环境的全面发展。因此，我们应该加强理论研究，总结实践经验，并不断完善规划机制和方法。只有通过实用性的村庄规划，才能提升村民的生活质量，真正实现乡村振兴的目标，促进乡村地区的可持续发展。

参考文献：

[1]张灵芝，曾毓隽.国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究[J].城市建筑，2019，16（19）：136-139.

[2]高信波，李芳.“多规合一”实用性村庄规划助力乡村振兴研究[J].乡村科技，2019（33）：28-29.

[3]孙宇毅.实用性村庄规划关键问题探讨[J].城乡建设，2019（20）：36-37.

[4]华乐.国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨[J].城乡规划，2021（Z1）：69-81.

[5]“多规合一”实用性村庄规划推动乡村振兴发展的路径研究[J].住宅与房地产，2020（29）：195-196.

作者简介：方 帅（1985—），男，汉族，安徽合肥人，本科，工程师，研究方向为国土规划。