城市应急救援：现实诉求、建设逻辑与实现路径

【摘要】城市拓展与成长的内在需求、现代城市风险转换与扩散的复杂特性以及政府政策创新扩散示范效应构成了城市应急救援建设的现实诉求。城市应急救援应坚持“六有”建设逻辑，在应急救援力量体系构建方面做到“有联动”“有落地”，在应急救援重点工作内容方面做到“有规划”“有应对” ，在应急救援行动机制方面做到“有抓手” “有支撑”。系统来看，城市应急救援存在与社区建设、城区改造和产业升级相结合三条实现路径。基于城市应急救援所内含的在城市和突发事件上的双重特殊性，城市应急救援应坚持微观领域的宏观视域、紧急状况的常态应对、技术层面的制度思考和系统工程的点滴推进。

【关键词】城市应急救援" 现实诉求" 建设逻辑" 实现路径

【中图分类号】D63/U298.6" " " " " " " " " " "【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.014

引言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，要“完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量”，“深化城市安全韧性提升行动”。[1]这反映了党中央对应急救援，特别是城市应急救援及安全韧性的高度重视。2023年《政府工作报告》指出，过去五年，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，新型城镇化持续推进。打造宜居、韧性、智慧城市是以习近平同志为核心的党中央深刻把握城市发展规律，对新时代新阶段城市工作作出的重大战略部署。然而，随着风险社会的到来，城市面临的各种不确定性不减反增，城市的脆弱性在各类灾害和突发事件面前清晰地显露出来。譬如，2021年7月河南郑州遭遇百年不遇的暴雨、2022年重庆北碚区突发山火，不但严重影响了城市的发展，而且造成了重大人员伤亡和财产损失。站在世界百年未有之大变局和深入推进新型城镇化战略的历史交汇点上，提高防灾减灾抗灾救灾能力成为一项刻不容缓的重要工作，注重城市应急救援是加快推进中国式现代化应急管理体系和能力建设的题中应有之义。所谓城市应急救援，是针对特定城市区域范围内突然爆发的、具有破坏力的紧急事件，由特定主体采取一系列响应行动来减少、控制和消除紧急事件所带来的危害，从而使城市区域恢复常态化运作的系统性工程，其特定主体包括主要力量和协同力量。《“十四五”国家应急体系规划》指出，国家综合性消防救援队伍是中国特色应急救援力量的主力，《“十四五”应急救援力量建设规划》在此基础上进一步丰富了应急救援的协同和辅助力量：包括专业应急救援力量、社会应急救援力量以及基层应急救援力量。

安全发展示范城市实践是韧性城市建设理念在中国的本土化表现和创造，[2]在国务院安全生产委员会印发的《国家安全发展示范城市评价与管理办法》及国务院安全生产委员会办公室修订印发的《国家安全发展示范城市评价细则（2023版）》中都有关于城市应急救援的相关论述。由此可见，城市应急救援是应急管理过程中不可或缺的重要组成。此外，从理论研究的角度看，不管是韧性城市建设和城市安全风险防范等“关口前移”的研究，还是应对城市危机突发事件的具体研究，都不能无视和回避政府具体的应对行为——城市应急救援。梳理相关文献发现，目前关于城市应急救援的系统性研究不足，或将其作为城市灾害应急能力的组成部分进行简单论述，[3]或仅讨论城市应急救援中的体系建构或预案管理等单一方面，[4]缺少城市应急救援的整体性论述。本文希望通过对城市应急救援理论与实践的探讨，初步厘清城市应急救援的现实诉求、建设逻辑以及具体实现路径，进而归纳反思城市应急救援应秉持的基本理念。

城市应急救援的现实诉求

城市拓展与成长的内在需求。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。当前，统筹发展和安全成为构建新发展格局的核心要义。[5]具体到城市发展格局中，统筹城市发展与安全就需要将城市拓展与成长这一内在需求作为城市应急救援的现实诉求，处理好城市发展和城市安全之间的关系。但城市不同功能间的张力、城市脆弱性加剧以及城市规划的有限理性对城市发展和城市安全构成了挑战，因此需要重视城市应急救援。

首先，城市的不同功能之间存在张力。习近平总书记在地方调研时多次强调，要“科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间”，[6]据此，我们将城市功能分为生态功能、生产功能和生活功能，[7]在城市拓展与成长的过程中，因为城市所拥有的资源是有限的，某一功能的充分发展可能意味着其他功能的紊乱，不同功能之间存在一定的张力，而针对城市功能紊乱，往往需要借助强有力的干预措施，才能够促使城市快速恢复到正常发展水平。从这个意义上来说，城市应急救援可以极大降低纾解城市功能间张力的治理成本，是化解城市功能间张力的一条“捷径”。

其次，城市生态化增加了城市的脆弱性。城市是人类文明的载体，随着城市发展和专业分工的出现，城市越来越像一个生态系统，城市中所形成的错综复杂的关系网络具有“牵一发而动全身”的典型特征，城市关系网络上任何微小的变动或者某一环节的失误都有可能引发无限放大的连锁效应，从而在一定程度上增加了城市的脆弱性。这就对城市应急救援的能力和水平提出了更高的要求，只有迅速有效的应急救援才能切断风险传播的路径，将损失控制在一定范围内。

最后，城市规划具有历史局限性和有限理性的特征，与城市自然成长的轨迹并不完全吻合，城市规划可能会成为城市发展的障碍。譬如，西雅图选址之初就是被丰富的森林资源所吸引，西雅图人民就地取材，建成了城区内的木质人行道和大量住宅，但最初的城市规划主体怎么也不会想到1889年的一场大火会将整个城市31个街区付之一炬。一旦城市发展中出现了不可控因素，超出了城市规划者的既定计划，那么应急救援作为“后手”就要发挥其应有的效能，避免灾害的进一步扩大。

现代城市风险的转换与扩散特性。风险已经成为现代社会的一个标签，有学者指出，传统“乡土中国”逐渐被“城市中国”所置换，而“城市风险化”业已成为学界研究的重要议题。[8]从风险角度理解城市应急救援的现实诉求，需要厘清一个关键性问题，即现代城市风险究竟有怎样的特点？本文认为，现代城市风险不仅具有类型多样化的特征，更重要的是风险之间具有转换与扩散的特性。

其一，现代城市风险的类型已出现了新发展。已有研究按照所涉领域的不同将城市风险分为城市资源风险、环境风险、社会风险、经济风险和制度风险，[9]这一划分指出了城市风险类型的多样化，但是其总结得还不全面，科技风险、政治风险等也是现代城市面临的重要风险类型。

其二，现代城市风险类型之间关系更加复杂化。这种复杂的关系主要体现在以下三个方面：[10]一是类型转换。在风险类型更加多元的基础上，现代城市的风险演变依然遵循了风险类型转换的逻辑链条，但过程与结果更加复杂。二是扩散放大。现代城市风险的扩散放大具有跨界性、关联性和共振性等特性。不仅体现在风险类型的转化中，也体现在风险影响范围的延伸中，即对城市系统造成冲击和颠覆。三是虚实相间。所谓虚实相间，是指风险的自然性、客观性，与其社会性、主观性相互嵌套，从而使得现代城市的风险类型总是在自然与社会、客观与主观之间穿插和叠加，而不再以孤立单调的形态存在。

风险分配已经成为中国社会结构重组的新路径，[11]同时也要求从源头上防范化解重大风险，提升城市应急救援的能力与水平。一方面，在对风险类型及其复杂关系整体把握的基础上，城市应急救援能够及时切断风险向危机演变的路径，是城市最低成本的行动策略;另一方面，现代城市风险的不确定性更加衬托了应急救援不可或缺的重要价值。

政策扩散与创新的示范效应。在2018年国家机构改革的实践中，党中央决定组建中华人民共和国应急管理部和国家综合性消防救援队伍，这意味着应急管理职责得到了一定的整合与强化，同时为地方跟进中央的决策部署提供了可能，即城市应急救援的现实诉求也来自于政策扩散与创新的示范效应。

第一，城市管理者的创新冲动与压力是城市应急救援发展的关键窗口。理解城市管理者在应急救援工作中的创新冲动和压力主要存在两种研究进路：一是“晋升锦标赛”理论下，城市管理者具有应急管理方面的创新冲动。[12]2021年，国务院安全生产委员会办公室在全国选取了18个城市（区）作为城市安全风险综合监测预警工作的试点区域，这是地方政府部门在应急管理工作中主动创新的现实背景。鉴于政策创新也有失败的风险，因此政府部门在创新过程中面临着特定的压力，由此产生了第二种解释：基于“一票否决”的创新压力。面对创新所带来的未知后果，“一票否决”成为政府官员在应急救援实际工作中必须考虑的现实问题。

第二，政策扩散的领域“溢化”是城市应急救援创新的重要来源。政策扩散是政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程，[13]领域“溢化”是政策势能差横跨组织空间与物理空间的扩散模式。譬如，青岛市“十五分钟应急救援圈”。“生活圈”概念最早源自日本，主要用于解决快速城镇化过程中资源分布不均的问题，[14]“十五分钟社区生活圈”就是上海市在时间尺度上进行政策创新扩散的结果。[15]同时，浙江省杭州、绍兴等城市都关注到这一政策的创新性，提出了“十五分钟消防救援圈”的新概念。最终，青岛创新性地提出了应对全灾种的“十五分钟应急救援圈”的政策。

第三，其他国家或国际组织在应急管理方面的成功经验具有示范效应。这一现实诉求也可被称为政策扩散的领域深化。也就是说，其他国家在应急救援领域的先进实践可以为我们所借鉴。德国堪称全球空中救援的典范，救援直升机可以在接警后2分钟内起飞，15分钟内抵达国内任何一个地方，这为我国发展城市空中救援提供了丰富的经验。我国在《“十四五”国家应急体系规划》中指出要加快建设航空应急救援力量。为了实现这一目标，可以通过学习借鉴德国完备的直升机救护体系等有关经验，促进我国空中应急救援与地面应急救援形成一个立体、有机、系统的网络格局。

城市应急救援的建设逻辑

加强应急力量建设，提高急难险重任务的处置能力已经成为未来应急管理工作发展的重点任务。与风险治理不同，城市应急救援是针对城市内一系列实质性的破坏现象开展的抢救性活动。虽然需要开展应急救援的事件性质、规模、程度、救援对象、行动方案各不相同，但行动思路所遵循的逻辑却并无显著差别。围绕城市应急救援的建设与完善，受《城市消防站建设标准》等文件启发，本文提出有抓手、有规划、有支撑、有落地、有联动和有应对“六有”建设逻辑，为寻找科学可行的城市应急救援实现路径提供理论指导。

建设逻辑一：有抓手。城市应急救援是一项操作复杂、技术要求较高的特殊活动，为了避免应急救援建设仅停留在名义上，[16]城市应急救援需要遵循有抓手的建设逻辑。抓手一般被理解为开展工作的着力点、切入点和突破点，对于城市应急救援这项系统工程而言，四个抓手分别是：落点事件、工作例行化、指标考核和工程建设。

抓手之一：落点事件。较之于城市其他职能来说，应急管理（救援）没有实现例行化、常态化的运转，多数情况下，城市应急救援与突发事件的处置绑定形成了“固定搭配”。因此，城市应急救援建设要以落点事件为抓手，即聚焦具体应急救援事件，将应急救援宏大的理念转换为具体的、可操作的、可衡量的管理流程与管理对象。正如张海波教授所指出的那样，“中国近20年来所遭遇的重大公共突发事件对我国应急管理的适应性提出了巨大挑战”，[17]也正是在一次次突发事件的应急救援实践中，我国的应急管理事业才逐步形成了大安全、大应急框架体系。

抓手之二：工作例行化。应急管理具有应急、管理和公共三大基本属性，[18]而应急救援工作开展往往以突发事件为中心，更加侧重应急属性，以工作例行化为建设抓手可以更加适应管理和公共两大属性。城市应急救援的工作例行化可以通过以下方式实现：一是将制度引入城市应急救援工作中，保障应急救援实践的稳定性、规范性与合法性，[19]二是重视例行演练和常规训练对应急救援的经验积累，不断检验和增强应急救援各主体的业务能力。三是强化过程管理，将应急救援置于城市应急管理体系中，关注应急管理其他工作与应急救援之间的相互作用，确保应急救援的衔接性与连贯性。

抓手之三：明确指标考核。应急救援和处置之后，危机并未立刻结束，行政问责成为一种具有中国特色的固定仪式，[20]问责机制固然有效，但却不能也不会成为唯一的激励模式。随着应急管理效能研究的兴起，[21]学界认识到，应急管理作为最具代表性的“潜绩”工作一旦不被地方党委政府重视，又不对其进行有关考核，则应急管理工作将会受到经济社会发展“显绩”工作的挤压而被边缘化。[22]为此，通过明确指标考核，将城市应急救援转换为一种“显绩”就显得十分必要了。在操作过程中，应急救援的数量与速度、救援方式方法的合理性、科学性与伦理性、次生灾害以及风险因子的控制与消解都应纳入考核指标的设计之中。

抓手之四：工程建设。工程建设既包含救援物资的储备、具有应急功能基础设施的修建以及危险设施设备的维护检修等具体工程，也强调通过城市品牌工程的整体打造推动应急救援能力的提升，特别是近年来，智慧城市、海绵城市、安全发展示范城市的建设已取得了一定进展，不少城市为此投入大量资源，希望提高城市防灾减灾的能力。但是单一的城市工程项目在特大灾害及其次生灾害的应急救援中并不具备优势，因此，城市应急救援相关的工程建设可以依托更加综合性的韧性城市建设，由点及线及面优化城市应急救援功能，提升城市应急救援的能力与水平。

建设逻辑二：有规划。规划是政府配置资源，履行职能的重要手段。[23]目前我国以“应急救援”为专题的相关规划是在应急管理部组建后首次编制，城市应急救援规划工作仍处于起步阶段。在城市应急救援中，规划被认定为灾害事故发生后所需采取的快速应急反应对策和措施，[24]需要综合考虑城市的整体布局、空间设计以及时间统筹三个方面。

其一，分级响应、圈层联动的整体布局。属地管理作为我国应急管理工作的重要原则，要求在城市应急救援的具体实践中，须以突发事件的类别和严重程度为依据，以应急管理法律法规和预案为准绳，从整体统筹的角度进行应急救援的全市布局，实现分级响应、圈层联动。关于分级响应的研究以薛澜等人为代表，[25]相关成果卷帙浩繁，本文不再赘述。结合应急管理部发布的《“十四五”应急救援力量建设规划》来看，圈层联动指专业应急救援力量、社会应急力量、基层应急救援力量三类协同力量与消防救援队伍之间的通力合作，通过协作联动形成战斗合力，在优化救援力量格局，募集、管理和发放救援物资以及参与救援活动方面发挥实际效能。

其二，谨慎开发、优化分区的空间设计。城市应急救援规划中需要考虑的第二个方面是城市空间的设计与开发利用。因为城市功能区的科学划定可以从事故源头上减少、避免危机的发生。此外，在中国以土地出让金为核心的“土地财政”成为推动经济增长的主要动力的城市化背景下，[26]如果功能分区不合理，可能出现金融风险、社会风险等新兴风险。因此，城市应急救援要关注空间规划中的盲目扩张和开发问题，合理布局现有空间格局，优化已有功能分区，确保城市开发的空间正义和代际正义。

其三，综合考量、区别对待的时间统筹。在城市应急救援中，时间是最稀缺的要素，必须将时间纳入规划中。危机发生后，受灾救助成功率最高的时间段被称为黄金救援期，其因灾害类型不同而时间尺度不同。例如，地质灾害的黄金救援期是灾后72小时，在此期间，灾民的存活率是最高的；而雪崩的黄金救援期只有短暂的15分钟；具体到人体生命救援，心脏骤停的黄金抢救时间更是只有短暂的4分钟。应急救援响应的时间越长，救援成功的概率就越低，因此，城市应急救援规划的制定，一方面要实现快速响应，尽可能确保黄金救援期内救援效率的最大化；另一方面要研判不同救援时间对开展应急救援的潜在影响：如白天、夜间、拥堵高峰期等不同时间段对应急救援的干扰都不尽相同。为此，在城市应急救援的规划中要体现对时间的统筹。

建设逻辑三：有支撑。城市应急救援作为一项系统工程，涉及行动规范、主体协同、利益分配、应急预案、行动机制、资源储备以及指导原则等若干方面，推进城市应急救援的建设，至少需要制度、技术、地域、理念四个方面的有力支撑。

其一，制度支撑。当前，应急管理领域制度建设的困境主要有部门职能的划分与“大应急”理念存在脱嵌、应急预案和法律法规有待完善等问题。[27]制度作为城市应急救援建设的顶层设计，由法制、体制和机制三方面组成，以此为出发点，需要做好以下三方面工作：一是健全法制，建立从中央到地方、从综合应急法律到专项应急规章的完备法律体系；二是完善体制，进一步理顺应急管理部门（自然灾害、事故灾难）和卫健部门（公共卫生事件）以及公安部门（社会安全）之间的职责关系，防止出现职责真空；三是优化机制，建立政府内部纵向、横向以及与社会外部之间的有机联系，建立常态化信息沟通机制和资源共享机制等。

其二，技术支撑。在新时代信息化快速发展的背景下，云计算、大数据、数字孪生等一系列智能化手段被广泛应用到政府常规治理的各个环节，但在应急救援等非常规场景中，技术的支撑作用还有待强化：一要从局部支撑走向全过程支撑，从风险评估、灾前预警监测的前置阶段延伸至决策支持、救援响应、灾后重建全过程；二要建立技术研发的激励机制，加大科技投入力度，促进城市应急救援领域产学研用深度融合；三是技术支撑需要激发市场活力和社会创造力，培育和壮大技术支撑的多方主体，使企业主体和科研院所成为应急救援技术支撑的“顶梁柱”。

其三，地域支撑。地域支撑主要强调应急救援中城市自身的特殊性。由于不同城市内部空间、结构、功能千差万别，忽视城市特殊性的应急救援往往会事倍功半，强调地域支撑就是强调城市应急救援因地制宜的能力。例如，东部沿海城市的应急救援建设要充分考虑沿海城市风险的特殊性，加强对海洋灾害的应急处置能力；长江沿岸城市的应急救援要以旱涝灾害的响应机制为重点。总之，地域支撑首先要密切关注所在地域的致灾因子，其次要发现地理区位中的优势要素，建设“平急两用”的公共基础设施，最后要通过地方实践，完善优化已有的应急救援体系，提升救援能力。

其四，理念支撑。观念是人脑对客观事物本质属性和内部规律概括的间接反映，对人的认知与实践具有重要影响，因此，无论是制度支撑、技术支撑还是地域支撑，最终都要指向理念支撑，理念支撑是应急管理软实力的重要资源，[28]更是城市应急救援支撑逻辑中的核心逻辑，决定应急救援体系的制度设计、战略框架、组织运作以及行为模式等内容，在坚持“人民至上、生命至上”价值取向的基础上，[29]城市应急救援应该秉持源头治理、动态管理和应急处置相结合的理念，[30]通过理念更新推动制度、技术和地域支撑的落地。

建设逻辑四：有落地。城市应急救援的主体涵盖了社会应急救援力量和基层应急救援力量等非正式救援力量。社会应急救援力量具有服务性的优势。[31]基层应急救援力量具有迅速响应的距离优势。[32]为了有效发挥非正式救援力量服务性和迅速响应的救援优势，城市应急救援的建设需要在基层组织、居民家庭以及企事业单位中落地。

第一，落地于基层组织。在我国治理格局中，社区被视为治理的“最后一公里”和“基本单元”，是资源得以下沉的“神经末梢”。城市应急救援只有通过与基层组织对接，落地于基层，借助基层治理机制实现迅速响应，才能真正实现“一竿子插到底”的纵向延伸。从目前基层治理的经验来看，“街道吹哨，部门报道”、“网格化管理”等经验可以直接运用在城市应急救援工作领域，实现自基层社会治理向应急管理领域的“溢化”。例如，济宁市探索出应急救援在基层组织落地的实践样态，以三级微型应急救援站为依托实现了与基层的对接。[33]

第二，落地于居民家庭。城市应急救援最终要落实到居民个体及其家庭成员身上。居民作为自身生命安全的第一责任人，同时也是突发事件的见证者和亲历者，其自身及相互间具有自救与互救的优势。国内外抗震救灾经验表明，自救与互救是大型地震发生后最先开始的基本救助形式。落地于居民家庭可以通过以下方式实现：一是要完善关于灾后自救互救的相关法律体系，二是通过入户宣讲、发放家庭救援包等方式提高居民自救互救意识，三是关注居民心理健康建设，特别是受灾群众的心理疏导与安抚。

第三，落地于企事业单位。《“十四五”应急救援力量建设规划》指出，社会应急力量是指从事防灾减灾救灾工作的社会组织和应急志愿者，以及相关群团组织和企事业单位指导管理的、从事防灾减灾救灾等活动的组织。事业单位可以提供应急避难场所，企业组织可以提供技术支持，而社会公益组织则可以提供志愿服务，因此城市应急救援的落地需要实现与企事业单位的积极对接。一方面重视向企事业单位赋能，激发企事业单位组织参与应急救援的积极性和主动性；另一方面要与企事业单位联动，开展应急救援的模拟演练活动。

建设逻辑五：有联动。在现代社会中独立行动者往往不具备解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息。[34]在公共危机治理过程中，政府职能部门职权划分、管辖权限和边界模糊所产生的碎片化问题难以消弭，需要以整体性治理为着眼点加以解决。[35]因此，城市应急救援也需要不同部门间实现联动，打出“组合拳”。

第一，自然灾害、事故灾难类应急救援部门联动。自重新组建应急管理部以来，应急管理主管部门主要负责自然灾害类和事故灾难类的突发事件应急救援。公共卫生类和社会安全类的突发事件处置职能主要分散在卫健部门和公安部门，所以“大应急、全灾种、全过程”理念的实现需要不同职能部门之间联动。着眼于自然灾害类和事故灾难类突发事件的应急救援工作，实现应急管理部门与其他部门的联动协同。具体而言，应急管理部门需要与地震局、气象局、水利部、国务院国有资产监督管理委员会、国家海洋局等部门进行联动，整合部门资源和业务优势开展协同救援。

第二，公共卫生、社会安全类应急救援部门联动。公共卫生和社会安全类突发事件的应急救援主要是以人为中心的救援行动，对于城市空间和基础设施的损害相对较小，但在实际处置过程中也无法凭借单一部门的力量完成，依然需要诉诸横向部门的联动。应以国家卫生健康委员会、党委政法委员会、公安部、国家安全部等部门为骨干力量，应急管理部门和其他部门协同，建立起“全灾种、大应急”的治理体系。以新冠疫情防控为例，在党中央的集中统一领导下，卫健部门负责组织指导疫情的预防控制和救援工作，公安部门和政法单位配合做好人员流调和舆论监测以及打击各种违法犯罪活动，交通部门对临时封控区域进行交通管制，体现了横向到边的部门联动与协同体系。

第三，正式组织与议事协调机构间协同联动。在城市应急救援中，正式组织与议事协调机构间的协同联动、资源统筹以及信息共享具有提高合作有效性、提升沟通效率、促进资源共享和节约应急成本的突出优势。[36]例如，在中央层面，国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部和国家森林草原防灭火指挥部“四位一体”构成了我国自然灾害类应急事件最高层级的议事协调机构，保障了应急救援过程中的横向协同。进一步加强城市应急救援中正式组织与议事协调机构间的协同联动，关键要优化顶层设计，从制度层面解决好因职能重复或管理真空产生的冲突问题。

建设逻辑六：有应对。城市应急救援的建设并不局限于风险化解和危机解决，还要从总体国家安全观的高度来应对复杂的外部环境。当今世界百年未有之大变局加速演进，国家发展充满了不确定性和新挑战，尤其对于一些沿海城市、特大城市和港口城市来说，城市发展受国际形势影响更加显著，所以，应急救援的建设不仅要应对城市空间延展、形态变迁等传统城市发展必经阶段的问题，更要应对国际局势变动造成的不确定性的外部考验。

第一，应对城市空间延展。城市空间延展直接体现为行政区划的调整和规模扩张，其应急救援建设要综合考量城郊升级为城区，特大城市向超大城市、城市群扩张等城市空间延展的潜在影响。在当前我国常住人口城镇化率已超过60%的背景下，城市人口的增加必然会导致城市空间的延伸与拓展。城市圈、都市圈的发展在给应急救援的资源整合提供条件的同时，也增加了风险和危机蔓延的概率。所以城市应急救援需要考虑如何应对空间延展的未来需求。例如，城市地下空间的开发利用、超高建筑的火灾救援等特殊需求对城市应急救援体系的立体化发展提出了更高要求。

第二，应对城市形态变迁。城市形态变迁会对现有的应急救援体系提出新的挑战，城市形态变迁所包含的功能转型、劳动力结构转型以及产业转型中充满了矛盾、纠纷和冲突等不确定性因素。所以城市应急救援的建设不仅要适应当下城市的发展节奏和基本特点，也要结合城市发展规划要求和国家发展定位，适应城市形态变迁的节奏。一要形成与城市发展规划相适应的，长期、中期和短期应急救援体系规划，二要结合城市发展战略补足应急救援的短板，提升城市应急救援能力，三要在应急救援过程中重视对城市历史文化的保护和修复，有选择地保留城市发展的根基。

第三，应对国际局势变动。在当今全球化的时代背景下，沿海城市、边境城市、港口城市的应急救援不仅是本级政府的基本职能所在，更具有国家政治军事行动的象征意义。考虑到国际局势变动和国际战争的潜在影响，一旦爆发战争，城市应急救援可以为国际战争的爆发争取时间，预留战备空间和储备物资。从总体国家安全观的高度理解城市应急救援就必须对国际局势有敏锐的洞见和精准的把握。因此，一方面，要做到内修外攘，提升城市应急救援的综合能力；另一方面，将城市应急救援嵌入国家保护海外公民的行动体系中，健全公民海外安全国内外协调行动保护机制。

总的来看，城市应急救援的“六有”建设逻辑主要涵盖了建设主体、工作内容与行动机制三方面内容，分别回答了谁来做、做什么和如何做的问题（见图1）。其中“有联动”“有落地”的建设逻辑构建了横向到边、纵向到底的城市应急救援力量体系，有利于实现横向协同联动与纵向“一竿子插到底”；“有规划”“有应对”的建设逻辑梳理了城市应急救援工作中的重点内容，将城市应急救援置于总体国家安全观的顶层设计之下，提高了对外部复杂环境的适应性；继而，通过“有抓手”“有支撑”的建设逻辑，确保城市应急救援顺利开展。

城市应急救援的实现路径

在系统把握城市应急救援的现实诉求和建设逻辑的基础之上，城市应急救援的实现路径可以概括为与社区建设、城区改造、城市升级相结合的“三结合”。

结合社区建设。社区是防范化解风险的基本空间尺度，[37]城市应急救援最终要通过人的行动来实现快速响应，减少时间差带来的风险扩散。将城市应急救援建设与社区建设相结合需要秉承以下两个原则。

一是将非常态化的应急救援与常态化社区建设有机结合。薛澜等学者早在2003年就提出“预防为主，平战结合”的工作原则，[38]这与《中华人民共和国突发事件应对法》中“坚持预防为主、预防与应急相结合”的原则相得益彰，都强调前期预防的重要性。只有社区高度重视预防工作，才能有效避免应急救援的紧急行动。所以，对于城市应急救援来说，结合社区建设开展常态化预防工作是十分必要的。

二是促进城市应急管理部门与社区形成理念共同体、利益共同体和责任共同体。社区被理解为“没有联系但有共同特征，或联系松散，抑或有持续联系且十分紧密的共同体”，[39]并且具有一定的排他性。城市应急救援只有融入社区共同体的建设，才能激发社区成员自救与互救的能力。其中，理念共同体是城市应急救援与社区结合的先导，价值认同更能激发个体的社会参与行为；利益共同体是核心，是社区成员内部自救互救行为的重要驱动力；责任共同体是关键，每个人都是自己生命安全的第一责任人，也是突发事件的见证人和讲述者。因此，城市应急救援与常态化社区建设不可分割。

结合城区改造。虽然技术升级迭代加强了建筑物的抗灾性能，但这些措施只能抵抗相应级别的单一灾害，一旦发生更严重或者不同类型的事故灾难，必须立刻将受灾群众转移至安全区域。在现实生活中，城市应急救援的建设一般都是从资源统筹的角度盘活可利用的公共资源，例如广场、公园和体育场都具有应急避难的功能，这大大降低了政府在应急救援方面的基础性投入。受此启发，本文认为城市应急救援可以进一步加强与城市区域改造的结合，并重点关注以下两个方面。

一方面，将应急救援的思想嵌入城市发展的前期战略规划中。防范化解重大风险已然成为各级党委、政府的政治责任，[40]城市应急救援是事后响应的关键，甚至可以说是决定应急管理效能的最重要一环。现代城市风险类型转换与扩散大大增加了风险演化为危机进而需要开展城市应急救援的可能性，因此，城市应急救援必须要向现代城市风险控制“前移”，将应急救援的思想嵌入城市规划中，提高风险识别与应对的前瞻力，为进一步推动风险评估与风险控制提供尽可能详尽完整的风险清单。

另一方面，通过在城市基础设施中嵌套应急功能提高救援的实际效能。应急救援对救援物资和基础设施的依赖性更强，因此，在应急救援与城区改造相结合的过程中，要突出基础设施的应急功能。基础设施的应急功能越强大，城市的承灾力与适灾力就越强。早期的基础设施在建设初期可能不具备或者只具备某种灾害应急的功能，但可以通过城区改造项目来赋予或升级其应急救援所需的特殊功能。

结合城市升级。站在新的历史交汇点上，统筹发展与安全是新发展格局的核心要义。[41]对于城市来说，通过产业转型获得发展，通过应急救援获得安全。然而，城市的产业转型少则需要几年，多则几十年甚至上百年，所以，以城市拓展与成长的现实诉求为出发点，应急救援必然要与城市产业升级相结合。

一是在产业转型升级中重视应急救援的跟进和发展。科技发展所衍生出的科技风险日益成为现代城市的主要风险类型，给城市的发展带来巨大的挑战，如何应对科技风险造成的消极影响，已成为城市发展中不可回避的现实问题。传统的城市应急救援力量和方法已经难以消解新型风险的潜在威胁，这就需要城市升级与应急救援相结合，实现产业转型升级过程中应急救援建设的跟进。

二是推动应急救援成为产业升级中新的增长点。有学者指出，发达国家的应急产业已成为支柱性产业，在我国转型阶段，发展应急产业也是一种必然的趋势。[42]在新时代背景下，国家对应急管理工作越来越重视，尤其是在应急装备现代化的需求不断增加的趋势下，应急装备现代化的技术研发还存在短板与不足，特别是应急救援所需的勘探设备、救援装备等应急产品以及辅助决策、教育培训和咨询顾问等应急服务发展相对滞后，应急产业对城市产业升级的带动作用还相对有限，需要全面实现应急产业的高质量发展。

结语

城市应急救援作为应急管理工作中的“后手”，是一项系统性工程。碍于城市应急救援内含的在城市和突发事件上的双重特殊性，本文无法也无意概括出一个放之四海而皆准的行动方案和解决策略，但至少可以尝试归纳出城市应急救援所蕴含的基本理念。

微观领域的宏观视域。城市应急救援较之于应急管理这一宏大命题相对聚焦于灾后处置的微观领域，虽然救援本身仅作为一个具体而微的行动存在，但却是应急管理宏大的思想理念在特定危机情景中的具体实践。应急救援是整个应急管理过程中资源最集中、时间最紧迫的环节，也是最能体现应急管理工作效率和价值理念的核心过程。无论是从救援理念、行动方案，还是从救援设备的技术支持、人才培养来讲，其背后所凝聚的都是整个应急管理的精华和核心。应当说，城市应急救援是在特定的应急情景中对应急体系有效性的极端“检验”。因此，无论是城市应急救援实战经验抑或理论研究，都不能囿于特定的危机、具体的情景和历史的经验，而是要从更加宏观的整体视域加以审视，从这个意义上说，城市应急救援既要坚持应急管理本身的话语体系，还要实现与国家治理体系现代化、国际战略形势等国内外大环境的有机结合，只有这样才能真正实现向全灾种、全过程的大应急格局的迈进。

紧急状况的常态应对。人们对应急救援总是持有一种偏见，认为应急救援都是特殊性的、非常规的，这种认知忽视了应急管理的公共属性和管理属性，并将错就错地把城市应急救援理解为应急响应阶段的全部工作内容。如前所述，城市应急救援并不是孤立存在的事件。如果按照钟开斌所言，与应急管理相比，风险管理是一种常态管理，具有程序化决策特征，[43]那么立足整个灾害链的视角看待城市应急救援，其实际上是前端常态管理失当所造成的一种极端状况。这就启发我们从应急思维转换为管理思维看待城市应急救援：城市应急救援是以突发事件的应对处置为核心的管理工作，是一项“功在前面”“功在平时”的系统工程。在各类资源约束突然收紧的紧急状况之下，既要保持常态管理的权变思维，把应急救援看作是应急管理部门的常规职能，又要统筹做好城市应急救援的规划设计、利益分配和联动协同等前置工作，不能因其以突发事件为标志就将其错误理解为一项非常规职能。

技术层面的制度思考。从表面上看，城市应急救援强调对救援物资和技术设备的依赖，但这背后所反映的是作为顶层设计的制度体系的有效性。质言之，城市应急救援过程中的设备、人力、救灾物资在短时间内的大量投入并不意味着也不代表着对应急管理制度的抛弃和违背，恰恰相反，城市应急救援所检验的正是制度的有效性而绝非仅是技术的有效性。因此，在城市功能之间存在张力、规划者有限理性和现代城市风险加剧等复杂的现实背景之下，提升城市应急救援的整体水平和综合能力不能只停留在技术层面的更新换代，更重要的是对技术背后所反映的制度体系的优化和完善。应通过制度更新，增强应急救援的管理底色，为技术层面的具体应用提供合法性和规范性基础。所以在某些学者看来，制度的完善比技术的升级更有必要。但是制度的有效性和规范性只能在一定程度上提供合法性、合理性的依据，并不能直接决定应急救援实际效能，因此，在城市应急救援的研究与实践领域，对技术与制度要统筹兼顾，不能顾此失彼。

系统工程的点滴推进。城市应急救援作为一项系统工程，其建设发展并不是一蹴而就的。用发展的思维看待城市应急救援就是将之作为一项系统工程，要精益求精，久久为功。在具体的实践层面，城市应急救援事业的点滴进步都是建立在对典型救援案例的分析、研究基础上，这一过程不断助推应急管理事业的完善发展。城市应急救援的建设和发展牵涉与应急相关的方方面面，应以城市中各种社会关系为突破点，解决好政府内部协同与企业、居民等社会力量外部协作等若干问题。更重要的是，多方主体间的复杂关系往往体现在某一具体的救援行动中，提升城市应急救援能力需要能够处置全灾种的大应急思维，因此决不能以某一次或某一类型的成功经验为标准，而应以此为抓手，由点及线及面地点滴推进应急救援能力的提升，逐步实现由某一类突发事件向其他类型突发事件救援的能力扩展与提升，最终实现城市韧性水平的增强，防范化解城市风险，在危机中育新机。

（本文系国家社会科学基金重点项目“总体国家安全观下沿海特大城市风险的韧性治理研究”的阶段性成果［项目编号：21AZZ014］和教育部哲学社会科学研究专项“党的二十届三中全会精神研究”的阶段性成果；中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士研究生吴嘉莉对本文有重要贡献）

注释

[1]《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日，第1版。

[2]刘杰、韩自强：《安全发展示范城市政策采纳与执行力度——基于281个地级市的比较分析（2010—2021）》，《公共管理与政策评论》，2023年第2期。

[3]铁永波、唐川：《城市灾害应急能力评价指标体系建构》，《城市问题》，2005年第6期。

[4]杨振宏、何娟霞、杨向峰等：《城市安全资源整合及事故应急救援体系的研究》，《西安建筑科技大学学报（自然科学版）》，2006年第6期。

[5]高培勇：《构建新发展格局：在统筹发展和安全中前行》，《经济研究》，2021年第3期。

[6]王崟欣：《城在山水中" 人享山水乐》，《人民日报》，2023年1月30日，第4版。

[7]其中生态功能主要是指自然生态系统为维持城市生产生活所提供的土壤、水文、植被、气候等自然要素的能力，具体分为能源供给、自然调节两个方面；生产功能主要指开发利用各类资源以维系城市发展的能力，具体包括初级生产、次级生产、信息生产和流通服务四个方面；生活功能主要指为城市中人类生存繁衍提供必要的空间与各类服务的能力，包括衣食住行与精神文明等内容。

[8]陈进华：《中国城市风险化：空间与治理》，《中国社会科学》，2017年第8期。

[9]王光辉、刘怡君、王红兵：《基于耗散结构理论的城市风险形成及演化机理研究》，《城市发展研究》，2014年第11期。

[10]王刚、张康宁：《现代社会的风险类型、形塑逻辑及其治理策略》，《暨南大学学报》，2024年第7期。

[11]李友梅：《从财富分配到风险分配：中国社会结构重组的一种新路径》，《社会》，2008年第6期。

[12]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

[13]王浦劬等人将政策扩散的模式划分为四种，分别是层级扩散模式、吸纳辐射扩散模式，区域部门扩散模式和跟进扩散模式，提出前两者以纵向科层组织关系为纽带发生扩散，后两者则是以物理空间或组织空间的溢出为主要特征，但后两者之间的区别在于跟进扩散模式更加注重政策执行的势能差。

[14]肖作鹏、柴彦威、张艳：《国内外生活圈规划研究与规划实践进展述评》，《规划师》，2014年第10期。

[15]社区生活圈内涵盖了居民一周内日常所需的各类设施，这些设施布局要在成年人相对可接受的步行时间可以到达，研究表明，十五分钟是相对合理的步行时间，由此测算出十五分钟社区生活圈范围约为3km2-5km2；李萌：《基于居民行为需求特征的“15分钟社区生活圈”规划对策研究》，《城市规划学刊》，2017年第1期。

[16]程惠霞：《“科层式”应急管理体系及其优化：基于“治理能力现代化”的视角》，《中国行政管理》，2016年第3期。

[17]张海波：《中国第四代应急管理体系：逻辑与框架》，《中国行政管理》，2022年第4期。

[18]唐钧：《应急管理的属性适配和体系优化》，《中国行政管理》，2020年第6期。

[19]刘一弘：《应急管理制度：结构、运行和保障》，《中国行政管理》，2020年第3期。

[20]高恩新：《特大生产安全事故的归因与行政问责——基于65份调查报告的分析》，《公共管理学报》，2015年第4期。

[21]张海波、童星：《中国应急管理效能的生成机制》，《中国社会科学》，2022年第4期。

[22]王永明、郑姗姗：《地方政府应急管理效能提升的多重困境与优化路径——基于“河南郑州‘7·20’特大暴雨灾害”的案例分析》，《管理世界》，2023年第3期。

[23]杨永恒：《发展规划定位的理论思考》，《中国行政管理》，2019年第8期。

[24]刘亚臣、常春光、孔凡文：《城市化与中国城镇安全》，沈阳：东北大学出版社，2014年，第9页。

[25][38]薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，《中国行政管理》，2005年第2期。

[26]孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》，2013年第4期。

[27]张铮、李政华：《中国特色应急管理制度体系构建：现实基础、存在问题与发展策略》，《管理世界》，2022年第1期。

[28]杨安华、江发明：《应急管理软实力：生成逻辑与作用机理》，《理论月刊》，2022年第7期。

[29]钟开斌、薛澜：《以理念现代化引领体系和能力现代化：对党的十八大以来中国应急管理事业发展的一个理论阐释》，《管理世界》，2022年第8期。

[30]童星、陶鹏：《论我国应急管理机制的创新——基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念》，《江海学刊》，2013年第2期。

[31]社会应急救援力量指从事防灾减灾救灾工作的社会组织和应急志愿者，以及相关群团组织和企事业单位指导管理的、从事防灾减灾救灾等活动的组织。

[32]基层应急救援力量是指乡镇街道、村居社区等组建的，从事本区域灾害事故防范和应急处置的应急救援队伍。

[33]《山东济宁：建微型应急救援站点 打造应急救援“济宁模式”》，2020年9月14日，https：//www.mem.gov.cn/xw/gdyj/202009/t20200914_365565.shtml。

[34]杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》，2004年第4期。

[35]郭雪松、朱正威：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，《公共管理学报》，2011年第4期。

[36]刘纪达、麦强：《自然灾害应急协同：以议事协调机构设立为视角的网络分析》，《公共管理与政策评论》，2021年第3期。

[37]吴晓林：《城市社区如何变得更有韧性》，《人民论坛》，2020年第29期。

[39]吴晓林、覃雯：《走出“滕尼斯迷思”：百年来西方社区概念的建构与理论证成》，《复旦学报（社会科学版）》，2022年第1期。

[40]钟开斌：《统筹发展和安全：概念演化与理论转化》，《政治学研究》，2022年第3期。

[41]高培勇：《构建新发展格局：在统筹发展和安全中前行》，《经济研究》，2021年第3期。

[42]闪淳昌：《大力发展应急产业》，《中国应急管理》，2011年第3期。

[43]钟开斌：《风险管理：从被动反应到主动保障》，《中国行政管理》，2007年第11期。

责 编∕方进一" 美 编∕周群英