乡村财会监督存在的问题与法治化优化路径研究

◎文/王珺 苗洁 韩志清

一、乡村财会监督概述

（一）乡村财会监督的界定

乡村组织虽然不是独立的国家机关， 却依然会领取和发放各类来源于财政资金的补贴，本文的“财务”不能狭隘的仅仅局限于传统的“财务会计”，还必须包含“财政”。 同理，乡村财会监督也绝对不能仅仅局限于传统的、从会计核算角度进行的监督， 而应是一个监督主体多元化、内部监督与外部监督并重、以法治为根本监督方法、借助信息化手段推进的复合型监督体系。

（二）优化乡村财会监督的价值

从乡村财会监督的实际出发，以现实问题为导向，仔细分析乡村财会监督问题的现状及成因， 可以在总结借鉴国内外乡村财会监督法治化经验的基础上， 融合国家治理的目标要求，探讨乡村财会监督的法治化路径，并提出从立法上实现乡村财会监督独立性， 完善乡村财会监督程序与问责，实现乡村财会监督规范化、法治化的解决建议，以期达到完善乡村财会监督、助力乡村振兴战略的目的，推动乡村法治建设的快速发展，并为乡村治理现代化提供参考。

二、乡村财会监督存在的问题与原因

（一）重视财会监管、忽视法治监督

目前，大多数地区的乡村财会监督主要依靠乡（镇）三资代理服务中心进行， 其他地区的乡村依然通过传统的财会手段进行监督。 监督过程中偏重于提升经济效能尤其是资金使用效率， 而对通过法律手段规范乡村权力的运行、降低廉政风险不够重视，导致监督的手段单一且无法防范乡村权力的腐败。 过于侧重财会监管而忽视法治监督的一个重要原因是缺乏法治意识， 忽视了乡村权力来自于法律和乡规民约的授权。 村基层对财政资金的使用不仅需要受到乡（镇）财会手段的监管，还必须受到来自广大村民乃至全社会的监督， 通过法治手段保障他们监督权的行使。

（二）监督主体没有实现多元化

传统的内部监督主体与被监督的财会主体之间是存在关联性的， 这种利益关联性会导致决策主体在对执行主体进行监督时形成某种偏差。 目前，乡村财会监督依然习惯于传统的内部监督， 导致乡村财会工作与监督工作由同一个单位负责，监督的独立性较弱，没有多元监督主体协同与配合。 目前，各村在设立驻村会计岗位时，同时也设立了村务监督委员会，理论上来说由村务监督委员会对村会计的财会工作进行事中与事后监督。 但是，现实中各村绝大多数村务监督委员会都存在以下问题：一是监督内容庞杂，财会监督只是其中的一部分，甚至不是重要部分。二是村务监督委员会成员普遍文化水平不高，缺乏财会专业知识和法治意识，难以切实完成监督职责。 三是村里关系复杂，村务监督委员会成员与村会计以及村委会其他相关成员之间完全可能是亲戚关系或者至少也是同村熟人关系，传统的宗法观念和熟人社会的特点都很难保证村务监督委员会的实际监督效果。 四是名义上村务监督委员会来源于村民会议，实际上村务监督委员会成员与村会计人员同属于村委会领导，往往难以进行有效的监督。

（三）乡村会计人员能力不足

乡村会计人员能力不足导致财会监督不够规范、科学，更加缺乏法治化运行。 即使实行了“村账乡管”乃至村会计人员由乡镇委派， 村会计人员的专业知识和法治素养的高低依然决定了乡村财会监督的第一层防线是否坚固。 无论是在经济发达地区还是欠发达地区，各村会计人员大量来自本村，专业知识水平参差不齐，不仅无法有效地开展财务管理及会计监督工作， 甚至责任意识都有可能欠缺，从而使得乡村财会工作存在各种问题。 此外，有些村会计人员还出现轮换较为频繁的现象， 不仅不利于财会工作的有序衔接和长期稳定， 也加剧了村会计人员能力不足的问题。

（四）乡村财会信息公开方式单一

目前， 发达地区如江苏省乡村的工资发放、 经费支出、债务偿还、补贴发放等各类资金收支，早在2018年就逐渐实现转账或打入村务卡和一卡通等方式结算， 还会依托银行进行监管， 将村务资金的收支信息直接推送到相关人员的手机App、微信公众号并在村务公开栏及时公开村账资金的收支情况； 有些欠发达地区则依然发放现金，并依靠在村务公开栏公开村账资金的收支情况。 总体上看，目前乡村财会信息存在公开内容过于简单抽象、缺乏具体的流水明细，公开方式过于单一、缺乏统一公开平台等问题，对于村各类资金流向和使用的监督非常不利。加上大多数村民农闲时期都会进城务工， 看不到村务公开栏的内容， 即使在村里生活的老人也很少有兴趣关注村务公开栏的内容，实际上没有起到应有的公开效果。

（五）乡村财会监督数字技术投入不足

缺少统一的乡村财会工作信息化平台， 导致财会监督的数字技术应用不足。 随着数字技术的不断发展，电子记账、电子制单逐渐广泛运用，虽然发达地区的乡（镇）三资代理服务中心实现了信息化， 但是大多数地区乡村财会工作中电子信息技术的运用程度依然较低， 存在账表处理周期长、 财务信息传递慢、 难以实现信息共享等问题，导致乡村财会的内部监督难以实现全面性和及时性，外部监督也经常只能依靠上级财政部门、 审计部门到当地通过不定期的检查与审计来完成，完全属于“检查型”监督和“纠错型”监督，不仅耗费大量的人力物力，监督效率也较为低下。

三、乡村财会监督法治化优化路径

（一）实施乡村治理法治化

要解决乡（镇）侧重财会监管而忽视法治监督的问题，将乡村权力运行纳入法治轨道，就要实施乡村治理法治化，推进乡村共享共建共治。 通过民主立法、科学立法梳理参与乡村治理的各个社会主体的利益诉求和协调需要， 寻找各乡村治理主体之间以及和公共利益之间的利益最大公约数， 通过完善立法与科学执法展现法治的激励性和惩戒性功能，引导广大村民积极参与乡村治理，保障各乡村治理主体能够在法治轨道中主张权利（力）、合法运行，不仅能够解决单方面乡（镇）侧重财会监管而忽视法治监督的问题，还可以推动乡村治理法治化建设。 具体来说，首先，县乡政府可以利用数字技术收集各个社会主体的利益诉求，并用数字技术分析各方的协调需要。 其次， 县乡政府可以利用数字技术引导和帮助村民参与乡村治理，保障村民对于乡村事务的民主参与和监督权，达到乡村共享共建共治的目的。 最后，县乡政府还可以利用数字技术增强乡村财会工作的民主性和科学性， 推动乡村权力透明运行，优化乡村财会工作效能的同时，让乡村权力在法治的轨道上运行。

（二）推进乡村财会监督主体多元化

要解决监督主体单一， 没有实现监督主体多元化的问题， 就要形成内部监督和外部监督相合作的全方位监督体系。 要依法解决乡村财会监督主体单一的问题，应通过完善立法明确保障财会监督主体的独立性， 明确财会监督主体的身份、职责、监督权行使方式和责任，避免现实中出现的乡村财会监督完全依赖于内部人监管的现象。 通过数字技术建立上级监督与社会监督等外部监督与内部监督相合作的监督机制， 改变自我监督等于没有监督的现实困境，强化乡村财会监督效果，防止监督弱化甚至虚化。 实现监督主体多元化的关键在于通过数字技术赋能，强化以乡镇政府为主导、村民和其他社会组织共同参与并团结合作形成的全方位、系统性监督局面，以数字技术为着力点， 力求通过财会信息数据共享打破乡村财会信息的壁垒，实现各监督主体之间团结合作、协商互动、形成合力的监督体系。

（三）提高财会与监督技能

要解决乡村会计与监督人员能力不足导致财会监督不够规范、科学、法治化的问题，需要提升乡村会计与监督人员的财会工作能力和法治意识。 目前，乡村财会资料管理不规范、财会监督工作弱化，与乡村会计、监督人员的财会工作能力和法治意识较低是密不可分的。 无论是乡村会计人员的选拔，还是基层监督人员的选拔，都要充分发挥全体村民的作用，选出一部分有时间、有精力、有意愿为全村服务的村民， 尤其是加强选拔那些愿意扎根乡村发展的本村财会与法律专业毕业的大学生， 加大补贴力度，吸引其从事乡村会计与监督工作。 然后，在会计核算、会计监督和常用法律方面对他们加强培训，提升他们的专业技能和法律素养，形成敬法、用法的法治意识，才能实现良好的监督效果。 要完成乡村财会与监督知识技能的学习和培训任务，离不开与高职院校的合作，更离不开数字技术的赋能。 利用数字技术，与高职院校通力合作，构建乡村财会与监督的数字化教育培训机制，加强乡村财会与监督人员的财会与法治教育培训， 帮助乡村会计与监督人员学习相关的财会和法律知识， 形成法治理念， 从而把农民直接培养成为能够解决乡村财会监督问题、满足乡村振兴需要的职业技能型人才。

（四）扩大财会信息公开内容和途径

乡村财会监督工作流程不规范、 财会监督薄弱的重要原因在于信息公开的内容过窄、方式过于单一。 要解决这一问题，首先需要充分发挥全体村民的作用，只有村民有行使知情权的觉悟，才能为拓展公开方式、构建统一公开平台提供动力。 其次， 乡村财会信息涉及乡村权力运行、反腐败和村民知情权等多方面内容，完全适用《政府信息公开条例》的规定，不能只公开简单、抽象的内容，对于不需要保密的具体收支明细一定要全部主动公开。 最后，乡村财会信息所涉及的各级政府、部门、单位和组织不能只以一定的方式对信息进行内部公开，对外公开也不能仅仅满足于贴在村务公告栏上，还必须将不需要保密的乡村财会信息及监督方式借助数字技术，通过广泛的信息公开平台向包括本村村民在内的全社会进行公开。

（五）构建统一的乡村财会工作信息化监督平台

对信息技术运用重视程度不足以及缺少统一的乡村财会工作信息化监督平台， 导致财会监督的数字技术应用不足。 目前，乡村财会监督工作面临着数字技术投入不足的问题， 导致数字技术赋能优化乡村财会监督的能力滞后于乡村振兴的需要，难以达到法治化监督效果。 一方面， 外部监督主体尤其是普通村民局限于自身数字技术素养的不足， 无法充分参与乡村财会监督过程。 另一方面，由于缺乏数字技术赋能，外部监督主体的参与监督能力偏弱， 又会导致其在乡村财会监督过程中的知情权与话语权明显弱于内部监督主体。 同时，目前各村财会信息的数据密度很大，乡（镇）只能完成会计处理，无法实现全面的财会监督，明显超出了乡镇政府的常态化监督能力，使其只能采取“检查型”和“纠错型”的现场监督方式，弱化了监督能力和效果。解决这一问题的办法就是在乡（镇）三资代理服务中心的基础上，构建统一的乡村财会监督工作信息化平台，运用云计算、物联网、人工智能、5G 等先进技术，在基于大数据收集分析预测的基础上，使财会监督与各项业务过程深度融合，实时、动态、可移动、可视化地进行业务审核、数据分析、信息溯源、政策引用、支付管控和预警建议，从而赋予乡村财会监督工作信息化平台全过程监督与信息公开的职能。借助数字技术赋能将监督贯穿于整个财会管理过程中，形成事前、事中、事后监督，保障乡村财会信息的共享力度。 通过系统数据留痕落实乡村财会监督的责任， 打破乡村财会监督现行体系下权力和资源的不平衡配置，形成科学有序、系统全面、权责明确、运行协调的乡村财会数字化、法治化监督体系。