政务服务电子文件单套制管理的约束要素和推进对策探析

摘 要：政务服务电子文件单套制管理是数字化转型的历史趋势和必然要求。文章以单套制管理“环节—业务—效力”约束要素模型为理论基础，结合当前政务服务电子文件管理实践中的五种情形，得出“网办深度”通过影响纸质载体的数字转型进程来决定一件电子档案的资料完整性，以及“存证跨度”通过影响电子档案的法律效力来决定归档形式能否为单套制。其协同作用决定单套制能否实现及实现程度，构建了“网办深度”和“存证跨度”共同作用下的政务服务电子文件单套制管理约束要素模型。文章还提出了强化理论创新以指导实践、加强有关标准与规范建设、提升电子文件的效力认可等对策，以推进政务服务电子文件单套制管理变革的进程。

关键词：政务服务电子文件；单套制管理；约束要素；推进对策

中图分类号：G271 文献标识码：A

政务服务电子文件是国家信息资源的重要组成部分。随着“互联网+政务服务”改革深入实施，特别是“一网通办”推行后，政务服务电子文件数量呈井喷式增长，其庞大的规模和繁多的种类均达到了前所未有的程度，对现有的双套制等管理方式提出了极为严峻的挑战。如何妥善管理该部分资源成为近年来档案学界和业界探讨的热门议题和各地各部门试点实验的热门课题。目前，电子文件单套制管理是顺应经济社会发展趋势的必然要求已成为共识。单套制是指在电子文件管理中只保存电子版本的文件，而不制作和保存为纸质或微缩形式。这种管理方式强调了电子文件的电子形式作为唯一的保存形式，其核心在于电子文件的真实性、完整性、可用性和安全性。

调研发现，在政务服务数字化转型进程中，电子文件归档保存实践方面有着“未归档、缺件归档、非全量归档、非开放存证、完整单套归档”五种情形。钱毅在其对电子文件“单套制”管理相关概念的辨析与思考的文章中提出，实现单套制受到“环节、业务和效力”三个核心要素的约束。参考钱毅的理论模型，结合现场和网络调研，重点以上海、浙江和重庆的出生医学证明政务服务事项数字化建设实践为例，具体说明上述三个约束要素如何影响单套制这一“工作结果”，并尝试概括约束要素之间的关系。

一、背景

我国政府数字化转型历程可分为政府信息化筹备、政府信息化普及、电子政务建设以及数字政府建设四个阶段。前三代数字转型基本实现了单位间的数据共享，2011年，福建省启动电子证照信息共享服务系统建设，拉开了第四代数字转型的帷幕。2014年至今，不少省市开展了数字政府试点实践，如浙江省“最多跑一次”改革、上海市“一网通办”改革实践、广东省数字政府治理改革经验、“云上贵州”政府数据平台以及广东、浙江和贵州三省的数字政府建设模式等。按照国务院有关“互联网+政务服务”改革实施方案中明确的“分类施策、重点先行、总结经验、加快推广”的工作原则，上述省市建设经验一步步引领着我国政务服务数字化变革，成为该项工作的阶段性目标和要求。课题组赴上海、浙江和重庆三省市开展出生医学证明电子文件归档保存实践现场调研，并对其他省市开展出生医学证明在线办理和归档情况的网络公开信息调查分析，概括得出，当前政务服务电子文件归档保存实践中存在“未归档、缺件归档、非全量归档、非开放存证、完整单套归档”五种情形：（1）未归档：实现了获取历史业务数据生成电子证照，并将证照共享到省级政务服务平台实现跨部门调用。认为不影响业务办理流程而未展开归档。（2）缺件归档：认为获取历史业务数据生成电子证照产生的电子证照是一项“新业务”，仅对电子证照展开归档，从人员、事项结合的角度来看，这部分档案未与申办过程其他资料展开“挂接”，属于“缺件”归档。即只有结果材料，缺少申请和审核资料。（3）非全量归档：技术上实现了全程网办，但由于开展“一件事”建设，在多个事项联合办理的情况下，必然只能取其“最大公约数”，导致部分人员办件必须在线下开展。而对线下办理的申请、审核和签发资料仅开展纸质件归档，未开展数字化副本制作并上传到网办系统。从同一时间段的全部办件量来讲，属于非全量。（4）非开放存证：未运用或未能有效运用可信长期保存技术推动实现网办系统电子文件的可存储和可验证，导致该部分电子文件不能满足法律和标准规定的电子化归档与移交要求。（5）完整单套：从归档范围、办件总量和存储验证方面满足单一使用电子形式的要求，且满足现行法律法规与标准关于法律效力的规定。即归档范围包括申请、审核和签发三类电子文件，非网络渠道办理的文件制作为数字化副本归档并上传网办系统，运用跨区域、跨系统的可信长期保存技术。

二、理论建构

1.环节

根据文件运动阶段理论，出生医学证明政务服务事项的环节有“形成、利用、归档、移交”四个。四个环节对应的系统形态是业务系统、省级政务服务平台、电子文件管理系统和数字档案馆系统。环节是一种“空间因素”，揭示了文件流转需要考虑的空间范围。

2.业务

出生医学证明事项业务步骤包括申请、审核和签发。根据钱毅的定义，业务要素是指在2.1所定义的文件形成环节中运用数字技术改变业务步骤的“轨”型，以实现业务活动的数字化管理。

3.效力

效力是指出生医学证明电子文件的法律效力。与纸质档案内容和载体紧密相连的特点不同，电子档案的文件信息与其存储介质是相互独立的，以二进制数字编码的形式予以保存。可信长期保存新技术是电子文件满足新《中华人民共和国档案法》对电子文件“来源可靠、程序规范、要素合规”法律效力要求的关键技术。运用上述技术，可以实现电子文件的可存储和可验证。

三、要素解析

1.系统平台

系统平台与“环节”对应。如2.1所述，实践中政务服务电子文件在业务系统、省级政务服务平台、电子文件管理系统和数字档案馆系统流转。这四个基础的系统和平台揭示了政务服务事项电子文件运动和效力需要考虑的空间范围。

2.网办深度

网办深度与“业务”对应。网办深度即政务服务事项通过互联网办理的深度，反映了政务服务事项在网上可以办理的程度。分为以下四级标准：（1）一级标准（非网办）：事项在网上提供完善的实操指南、在线咨询服务以及投诉渠道，但需注意，其并不支持在线直接办理业务，办理过程中仍需到场提交相关资料。这一级别不涉及业务步骤的转轨。（2）二级标准（原件预审）：事项已经实现通过网络提交原件预审。申请人可以通过网络提交和补正相关申请信息和材料，审核机构在平台预审材料。预审通过后，申请人仍需携带纸质材料和相关证件到现场提交办理。审批决定作出形成证书或结果之后，申请人可来现场领取，也可选择物流形式递送。在办理过程中，到现场的次数不高于2次。这一级别实现了“申请”步骤的转轨。（3）三级标准（在线验证）：事项处理已经实现了原始文件的在线验证功能。申请者可以在网络上提交并进一步完善所需的申请资料。当资料满足处理要求时，办理流程将立即启动，同时申请者也可以在线实时跟踪办理进度并提出咨询。但当审批结果公布后，申请者需要亲自到现场进行原件的核实和支付费用，并领取相应的证书或结果。在整个办事过程中，申请者最多只需亲自到访办事大厅一次。这一级别实现了“申请”“审核”步骤的转轨。（4）四级标准（全程网办）：事项实现全程在线处理。申请者可以在网络上完成申请信息及材料的递交与补充，且所有提交的资料都经过严格的验证。申请被成功受理后，将立即进入处理流程，同时申请者可在线实时查询处理进度并展开相关咨询。当审批结果公布后，申请者可在网上完成费用支付，即可领取电子形式的证照或结果，并通过快递服务直接接收证书或处理结果，全程无须亲临现场。这一级别实现了“申请”“审核”“签发”全部业务步骤的转轨。网办深度决定业务环节数字化的进度和程度，进而影响一件业务中电子文件的完整程度，是决定政务服务文件载体的最根本要素。

3.存证方式

存证方式与“效力”对应。存证方式指综合运用可信长期保持技术实现电子文件的存储与验证。根据电子数据存证技术规范国家标准（SF∕T" 0076-2020），电子数据存证方式有区块链、可信时间戳、数字签名、电子身份认证、分布式存储、云计算和大数据等11种技术。这些技术可以确保电子文件在传输、存储和使用过程中不被篡改，从而保障其作为法律证据的完整性和真实性。例如，数字签名可以验证文件的来源和完整性，时间戳可以证明文件在特定时间点的存在状态，区块链技术则提供了一个不可篡改的分布式账本，用于验证和记录电子文件的状态。存证技术在单套制中扮演着至关重要的角色，因其确保了电子文件作为法律证据的有效性和可靠性。如果满足不了电子档案进馆条件，各业务部门就只能根据实际开展双套制归档，数字化变革将不能实现效益的最大化。

4.要素融合

由于系统与技术的不可分割，决定了存证效力必须在系统平台的空间范围展开讨论。为此，将与“效力”对应的存证方式和与“环节”对应的系统平台相结合，形成“存证跨度”概念。存证跨度指的是电子文件系统平台选择的存证方式帮助其实现跨区域、跨系统存储和验证能力，一般分开放存证和非开放存证两种。开放存证即能够实现跨区域、跨系统存储验证，非开放存证则不能。

5.作用模型

根据背景概括的五类实践情形，结合约束要素的具体含义得出结论：单套制归档情况受网办深度、存证跨度的共同影响。其中，存证跨度通过影响电子档案的法律效力来决定归档形式能否为单套制，网办深度则通过影响纸质载体的数字转型进程来决定一件电子档案资料的完整性，其协同作用决定单套制能否实现及其实现程度，二者作用模型见图1。

四、推进对策

1.强化理论创新以指导实践

电子文件单轨制管理并非简单地将纸质文件管理的流程与模式电子化，而是基于非人工识读信号、系统自动化生成及网络高效传输等全新特性的深刻变革，相关特性不仅对传统文件管理体系和方法构成了巨大的挑战，甚至还在某些方面产生了颠覆性的影响，且影响随着技术的不断进步而持续迭代升级。在单套制电子文件管理的众多要求中，确保从文件生成到归档、再利用的全生命周期内实现连贯一致的电子化规范管理，是最为基础且关键的一环。纸质文件时代分段管理、各自为政的思想和体制已经无法适应电子文件对全程协调联通的迫切需求。

2.加强有关标准与规范建设

为有效推进电子文件单套制管理的落地实施，须加强技术标准与规范的建设。首先，制定统一的电子文件格式标准，实现不同系统间电子文件的无障碍互操作，并保障电子文件长期的可读性和可用性。其次，针对电子文件的归档、存储、管理及利用等各个环节，应制定完善的技术规范，为单套制管理提供全面、具体的技术指导和支持，确保电子文件管理的每一个环节都能达到既定的标准和要求。

3.提升电子文件的效力认可

随着信息技术的发展进步，电子文件在法律层面的效力已获得了一定程度的承认与接纳，但在实际操作与应用过程中仍面临着诸多挑战与障碍，如法律认可度的地域差异、行业标准的不统一等，均限制了电子文件在跨领域、跨地区应用中的便捷性和权威性。基于此，为了更有效地提升电子文件的法律效力的认可度，一方面，须完善相关法律法规体系，通过立法明确电子文件的法律地位、法律效力及使用范围，细化数字签名、时间戳等各类关键技术的法律效应，确保电子文件在各类法律活动中的合法性与有效性；另一方面，应加强电子文件的可信存证技术研究与应用，推动建立第三方电子存证服务平台，为电子文件提供权威、可信的存证服务，增强其法律效力。

五、结语

综上所述，政务服务电子文件单套制管理作为数字转型时代的重要产物，不仅代表了政务服务方式的革新，还是政府管理效能提升的关键一环。通过实现电子文件的全流程电子化归档和单套制管理，能够避免传统纸质档案与电子档案并存的烦琐与低效，并提高政务服务效率和档案保存的安全性。但要充分发挥单套制管理的潜力，必须深刻理解并妥善应对其约束要素，持续加大投入并加快推动网办深度，确保电子文件的真实、完整、安全和可用。同时，还应简化归档的具体操作，开发和应用先进的存证技术，为电子文件全周期运转提供坚实的法律效力保障，使电子文件的单套制管理成为推动政府数字化转型和提高公共服务水平的重要力量。

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作者单位：重庆市血液中心

基金项目：国家档案局科技项目计划重点项目，电子出生医学证明档案管理及应用研究（2022-Z-004）；重庆市卫生健康委医学科研项目，出生医学证明档案管理现状研究（2023WSJK035）。

作者简介：程丽霖（1989—），女，汉族，重庆人，硕士研究生，馆员，主要从事公共卫生管理研究和公共卫生机构档案信息化工作；谢成兵（1967—），男，汉族，重庆人，硕士研究生，副研究馆员，主要从事公共卫生管理研究和档案管理工作。