长江流域中小河流治理成效、存在问题及对策研究

摘要：

为贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以及水利部以流域为单元开展中小河流治理的要求，对长江流域2 457条中小河流进行了逐条摸排，系统分析了目前治理中存在的突出问题。调查发现：长江流域中小河流治理普遍存在缺乏系统性、防洪体系短板突出、治理能力有待提升等突出问题。为切实提高长江流域中小河流治理成效，从系统论的角度出发，提出强化系统治理、注重科学合理、强化流域统筹、加强资金保障、落实长效管护等治理对策及建议。研究成果可为中小河流治理工作提供指导。

关" 键" 词：

中小河流； 系统治理； 防洪体系； 长江流域

中图法分类号： TV882.8

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2025.01.002

收稿日期：2024-06-05；接受日期：2024-08-22

基金项目：

国家自然科学基金青年基金项目（11602034）；长江勘测规划设计研究有限责任公司自主创新项目（CX2021Z10-2）

作者简介：

杨" 波，男，高级工程师，博士，主要从事水利工程建设管理工作。E-mail：68417774@qq.com

通信作者：

张" 潇，女，高级工程师，博士，主要从事水利综合规划、防洪规划研究。E-mail：zhangxiao3@cjwsjy.com.cn

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章编号：1001-4179（2025） 01-0009-05

引用本文：

杨波，张潇，陈俊，等.

长江流域中小河流治理成效、存在问题及对策研究

［J］.人民长江，2025，56（1）：9-13.

0" 引 言

中国中小河流数量众多，分布广，防洪任务重、洪涝灾害频繁，一直是江河防洪的薄弱环节之一［1］。长江流域有防洪任务的河流长度约占全国有防洪任务河流长度的31%，不同于长江干流及主要支流，中小河流点多面广且极为分散［2-3］，治理难度较大。现状长江流域，中小河流治理率约为43%，完成整河流治理可销号的河流数量占比仅为5.3%，绝大部分中小河流尚未完成系统治理。

进入新阶段，中小河流面临新形势与新要求［4］：一是2022年水利部、财政部联合印发《关于开展全国中小河流治理总体方案编制工作的通知》，决定以流域为单元开展全国中小河流治理总体方案编制工作，切实改变中小河流治理模式，推动“分段治”向“系统治”根本性转变，是中小河流治理史上的里程碑。二是随着经济社会发展、国土空间开发保护格局变化，中小河流治理需统筹好发展和安全，为经济社会高质量发展提供水利支撑。三是受全球气候变化影响，极端天气事件趋多趋频，中小河流超警戒、超保事件频繁发生［5-7］，防洪安全风险明显增大，需加快建立与经济社会发展相适应的中小河流防洪工程体系，提高防洪安全裕度和韧性，降低变化环境下的洪涝灾害风险损失。

本文全面摸排了长江流域中小河流治理现状及取得的成效，系统分析了目前治理中存在的突出问题，立足新阶段新形势，研究提出了强化系统治理、注重科学合理、强化流域统筹、加强资金保障、落实长效管护等治理对策及建议，可为中小河流治理工作提供指导。

1" 长江流域中小河流基本情况

长江流域横跨中国西南、华中和华东三大经济区，流域范围涉及19个省（自治区、直辖市），流域集水总面积约180万km2，占中国大陆总面积的18.8％。2022年，水利部组织对全国流域面积200～3 000 km2的中小河流其基本信息进行了调查复核，并结合近年来河湖长制成果，对水利普查中未定级、无流域面积的平原河网地区河流进行了补充。根据2023年3月水利部印发的全国流域面积200～3 000 km2中小河流名录统计，长江流域中小河流共计2 457条，总长13.34万km，主要为山丘型河流，占比87%。按照河长划分，河长超过100 km的河流206条，河长50～100 km的河流902条，河长50 km以下的河流1 349条；按照流域面积划分，200～500 km2的中小河流1 642条，500～1 000 km2的中小河流508条，1 000～2 000 km2的中小河流216条，2 000～3 000 km2的中小河流91条。从跨界类型看，长江流域多数中小河流位于县界内，占比51.4%，跨县中小河流占比27.6%，跨市中小河流占比13.8%，跨省中小河流占比7.2%。根据分水系统计，主要分布于金沙江水系及洞庭湖水系，分别为586条及399条，其次为汉江水系、鄱阳湖水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、长江中游干流区水系、长江下游干流区水系，约为200条左右，最少的为长江上游干流区水系及乌江水系，分别为130条及123条（图1）。根据分省区统计，主要分布于四川、湖北、湖南、江西、青海等省份，广东、广西、浙江、上海、福建等省（直辖市）分布较少。

2" 治理现状及成效

新中国成立以来，20世纪50～80年代，中小河流治理主要是通过群众投工投劳进行，以地方分散治理为主，集中在县级以上城市的城区段。2009年以后，中小河流治理被纳入到国家发展的总体规划之中，水利部先后组织编制了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》《防汛抗旱水利提升工程实施方案》《“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案》等中小河流治理规划，在财政部的支持下，各地积极落实建设管理单位和项目法人，基本形成了一套较完善的建设管理体系，有序推进中小河流治理工作。

据统计，2009～2022年长江流域累计安排治理项目5 700余项，完成治理河长约3.7万km，安排中央资金约800亿元。其中，流域面积为200～3 000 km2的中小河流治理项目占比最多，达到76%，共计4 920项，治理河长2.79万km，安排中央资金609亿元；其余为流域面积小于200 km2的河流及流域面积大于3 000 km2的河流，主要安排治理需求迫切的部分城镇河段。治理措施主要包括新建堤防、加固堤防、护岸护坡、清淤疏浚等，其中，上游嘉陵江水系、金沙江水系、岷沱江水系、长江上游干流区、乌江水系等主要以新建堤防为主，洞庭湖水系、鄱阳湖水系及长江中游干流区水系等主要以新建护岸护坡为主，长江下游干流区水系则以加固堤防为主。此外，洞庭湖水系、鄱阳湖水系及长江中下游地区平原河流较多，治理措施还包括清淤疏浚等。

长江流域中小河流普遍源短流急，具有洪水汇流快、历时短、突发性和致灾性强等特点［8］，山丘区中小河流洪水来势迅猛、水位暴涨暴落、冲刷力强，平原区中小河流水系交织、洪涝难分，洪水涨落相对平缓，但外排不畅。经过治理，长江流域中小河流已基本建成以堤防及护岸为主、防洪水库及分蓄洪工程为辅的防洪工程体系［9］，防汛抗洪能力明显提升，重点河段、重要部位的防洪能力普遍提高，已治理河段乡镇防洪能力由不足10 a一遇提高至10～20 a一遇；重要农田保护区的防洪标准也由不足5 a一遇、不足10 a一遇普遍提高至10～20 a一遇，治理能力和水平均有了极大提升，河流沿线的重要城镇、耕地和基础设施得到有效保护，洪涝灾害风险明显降低。除此之外，部分中小河流列入“幸福河湖”建设及“水美乡村”建设中，如江西省宜水、重庆市临江河等，统筹水安全、水资源、水环境、水生态、水文化、岸线治理管理，河流生态环境持续改善，社会经济和生态效益显著。但长江流域中小河流治理任务仍然十分艰巨，目前仍有4万多公里中小河流需要治理，主要位于洞庭湖水系、鄱阳湖水系、汉江水系及金沙江水系等。

3" 存在的主要问题

长江流域中小河流治理虽然取得了一定成效，但大部分河流尚未开展系统整治，治理目标和治理措施相对较单一，治理不系统、不平衡、不充分的问题依然存在，与新阶段、新理念下的中小河流治理要求存在一定差距。

3.1" 中小河流治理缺乏统筹谋划和系统治理

中小河流治理基本上由县级水行政主管部门实施和管理，历史上中小河流虽经过多次治理，但多是分段治，治理中往往局限于行政区域或者重点河段的基本要求，缺乏对全流域的统一认识和全面规划，上下游、左右岸、干支流防洪及多目标需求未能系统整合。尤其是跨省、跨地（市）、跨区（县）的河流，在治理实施过程中多以各自为主，未进行协调统筹，特别是界河段及跨界断面，多未考虑设计洪水、设计水面线、以及治理措施衔接问题，存在设计标准、治理措施不协调、不统一等问题。同时，也存在两省/市/县对同一跨界河流治理需求迫切程度不一、工程实施安排时序不一致问题，整体治理缺乏统筹。另一方面，前期治理受中央投资和地方财力制约，中小河流治理多针对险工险段和部分重要河段进行了治理，治理多呈片段化、补丁化特征，存在河段治理标准偏低、防洪封闭圈不完整、防洪效益不明显等问题。截至2022年底，长江流域仅有91条河流完成了整条河流治理，绝大部分中小河流未能有效构建完善的防洪工程体系。

3.2" 中小河流防洪安全仍存在突出薄弱环节

长江流域中小河流治理率偏低，流域面积为200～3 000 km2的中小河流有防洪任务总河长6.47万km，已治理河长2.79万km，治理率仅为43%，大部分河段未治理，尤其是洞庭湖水系、鄱阳湖水系、汉江水系及金沙江水系，治理任务较重。长江流域中小河流防洪基础设施较为薄弱，已建堤防总长2.98万km，已建护岸总长1.51万km，很多河段处于不设防状态，防洪能力偏低，有46%的河段防洪能力不足10 a一遇，仅有18.5%的河段防洪能力达到了20 a一遇及以上。自2009年以来，长江流域多次发生流域性、区域性大洪水［10］，中小河流遭受了严重洪涝灾害，尤其是2012年、2016年、2017年、2020年大洪水，江西省、重庆市、湖南省、湖北省等地受灾严重。据统计，2009以来长江流域中小河流累计受灾次数5 803次，年均受灾次数为414次，累计受灾人口8 104万人，累计农作物受灾面积498.93万hm2（7 424万亩），受淹城镇2 460个，直接经济损失达2 455亿元，中小河流防洪能力薄弱已成为制约经济社会发展的重要环节。

3.3" 中小河流治理能力有待提升

（1） 资金保障率不高，中小河流治理不系统不全面。中小河流治理主体单一，多由各级政府主导，企业和公众的参与程度不足，多目标治理难以实现，且资金来源较为单一，多为中央补助及地方配套。近年来，部分省份中央补助定额偏低，受地方财力影响，大部分省、市（县）两级地方配套资金难以足额到位，特别是中西部地区，落实难度更大，中小河流治理任务难以全面完成，部分市（县）实施中小河流治理项目时只能针对特别重点河段、急需治理河段进行规划实施，难以实现全面、系统要求，中小河流治理成效受限。

（2） 建后管护仍存在短板，管理能力有待加强。长江流域各省份河流管理均已实行了河长制，中小河流进行了分级管理，确立了建后管护主体，制定了项目建后管护机制等指导文件，但各地区的管理工作力度不一，普遍存在建后管护方式未落实、管理经费不足、管护人员专业水平较低、管护能力较薄弱、管理范围划定难、水利执法能力不足等问题。

（3） 中小河流管理普遍数字化程度低、监测基础设施缺乏，灾害预报预警能力较弱，难以实现实时监控与各类数据共享，中小河流治理“水利一张图”尚未构建，数字化、智慧化管理尚未实现。

4" 治理对策及建议

随着中国城镇化、农业现代化进程加快和经济社会的发展，国土空间开发保护格局发生变化，中小河流沿岸防洪保护对象重要性日益提升，国家对中小河流治理提出了新的更高要求。同时，受全球气候变化影响，极端天气事件频发，汛期全国多处中小河流发生堤防决口，对人民群众生命财产安全构成严重威胁，中小河流治理也成为防洪治理中的明显短板和薄弱环节，亟待进一步加强和完善。

4.1" 强化系统治理和整体规划

要强化以流域为单元，统筹干支流、上下游、左右岸，立足流域内水库、河道及堤防、分蓄洪区为主要组成的流域防洪工程体系，统筹考虑中小河流各河段的治理标准、目标任务、建设布局和实施安排，实现“治理一条，见效一条”。流域管理机构要贯彻落实水利部强化流域治理管理决策部署和《水利工程建设工作领域向流域机构“授权赋能”工作事项清单》，进一步强化中小河流治理指导监督。尤其是跨省河流，要加强对相关省区的技术指导及协调统筹，确保界河段左右岸高程统一、措施统一，确保上下游不同省际间设计流量、设计水位协调，确保跨省中小河流治理的系统性与完整性。在项目实施阶段，需做好两省工程措施及实施时间安排协调工作，科学合理推进项目实施及验收。同时，在中小河流治理中贯彻生态理念，由过去堤防硬化为主解决防洪问题的治理模式，向生态护坡护岸［11-12］、绿化亮化亲水的水生态、水景观治理模式转变。尽量采用拟自然河道整治理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，将河流作为一个有生命力的生态系统整体［13］，统筹水资源、水环境、水生态、岸线治理各方需求［14-15］，在确保防洪安全的前提下，采取工程与生物措施相结合、人工治理与自然修复相结合的方式，全面提升河流生态系统服务功能，实现人水和谐共生。有条件的地区建议将流域面积为200 km2以下支流纳入一并考虑，在确保防洪安全的基础上，综合考虑供水、灌溉、水生态、水环境、水景观等治理需求，由过去单纯的“治水患”向“防洪、生态、旅游”的综合效益转变提升。

4.2" 因地制宜科学实施河道治理

要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，针对河流特点，科学论证治理方案，选择适宜的治理模式，针对不同河段、关键环节与薄弱部位，采取经济、适用、有效的措施，切实提高治理成效。中小河流治理首要任务是解决防洪薄弱环节问题，对于山区河道和浅丘区河道的上游，河床坡降陡、洪水暴涨暴落、流量集中、流速大，对沿河堤坝、农田冲刷严重，治理以“河势控制、河岸稳定”为主［16］，因此上游有水库的通过水库拦蓄，实现削峰拦洪、错峰调蓄［17］，下游河道宜在人口和农田集中的地方，采取挡墙或护岸等工程形式进行防护，同时通过清淤和疏浚河道增加河道行洪能力，局部加固或新建封闭堤防等措施提高重点河段防洪能力。对于浅丘区中下游和平原区中小河流，一方面承泄上游山丘区洪水，另一方面还要排除内部的涝水，加之河道两岸人口和耕地相对较多，治理思路为“排、防”结合，通过堤防和河道安全行泄洪水，若遇外部水位较高时，通过泵站进行抽排。对于区域内有湖泊调蓄的，治理思路则为“蓄、排、防”结合，通过湖泊滞蓄部分洪涝水，通过河道自排或泵站抽排方式排除区域内洪涝水［18-19］。规划重点是对城镇河段和重要农田所在地采取堤防达标建设，同时对河道进行清障清淤，局部卡口段进行拓宽、疏浚，保证行洪断面，使上游洪水能够顺利下泄，根据需要适当新建堤防。特别地，对于江苏省、上海市等平原河网区河流，则以打通河道断点，构建连通畅活的中小河流水网为主要目标，主要采取疏浚河道、新建或加固护岸等工程措施。

4.3" 完善中小河流治理管理能力体系

（1） 多渠道筹措建设资金。建议国家进一步加大对中小河流治理，特别是中西部地区中小河流治理的资金和政策支持力度。各级地方政府要高度重视，积极筹措资金，用好政府债券、银行贷款、引入社会资本等金融资金，多渠道落实中小河流建设资金。有条件的地区建议将中小河流与水美乡村、文旅、产业等结合，做大做优项目，支持整合交通、住建、环保等各类项目资金，推进河段的综合治理与开发利用。

（2） 落实长效管护机制和数字赋能。各地要积极结合水管体制改革和基层水利服务体系建设，完善中小河流管护机制，明确管护责任，落实管护资金。因地制宜，探索公益性岗位专人管护、政府购买专业服务、依托专管机构以大带小等管理模式，构建“专管+群众+社会化管理”三位一体管护体系，确保中小河流有人管、管得好、长受益。推动中小河流治理纳入数字孪生流域建设，提高中小河流治理管理智慧化水平［20-21］。

5" 结 语

不同于长江干流及主要支流，长江流域中小河流点多面广且极为分散，治理难度较大。党中央、国务院高度重视中小河流治理工作，经过多轮治理，中小河流已取得阶段性成效，但由于受治理理念及投资所限，中小河流治理率普遍偏低，防洪体系仍存在突出薄弱环节，目前，长江流域仍有超4万公里中小河流需要治理，任务艰巨。新阶段中小河流治理要以流域为单元，注重流域整体性、系统性，要因地制宜，科学论证治理方案，切实提高治理成效。同时，随着经济社会的快速发展以及人类对美好生活的向往，中小河流作为一项重要的民生水利任务，已经不仅仅局限于保障防洪安全，同时也要兼顾水资源、水生态、水环境、水文化和岸线保护利用等多方面，充分发挥中小河流的综合功能。因此从流域层面出发梳理研究新阶段中小河流治理需求及治理对策，十分必要：① 做好系统治理和整体规划，做好水安全与水资源、水环境、水生态等的统筹协调，做好跨省、跨市、跨县河流的统筹协调；② 各级政府要加强中小河流治理资金的保障力度；③ 流域机构要充分发挥指导监督职能，做好流域层面的统筹协调；④ 要落实好建后管护工作，为新阶段高质量推进中小河流治理工作提供支撑与保障。

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（编辑：刘 媛）

Research on effectiveness，main problems and countermeasures of small and medium-sized rivers in Changjiang River Basin

YANG Bo1，ZHANG Xiao2，CHEN Jun2，MA Biao2

（1.Construction and Operation Management Bureau，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；

2.Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

In order to pursue President Xi Jinping's key spirits on water management and the water management policy of the new era— “prioritizing water saving，spatial balance，systematic governance，and giving full play to the role of government and market” and implement the governance requirement of small and medium-sized rivers with river basin as a unit from Ministry of Water Conservancy，2 457 small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin were investigated one by one，and the outstanding problems existing in the current governance were systematically analyzed.The survey found that the small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin generally have common problems such as lack of systematic governance，outstanding shortcomings of the flood control system，and the need to improve governance capacity.In order to improve the governance effectiveness of small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin，this paper put forward governance countermeasures and suggestions such as strengthening systematic governance based on reasoning，strengthening river basin coordination，strengthening financial guarantee，and implementing long-term management and protection from the perspective of system theory.Research results can provide guidance for the governance of small and medium-sized rivers.

Key words：

small and medium-sized rivers； system governance； flood control system； Changjiang River Basin