社会保障重大理论问题研究（笔谈）

编者按：党的二十届三中全会明确指出进一步全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。这要求在进一步全面深化社会保障改革中，切实遵循社会保障制度的常识和规律。为此，本刊编辑部特约中国社会保障学会副会长林闽钢、何文炯、关信平、席恒以笔谈的方式，对社会保障改革与发展的重大理论问题展开研讨。

论民生保障的历史逻辑和价值取向

林闽钢

“民生”是具有中国传统文化特色的概念范畴。“民生保障”一词是在民生概念的基础上，与“保障”所进行的组词创造，从而实现了从个体视角向国家视角的转换。在党的十九届四中全会上通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，首次提出“民生保障制度”，并作为中国特色社会主义制度体系的第八项，与社会治理共同构成社会建设的主要内容。如今，民生保障作为一种制度安排，已进入到国家治理的话语体系之中，成为“中国之治”的制度优势之一。a 因此，如何摆脱西方市场经济的逻辑思维和价值坐标，从中国历史发展的视角重新审视民生思想的传承，正本清源探讨中国民生保障的历史逻辑和价值取向，从而实现民生保障理论及其制度的守正创新，成为本文研究的核心议题。

一、中国民生保障的历史逻辑

（一）传统民本思想：民生保障思想的源头活水

中国传统民本思想源远流长，是中华优秀传统文化宝库中重要的思想资源。民本思想滥觞于夏商，形成于周初，源自儒家“民惟邦本，本固邦宁”的政治主张。

从民本思想演变过程看，西周时期民本意识开始萌发。民本，相对于君本，使人们认识到人心向背与政权之间的关系，不再单纯强调“君权神授”，而是提出了“敬天保民”的思想。《尚书·五子之歌》中记载“民惟邦本，本固邦宁”，这是对民本思想最早的深刻概括。创立儒家学说的孔子极力宣扬“敬天保民”思想，荀子也在继承孔孟思想的基础上提出“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”（《荀子·王制》）。之后，经过历代思想家的不断阐释，民本思想形成了系统的思想体系，其体系庞大、论述颇丰。民本思想其核心“以民为本”具有三层含义：民为国本、立国为民、政在养民，并形成多样化的“以厚民生为本”的施政之策。b概括地说，民本思想是指无论是谁在统治、以何种方式统治，其统治宗旨、施政原则都应该以民众的利益为根本，而无关乎政治制度。a

民生思想来源于民本思想，立足于民众的视角，关注民众的生计。民生思想也被视为传统民本思想的重要组成部分，以民为国本、立国为民这两个方面构建了中国人独特的“国以民为先”的安民养民观。因此，民生思想与民本思想最大的不同是：传统民本思想并不否定君主地位，反而强调君本论，善政无论是出于畏惧天神的动机而保民，还是畏惧民反失位的动机而惠民，都必须主动促使社会达到安定的局面；而民生思想的出发点是对民众生活各方面利益的关切，秉持“为民保障”的施政立场，这些不仅是历代统治者巩固政权的纲领核心，也成为衡量国家兴衰、朝政清浊的标准。

现代民生思想的开拓者是孙中山先生。b 在20 世纪20 年代，孙中山先生对民生的理解是：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是”，c 而且把民生提升到新的高度，“民生就是社会一切活动中的原动力”d“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心，好象天空以内的重心一样”。e 在孙中山先生所倡导的民生主义中，民生不仅是个体福利增进的范畴，更是国家发展层面上的大民生概念，包含着富民强国的治理目标。f 孙中山先生的民生思想是他在追求国家独立和人民福祉的过程中逐步形成的，通过“平均地权”与“节制资本”双管齐下力图平衡资本与公平，避免资本主义的弊端在中国重演。

总之，民生思想的发展是一个逐步演化、不断丰富的历史过程，从最初关注百姓的生计问题，到聚焦百姓通过自身的勤劳努力来解决生计的方法，进而意识到保障民生不仅是百姓自己的事情，更应该是国家肩负的责任，直至确立为民保障、走富民强国之路成为国家治理的主线。民生思想不仅是衡量国君行为的标准、国家制定政策的理论指南，更是国家政权存在的价值理据与终极意义。

（二）“家国同构”的历史传统是民生保障制度的治理结构

与西方历史传统不同，中国自古以家国同构的逻辑立国。家国同构逻辑，即国家对社会成员具有天然的道义责任。g 在儒家传统中，“修身”“齐家”与“治国”紧紧相连，孟子认为“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”（《孟子·离娄上》）。这种家国本位的社会传统在先秦时期就开始逐步形成，其社会结构建构在家国天下组成的“连续的共同体”之上，h 即在政治模式上表现为“家国同构”，即家与国在组织结构上的共同性。

在家国同构思想观念的引导下，家庭被看作是一切伦理道德的出发点，以家庭为核心的伦理道德思想被统治者注入国家内涵，并加以制度化成为家庭乃至国家的精神支柱。在传统中国社会，仁政思想的核心是在邦民之间确立“家”的地位，作为邦本的“民”在仁政思想里多以“家”的形态出现。所谓“国是家”，其目的是维护和巩固家族秩序，使之能稳定发展。a 家国关系强调的并不是两个利益主体的博弈关系，更不是对立的关系。国家“立国为家”，民众“化家为国”，国家与民众有高度一致的关系。b 国家以父母般的态度来看待和处理民众的生计问题，为民保障的话语饱含着温暖性，兼具人文关怀。c

二、中国民生保障的价值取向

中华民族、中国历史最为突出的特点，即长期的民族融合、国家统一。d 历史是最好的教科书，能同时打开两者“密码”的不外乎就是“民生”这两个字。为民保障关乎国运，一部中国历朝历代更替的历史，实质上就是演绎了与民生息息相关的兴、盛、衰、亡的历史。中国传统文化视“民生”为君之“天道”，邦之“根本”，转换到现代语境下，这是治国安邦的大问题。

（一）从“家国情怀”到“命运共同体”：超越公私边界

立足于家国同构而产生的家国情怀，在中国传统的理想追求中体现为，“物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”（《礼记·大学》）。其修身的终极目的不是“身”本身，而是为了“天下”；不是为了“个体”而是为了“整体”；不是着眼“独自”而是最后实现“共同”。其导向不仅将个人、家庭、国家纳入联动递进的演进链条和轨道，而且为前仆后继的明德弘道之士指出了“修身齐家治国平天下”的进步阶梯和人生目标。“中国人历来抱有家国情怀，崇尚天下为公、克己奉公，信奉天下兴亡、匹夫有责，强调和衷共济、风雨同舟”。e 而家国情怀的产生和弘扬，正是在这条人生道路上开拓前行的必然结果。

基于家国情怀，会产生不同于西方的契约行为逻辑。传统社会的家国同构，并非国同构于家，而是家同构于国。当家与国出现矛盾时，从家国情怀出发往往采用“移孝为忠”，从而消除家与国、私与公、孝与忠之间的内在矛盾，也实质性地打破了社会秩序与政治秩序的边界，以及家族私人利益与国家公共利益之间的边界，将个人利益与公共利益融为一体，家与国成为一个利益和命运共同体。f

（二）从“大同社会”到“国家认同”：超越个人家庭

“大同”是中国传统特别是儒家文化中令人向往的理想境界。有关大同社会，早在《礼记·礼运》篇中就有如下论述：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”大同社会不仅表达出安民养民的治国思想，而且老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养等反映出中国人治国方略中民生保障地位和价值的理念。在这个意义上，为民保障是“天下为家”的大同社会的一种制度安排。

虽然在几千年的历史变革中，大同社会所具有的文化教义、内涵和外延也发生了较大的变化，但其倡导个体以先义后利为价值取向，以天下大同、国富民强为价值目标的追求却始终坚定自觉、守正如一。进入新时代，中国共产党人创新构建了“个人- 家庭- 国家- 世界”整合性的认同机制和模式，既历时性传承了“修身、齐家、治国、平天下”传统家国同构的价值信仰和文化认同，挖掘凝练了革命文化、社会主义先进文化中的“家国情怀”资源，又遵循“文明时空、政治想象、世界图景、道德理想”有机统一的原则。b 这既是基于本国国情的正确选择，也是将重视民生的历史基因注入中国现代化发展的道路，为构建国家认同寻找到历史与现实的内在联系，而这种内在联系强化了人民对国家文化的归属感和认同感。

三、余语

第一，民生涉及千家万户的家计，但并不仅仅是个人和家庭生活层面上的经济问题。长期以来，从个人主义视角、从资本逻辑出发，沿用西方市场经济的公私对立、市场契约及其合作博弈的“银行家思维”框架，来分析和演绎自古到今的中国民生保障的生成逻辑和运行机理，其行为与目的的结果恰好是南辕北辙。中国民生保障的历史逻辑表明，关注民生是中国传统文化的基因，民生保障则是社会共同体的“粘合剂”，是大国扛在肩上的公共责任，是民族融合、国家统一的磐石。

第二，民生保障的实质是国家治理，但不能沿用西方国家残补式、应急性的制度生成逻辑，更不能照搬西方国家和社会相互对抗的思维，来探讨中国民生保障内在属性和发展规律。如果按图索骥，当然无法客观地掌握中国历史真相和现实真相。中国民生保障的价值取向表明，影响民生保障的关键性因素不是经济与财政，而是民族融合、国家统一，是嵌入特定的社会和文化之中的国家政治意志。

第三，民生保障极具中国智慧、中国经验。中国式现代化是以民生为本位的现代化，中国共产党从诞生之日起，就把为人民服务写在自己的旗帜上，贯穿于党领导的革命、建设、改革以及新时代的各项事业中，形成了独具中国特色的民生保障思想。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力把以人民为中心的执政理念贯彻到造福人民的社会行动之中，成就斐然。可以预见的是，在扎实推进共同富裕中，民生保障制度将在促进人的自由全面发展、社会的全面进步中发挥出更大的作用。

（作者系南京大学教授，中国社会保障学会副会长）

基于国民权益平等的社会保障制度深化改革

何文炯

随着人类文明的进步，社会保障已经被公认为现代社会中每一个社会成员的基本权益。作为正在向现代化奋进的国家，中国持续不断地推进社会保障体系建设，旨在逐步落实国民的社会保障权益。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国社会保障项目逐渐增多、惠及范围持续扩大，社会保障整体水平不断提高，有力地改善了民生福祉，并促进了经济发展和社会进步。对此，普通百姓有切身感受，国际社会予以积极评价。a 同时需要清醒地看到，社会保障领域的改革和建设任重道远。事实上，目前我国社会保障领域结构性矛盾突出，不平衡不充分的现象明显存在，地区之间的社会保障制度政策不完全统一，城乡之间、人群之间的社会保障项目有多寡、待遇有高低，由此折射出国民社会保障权益之不平等。窃以为，确立国民平等权益是我国社会保障领域深化改革的基础性问题。

一、新中国成立以来国民社会保障权益进步的三个阶段

（一）以公职人员和企业职工为重点的社会保障权益设置

20 世纪50 年代初，国家在实施失业救助和灾害救助等项目的同时，借鉴国际经验建立了适用于企业的劳动保险制度和适用于公职人员的若干福利项目。根据这一制度安排，公职人员和企业职工不仅拥有稳定的工作岗位和持续的收入来源，而且享有退休金和几乎免费的医疗保障、职业伤害保障、生育保障等一系列社会保障权益，而且他们的家属也可以享受一定的福利待遇，俗称“半劳保”。后来，随着农村集体经济的逐步发展，国家倡导五保供养制度和农村合作医疗制度等项目。由此形成了一套与那个时期社会发展水平相适应、依附于计划经济体制的社会保障体系。

客观地说，这一系列努力，有效提高了我国社会保障事业发展的整体水平，但在这套社会保障体系中，国家对社会成员的社会保障权益设置是有分别的。这与当时决策者对社会保障的理解有关。例如，1954 年《宪法》第93 条规定“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。这里强调了“劳动者”的社会保障权益，而且在实践中，更多地把“劳动者”理解为“工薪劳动者”，农民这个庞大的劳动群体则往往被除外。正是这样的制度安排，公职人员和企业职工享有良好的社会保障待遇，而农民和城镇其他社会成员的社会保障项目很少、待遇很低。有关资料显示，我国的城市化率（即城镇人口占全社会总人口之比率），1949 年7.3%，1957 年10.9%，1965 年12.2%，1978 年17.92%。b这就意味着，能够享受良好社会保障的人数不足全国总人数的20%，全国80% 以上人口的社会保障水平很低。

（二）制度转型与社会保险权益享受范围扩大

20 世纪80 年代，随着经济体制改革的深入，原先的劳动保险制度表现出种种不适应，甚至成为经济体制改革的阻力，其中最为突出的问题有三个：一是企业之间由于年龄结构和性别结构不同，其劳动保险成本不同，因而企业的劳动力基础成本不同，直接影响着企业之间的公平竞争；二是在市场经济条件下，允许经营不善的企业破产，这就需要妥善处理破产企业在职职工和退休职工的劳动保险权益；三是为优化人力资源配置，必须允许劳动者在不同的企业和用人单位之间自由流动，这又涉及到流动劳动者的劳动保险权益及其实现机制。为此，国家以企业为重点实行社会保障制度改革探索，先后建立了面向企业的职工基本养老保险制度、工伤保险制度、失业保险制度和生育保险制度，以及面向国家机关、事业单位和企业的职工基本医疗保险制度。由劳动保险向社会保险制度的成功转型，均衡了企业之间的劳动力成本，促进了劳动力市场一体化，促进了社会主义市场经济体制的形成。值得指出的是，这套新型社会保险制度能够适合各类用人单位，从而使得原先仅有公职人员和国有集体企业职工享有的社会保险权益，扩展到各类用人单位的工薪劳动者以及各类非正规从业人员，使得社会保险成为全体工薪劳动者的基本权益。

（三）项目增设与国民社会保障权益扩展

进入21 世纪，国家在继续推进经济体制改革的同时，致力于以保障和改善民生为重点的社会建设，因而更加重视社会保障领域的改革和建设。有关部门根据经济社会发展变化，深入分析社会成员的基本风险及其变化，及时设置相应的社会保障项目，不断补齐民生领域的短板，使社会保障项目体系逐步完善。一是先后建立了新型农村合作医疗制度、医疗救助制度和城镇居民基本医疗保险制度，实现了基本医疗保险制度全覆盖，确立了全体国民的基本医疗保障权益。二是先后开展新型农村社会养老保险和城镇居民基本养老保险试点，随后将这两项制度整合成为城乡居民基本养老保险制度，实现了基本养老金制度全覆盖，确立了全体国民的基本养老金权益。三是在已经实行城镇最低生活保障制度的基础上，建立了农村最低生活保障制度，使全体社会成员都有最基本的生活保障，意味着确立了全体国民基本生存保障的权益。四是完善了具有数千年历史的灾害救助制度，将农村五保供养制度和城镇“三无”人员救助制度统一为特困人员供养制度，同时建立并实施教育救助、住房救助、就业救助、司法救助和临时救助等，形成了一个完整的新型社会救助体系，确立了全体国民的社会救助权益。五是针对特殊群体的特殊困难，逐步加强了妇老幼残军等特殊群体的福利保障，增设了军人保险制度、老年优待项目、困难家庭养老服务补贴项目、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度等。最近几年，为适应老龄化高龄化趋势，有关部门开展了长期照护保险试点。这一系列项目的增设，显著扩展了国民的社会保障权益。

二、确立国民平等权益是社会保障深化改革的重要基础

从70 多年来我国社会保障事业发展情况看，前30 年的重点是初建制度，落实部分劳动者的社会保障权益；中间20 年的重点是制度转型，以适应经济体制改革的需要，并为落实全体劳动者社会保障权益奠定基础；后20 年的重点是增设项目、扩大惠及范围，以适应民生保障需求的增长。值得讨论的是，未来一个时期的重点是什么？本文认为，应当是确立国民平等的社会保障权益。这是基于社会保障领域的现实突出问题和经济社会发展趋势分析后作出的判断。

（一）社会保障补短板需要明确国民社会保障权益

现行社会保障体系存在明显的结构性矛盾，比较突出的问题是，部分社会成员能够享有的社会保障项目很少、保障待遇很低。随着社会成员权利意识的觉醒，多年来这些社会成员一直在争取自己的社会保障权益，并通过各种途径反映其呼声，例如农民希望提高基础养老金和医疗保障待遇，新业态从业人员等非正规就业者希望享有职工社会保险，等等。因此，今后一个时期应当着力补齐这些短板。这就需要注意到，现行社会保障体系中，部分社会成员享有完备的社会保障项目且若干项目的保障待遇偏高。如果在补短板的过程中，采用这类高保障群体的社会保障标准，则不仅会大幅度增加制度成本，而且会使整个社会保障体系违背“保基本”的原则。因此，迫切需要明确每一个社会成员可以享有的社会保障项目及其待遇水平。

（二）增强社会保障与经济发展协调性需要明确国民社会保障权益

多年来，学界一直在讨论社会保障与经济发展的协调性。最近10 多年，随着经济发展进入新常态，关于法定社会保障制度运行成本与经济发展关系的讨论更多。这就需要深入思考：社会保障制度如何与经济增长实现良性循环？一般地说，有效的社会保障制度不仅能够为经济发展提供稳定和谐的社会环境，而且能够增强低收入群体的现实消费能力和全体社会成员的消费信心，从而促进经济持续增长。这里有一个关键因素，即社会保障筹资水平的适宜性。按照社会保障基金管理“以支定收”的基本原则，社会保障筹资水平决定于社会保障待遇水平，因此保持法定社会保障各项目待遇的适度性至为重要。所以，需要明确全体国民的社会保障权益，从而明确每一个法定社会保障项目的适度待遇水平，进而保持其筹资水平始终处于适宜水平。

（三）增强社会保障制度可持续性需要明确国民社会保障权益

社会保障制度必须保持基金收支长期平衡，才能实现可持续运行，才能给全体社会成员以稳定的预期。然而，由于制度设计缺陷或运行环境变化，现行社会保障体系中个别法定社会保障项目的基金收支平衡难度正在加大，其可持续性令人担心，因此增强社会保障各项目的可持续性将是未来一个时期社会保障制度改革和建设的重大课题。任何社会保障项目都是一个复杂的运行系统，因而影响其基金收支平衡的因素众多，待遇水平的设定及其确定方法是重要因素之一。从最近20 多年的实践看，社会保障待遇增长过快是导致这些项目基金风险增加的主要因素。因此，只有恪守“保基本”原则，才能实现社会保障制度长期持续健康运行。这就需要以国民社会保障权益界定为基础，在如何理解“基本”、如何刻画“基本”、如何体现“基本”上下功夫，并制定切实可行的操作方案。

（四）建设多层次社会保障体系需要基本保障各项目有更明晰的制度定位

随着时代的进步，人们对社会保障有更多的诉求，希望有更稳定的收入来源，更好的医疗保障和照护保障，有更多的养老金，这就需要明晰政府的职责，妥善处理政府与市场、政府与社会的关系。事实上，社会保障由基本保障和补充性保障两个层次构成。前者是政府依法组织实施的项目，旨在保障全体社会成员的基本需要，贯彻“结果公平”的原则，这是每个国民的基本权益；后者则是社会成员及其工作单位的自主自愿和自费行为，贯彻“机会公平”的原则，由企业或非营利性机构承担组织工作，旨在满足部分社会成员的个性化风险保障需求。经过40多年的改革探索，学界和政府已经基本达成共识，国家应当建立多层次社会保障体系。这就要求明确作为国民权益的基本保障项目及其保障程度，并通过法定的程序予以固化，使全体社会成员有稳定的预期，并据情筹划自身的补充性保障。

三、基于国民权益平等的社会保障改革思路和重点

前面的讨论表明，过去70 多年我国社会保障制度建设和改革的主要贡献在于，基本上确立了全体社会成员的社会保障权益，但不同类型社会成员的社会保障权益还有较大的差距。因此，通过完善社会保障项目体系并缩小同类项目的待遇差距，有效落实每一个社会成员应有的社会保障权益，逐步缩小不同群体之间的社会保障权益差距，不断增强国民社会保障权益的平等性，应当是今后一个时期我国社会保障制度深化改革的基本取向。只有这样，社会保障制度才能成为推进基本公共服务均等化、促进共同富裕和国家治理现代化的重要力量。

（一）区分国民社会保障权益与劳动者社会保障权益

有风险，才有保障，社会保障制度存在的前提是社会成员的基本风险保障需求。由于一般社会成员与劳动者面临不同的风险，因而社会保障权益设置应当区分国民社会保障权益与劳动者社会保障权益。劳动者首先是普通社会成员，因而既享有国民社会保障权益，又享有劳动者社会保障权益。我国现行社会保障体系对有清晰劳动关系的正规就业者有比较系统的社会保障项目设置，而对其他社会成员的社会保障则没有足够的重视和系统的设计，这是国民社会保障权益不平等的表现。为此，需要按照前述逻辑重构社会保障体系，对现行相关项目逐步调整和整合，形成新的社会保障体系。

（二）基于权益平等的国民社会保障项目设置

面向全体国民的社会保障项目设置，需要基于对一般社会成员的基本风险分析。如贫困、灾害、生育、疾病、失能等风险是每一个社会成员所面临的基本风险，因而基本生活保障、养老金、灾害救助、生育保障、医疗保障、照护保障、无障碍环境等项目应当属于国民社会保障的范畴。根据现行制度安排，生育保障主要面向有清晰劳动关系的职工，基本养老金和基本医疗保障采用分类保障且待遇差距很大，还有众多的社会救助项目和特殊群体福利项目基本上仅面向具有本地户籍的居民，非户籍常住人口无法享有，这些都是国民社会保障权益不平等的现象。

（三）基于权益平等的劳动者社会保障项目设置

面向劳动者的社会保障项目设置，需要基于对劳动者的基本风险分析。例如，失业、职业伤害、收入下降等风险是每一个劳动者所面临的基本风险，因而就业保障、职业伤害保障、职业年金a 等项目应当属于劳动者社会保障的范畴。现行社会保障制度已经设置了这些项目，但从实际执行情况看，大量非正规从业人员未能进入这些社会保障制度。例如，2023 年底全国就业人员74041 万人，其中二三产业从业人员57160 万人，但参加工伤保险和失业保险的在职劳动者仅为30174 万人和24373 万人，b 这是劳动者社会保障权益不平等的一种表现。这就需要通过改进制度设计，将包括农民、新业态从业人员等各类非正规从业者逐步纳入劳动者社会保障体系。

（四）积极推进同类社会保障项目制度整合

前述由国民社会保障项目和劳动者社会保障项目构成的社会保障新体系是一种理想的未来目标模式。但是，从现实到理想需要一个过程，需要持续不断努力，其中包括群体间利益格局的调整。目前，若干重要项目采用分类保障、制度分设的办法，应当积极创造条件，推进这些项目的制度整合。例如，农村最低生活保障制度与城镇最低生活保障制度，城乡居民基本养老保险制度与职工基本养老保险制度，城乡居民基本医疗保险制度与职工基本医疗保险制度，等等。为此，需要改进这些项目的制度设计，并采取有效措施以控制和缩小其待遇差距。

（五）增强社会保障相关服务供给的均衡性和可及性

社会保障领域的部分项目通过发放资金即可实现制度目标，但多数项目需要通过有效的服务才能实现制度目标。然而，医疗服务、照护服务和精神服务等供给能力在城乡之间和地区之间存在显著差异，而且此类服务的单位成本也有很大差距，这种不均衡性不仅影响着相关服务的可及性，而且影响着社会保障制度目标的实现，这也是社会保障权益不平等的一种表现。因此，要通过改进社会保障制度设计并创新社会保障相关服务的供给机制，加强对乡村、山区、海岛和欠发达地区的支持力度，使这些地方社会成员的社会保障权益能够真正落到实处，从而逐步实现社会保障权益平等。

（作者系浙江大学教授，中国社会保障学会副会长）

朝向更加有效和更加公平的社会保障制度

关信平

当代社会保障制度是以公共行动的方式向有需要的人提供帮助，以满足民众的基本需要，并保障所有人在特殊困难情况下不会陷入无法克服的经济困境。社会保障可采用多种方式提供，其保障对象、内容和运行方式各不相同，但都必须兼具有效性、公平性和长期可持续性等基本要求。经过多年的发展，我国已经建成一套较为完整的社会保障制度体系，为保障广大人民群众各方面基本生活发挥着重要的作用。但是，目前我国社会保障制度也存在一定的制度缺陷，使其在保障的有效性和公平性等方面存在一定的不足和潜在的风险。为此，应该认真总结我国社会保障制度运行情况，分析其存在问题，并提出改革的建议。

一、社会保障制度有效性问题及提高有效性的改革思路

社会保障制度为保障对象提供的保障和服务应该具备充分的有效性。社会保障制度有效性的基本含义是指社会保障制度要能够有效地满足民众相关的需要，确保能够帮助社会保障对象有效应对年老、疾病、失业等生活中的困难事件。社会保障有效性体现在几个方面。一是社会保障的内容应对各种风险的完整性，即社会保障制度要能够涵盖广大民众面临的各个方面的风险和困难。为此，要认真分析是否还存在应该纳入而尚未纳入社会保障的内容，并努力弥补制度空缺和短板。二是相关社会保障项目覆盖对象的范围要完整，让所有具有相关基本需要的人都能得到保障。其中，普惠性的社会保险应该覆盖全民或相关群体的所有成员，选择性社会救助项目的对象覆盖面要达到合理范围，让所有困难群众都能得到必要的帮助。三是社会保障所提供的保障和服务水平要达到合理的水平，能够有效地帮助其保障服务对象克服困难，满足基本需要，维持社会所认可的常规生活水平。

经过多年的发展，我国社会保障体系建设一直致力于达到和提高其保障的有效性，尤其是在保障内容方面已经达到较为完整的程度。但由于受制度设计、资源供给等方面主客观因素的影响，迄今为止在对象覆盖面和待遇水平合理性方面尚存一定的缺陷。在对象覆盖面上，首先是普惠性的社会保险制度事实覆盖面还不够全面。基本养老保险还有一些未覆盖的人员（主要是部分农民工、灵活就业人员、新就业形态就业人员等群体），a 城乡居民医疗保险参保人员不太稳定，b 工伤保险、失业保险和生育保险参与的人数都较少，试点中的长期护理保险目前的制度设计也仅限于覆盖职工，尚未扩及城乡居民。其次，针对困难群众的社会救助制度目前覆盖的对象范围较窄。低保和特困供养两项基本救助项目的对象仅占总人口的3.2% 左右，c 加上其他困难群众后，截至2024 年3 月底，全国低收入人口动态监测信息平台监测对象达到8015 万人，d 占总人口的5.7%， 还有大量收入较低的家庭和个人未能纳入社会救助对象范围。再次，民政部门负责的社会福利服务制度在经过“适度普惠性社会福利”的改革发展之后，其对象覆盖面比过去有所增大，但迄今为止也主要针对少数困难老年人、困难残疾人和困境儿童，对象覆盖面仍然较小。

在保障待遇水平方面存在水平不足的问题。首先，许多地区城乡居民养老保险待遇水平严重偏低，基本上起不到保障老年人维持常规生活水平的作用。其次，基本医疗保险（尤其是城乡居民医疗保险）存在报销水平偏低的问题。再次，在社会救助领域存在保障标准偏低（尤其是城市社会救助），对低收入群众实际困难的针对性不够准确，以及服务型救助提供不够充分等问题。最后，在社会福利项目方面也存在一些项目（如残疾人两项补贴）现金待遇水平偏低与一些实物性和服务性项目（如残疾人辅具和康复服务等）质量不够高的问题。

我国社会保障制度有效性不足是由于制度缺陷的原因造成的，而导致制度缺陷的原因比较复杂。一方面，政府和社会对社会保障制度重视不到位，导致公共资源和社会资源对社会保障的投入都不够充足，从而使社会保障各个领域难以扩大覆盖面和提高待遇水平。另一方面，政府对其在社会保障制度中的责任把握不够合理，导致在基础性社会保障制度的有效性还存在问题的情况下，将一些精力和资源更多地用到了非基本保障方面，从而进一步削弱了政府公共资源支持基本社会保障项目的能力。

为提高社会保障制度的有效性，下一步的改革应该按照尽力而为、量力而行的原则，切实夯实基础性社会保障项目，并分别做好普惠性和兜底性保障项目。具体看，应该重点从以下几个方面着力。一是社会保险项目要积极体现普惠性原则，将符合条件的人都纳入进去。在还没有建立制度性全覆盖的项目（失业保险、工伤保险、生育保险和长护险）上要积极推进制度全覆盖，使其能够扩及全民。对已建立制度性全覆盖，但尚未实现事实全覆盖的项目（如基本养老保险、基本医疗保险），要从制度层面和操作层面分析原因并尽快解决。二是对兜底性社会保障项目，包括社会救助和民政部门主管的社会福利项目，应该研究合理的覆盖面。要积极落实党的十九届四中全会提出的建立解决相对贫困长效机制的要求，按相对贫困的原理，根据我国收入差距情况而科学合理确定社会救助受益者的入门资格标准，并以此界定低收入家庭的实际规模。或以相反的路径，先直接从促进共同富裕和达到相对贫困治理实效的目标出发，按照尽力而为、量力而行的原则确定一定的社会救助对象规模（如总人口最低的10%），然后再从操作层面去测算应有的标准。三是应该高度重视加强基础性社会保障项目，进一步完善基础性社会保障项目上的国家基本公共服务底线标准。按照各地普通居民的常规生活水平，科学界定社会保障各个领域的“基本需要”，并以此确定各个项目的社会保障底线水平，使养老、医疗、助残、育幼、济困等各个方面社会保障项目都能达到满足常规需要的水平。

二、社会保障的公平性问题及进一步提高公平性的思路

社会保障的公平性是指对社会保障项目公共资源分配合理性的价值判断。社会保障项目具有保险- 社会二重性。其基本目标一是通过公共筹资和集体保障的方式来让群体共担个体的风险，二是要通过社会保障的再分配而起到对低收入群众的保障作用，并进而降低实际生活上的贫富差距。因此，在其运行过程中应该包括风险再分配和社会再分配两个维度的再分配。社会保障制度风险再分配的客观属性较强，在制度设计和操作中相对容易把握。但其社会再分配具有更强的价值属性，对其的要求和评判具有较强的多样性和弹性，因而在制度设计和操作中往往容易受到不同利益群体的影响而难以准确把握。

社会保险公平性主要是就其社会属性而言的，即人们对其社会再分配合理性的价值判断。当前我国社会保障的公平性问题存在于如下方面：一是社会保障项目对象扩及面的不均衡而导致的不公平问题；二是社会保障项目待遇水平存在较大差距，包括地区差距、城乡差距和人群差距等。目前我国社会保障制度公平性问题主要集中在社会保险项目，以养老保险最为突出。具体表现为不同的人获得养老保险待遇差别很大。其中，城镇职工基本养老保险的平均待遇水平要比城乡居民养老保险的平均待遇水平高出十多倍。a 并且，在城镇职工基本养老保险中不同的人待遇差别也较大。此外，在医疗保险方面也存在待遇（报销水平）方面的差异，以及城乡居民医疗保险筹资按人头平均缴费的合理性问题。

我国社会保障制度公平性不足的问题有多方面的原因。一是历史上制度遗产的影响及遗留问题。早在计划经济时期我国的社会保障制度覆盖对象及待遇水平就有很大的人群差异。改革开放以后，尤其是在最近十多年里通过各种改革在较大程度上降低了这类人群之间的差异，但还没有彻底消除这类差异。二是我国收入分配差距过大而导致的问题。社会保障待遇差异问题与收入分配状况直接相关。一般说来，社会保障具有降低收入分配差距的作用。但是，当收入差距较大时，通过社会保障的再分配以后仍然会有一定的差距。三是一些重要的社会保障项目制度设计存在问题。最突出的是我国职工基本养老保险待遇中与缴费贡献挂钩的比例较高而互济性水平比较低，导致职工基本养老保险的待遇水平差距较大，在较大程度上将职工在职时的工资差距带到了退休以后的养老金上，未能有效起到社会再分配的作用。四是对社会保障分配原则理解差异及其背后的利益分歧导致的问题。由于社会保险项目的分配往往交织着市场性分配和社会互济性分配，前者体现的是贡献性原则，即多缴多得原则；而后者体现的是社会再分配原则，即通过能者多缴、平均受益（或弱者多收益）而实现财富从高收入者向低收入者的转移。不同群体和个人出于其客观利益地位及主观价值倾向的差异，对社会保障分配中市场性分配和社会互济性分配的理解、接受和重视程度往往会有较大的差异，由此会导致人们对社会保障分配公平性的评价不一。具有不同利益的个人和群体从不同的角度去看待社会保障公平性问题，从而产生不同的观点，进而影响政府的制度设计，并导致围绕社会保障公平性的争论较大，难以处理。

鉴于社会保障制度公平性的复杂性，解决这一问题也难以一蹴而就。可以从长期战略性和近期策略性两个层面加以解决。从近期策略性角度看，可以通过进一步完善社会保障项目，扩大社会保障项目的覆盖面而使普惠性项目能够真正扩及全民或对象群体的全体成员，并扩大社会保障对低收入人群的帮扶力度。也可以通过调节公共资金的投放比例而对社会保障各个项目的待遇差异加以调整，以降低各类人群待遇水平的差异程度。从长期战略性角度看，则应考虑对现行的社会保障制度作出较大制度性改革，以从根本上解决当前社会保障公平程度不够的问题。

三、我国养老保险制度战略性改革的总体思路建议

我国社会保障存在的问题在很大程度上是由于制度设计不合理而导致的有效性和公平性不足的问题。从长期发展的角度看，应该着手考虑战略性的制度改革。社会保障制度战略性改革的总体方向应该是朝向更加有效、更加公平、更加可持续的社会保障制度，并根据各个领域的具体情况选择适宜的制度体系。我国社会保障制度战略改革是一个宏大的行动体系，在此先在养老保险制度战略改革领域提出框架性建议，供后续研究参考。

养老保险制度的改革方向应该是朝向更加有效更加公平的方向。为此，建议建立全国统一的国民公共养老金制度，以替代目前地区和人群分割的养老保险制度。国民公共养老金制度有如下特征。一是建立全国统一的公共养老金，覆盖全体人民，满足全体人民老年阶段基本生活的经济保障。所有人在达到领取养老金的年龄并办理退休手续后，都可以从政府的公共养老金管理部门领取一笔公共养老金，其待遇维持整个有生之年。二是公共养老金的资金来源出自中央财政预算支出。为此，中央政府设立专项税收（公民养老金税）。或者由用人单位和个人共同纳税，或者完全由个人纳税，要求有收入者都按收入比例缴纳此项税，注册登记的低收入家庭可以豁免。三是公共养老金面向所有人提供同等待遇，现阶段待遇水平可以有一定的地区差异。其待遇水平按能够维持当地常规生活水平计算，一般要求达到当地家庭人均收入中位值的60%。如此建构的公共养老金制度可以覆盖全民、有效保障全部老年人维持常规生活水平，并且能够稳定运行并平等提供养老金，可体现有效性与公平性的高度结合。至此，政府在基本养老保险方面的责任即可履行完毕。

在政府承担基本养老保障责任，向全体老年人平等提供了足以满足其基本生活的养老金后，各类社会成员对老年阶段收入水平的差异性要求应该由个人和家庭负责，通过市场机制加以实现。具体讲，应该将目前养老保险中的个人账户和补充养老保险及第三层次养老保险（企业年金和职业年金、个人养老金、商业保险等）全部市场化运行，由个人和单位自行决定是否参加。政府只负责监管，不负责直接管理，也不提供减免税优惠。这种制度安排一方面体现了政府有限责任原则，构建了完整的养老保障制度，另一方面具有高度的有效性，能够全面满足所有老年人的基本养老需要，再一方面因其面向全民的平等性，具有高度的公平性，因而可以解决目前养老保险制度在有效性和公平性方面不足的问题。

建立和实施全国统一平等的国民养老金制度会在一定幅度上提升国民的税负水平，但总体上看不会带来公共资金和总体税负水平的大幅度上升。新的制度要通过更大的再分配力度来实现。这意味着在其筹资过程中高收入者要有更多的付出，而在给付阶段待遇平等。实行这项制度最大的一个管理困难是在纳税阶段的管理，即如何才能让大量的非正规就业人员和农业劳动者按其收入纳税。但是，通过精心设计和有效管理，这一困难是可以克服的。

（作者系南开大学教授，中国社会保障学会副会长）

适应数字经济发展的社会保险改革与完善

席 恒

党的二十届三中全会以全面深化改革为主题，明确了未来我国进一步推进中国式现代化的方向和目标。a 改革是根据变化的发展目标和经济社会约束条件而进行的适应性调整，是对上层建筑适应经济基础、生产关系适应生产力和国家治理适应社会发展的变革。社会保险作为国家治理的重要手段，是上层建筑和生产关系的重要体现。在数字经济发展的背景下，社会保险只有通过主动适应性调整，与数字经济形成良性互动，b 才能不断满足人民群众日益增长的社会保险需求，为全体人民建立稳定的安全预期。

当经济形态转向全体人群参与生产的数字经济时，全体国民（包括数据生产者和数据消费者）权益保障成为保障数字经济持续发展的基础，只有既保障生产过程中生产数据的活跃度，又保障消费过程中生产数据的活跃度，才能有效保障数字经济中数据要素的持续生产。全体国民权益保障的社会权利范式，既是数字经济发展的内在需要，也是社会保障制度文明新形态的发展趋势。c

一、数字经济对社会保险的新机遇与新挑战

数字经济的发展对我国现行的社会保险制度具有双重影响。一方面，社会保险的数字化会给社会保险管理带来新的发展机遇。d 数字技术能够提升社会保险制度效能，有助于提升社会保险管理的准确性，通过算法创新可以精准计算社会保险的需求与供给，实现供给对需求的精准匹配；数字技术可以优化算法参数，通过社会保险的参量优化和各参量间的协同、联动优化，可提高社会保险的公平性和有效性；社会保险数字技术可以通过更多的自动化业务流程和服务的智能化实现即时服务，改善服务配送模式并提高服务质量，降低服务成本；社会保险机构可以通过正在形成的数字政府和数字社会与参保者即时互动，为特定人群（如灵活就业群体、行动不便者或残疾人等）提供私人定制服务，进而改善服务质量；数字化能够优化社会保险经办管理流程，通过对社会保险人口流、业务流、资金流、信息流、政策流的数据流分析，实现社会保险资源时间分配效用和空间分配效用的最大化，从而降低交易成本，提高管理效率，拓展资源配置空间。

另一方面，数字技术和数字经济也对现有的社会保险制度提出了新的挑战。首先，人工智能的不断迭代和广泛运用，冲击着我国的劳动力市场和用工制度，形成劳动力的替代效应。b数字经济的鲜明特征是人工智能的不断涌现和平台经济的规模化应用，与现实的劳动力相比，AI、机器人更容易受到标准化作业和技术密集型用工单位的青睐，对这些用工单位的雇主而言，一次性的人工智能投入相对于长期用工，更有利于节约成本特别是人工成本。因此，无论是在产业数字化过程中还是在数字产业化过程中，那些不能适应数字化过程和智能生产岗位的原有劳动力，会被挤出或被人工智能所替代而进入技术含量相对较低的服务行业或平台就业，形成技术密集型行业和劳动密集型行业用工规模的差异及传统劳动关系的异化，进而形成强劳动关系、弱劳动关系、去劳动关系和劳务关系等多种用工样态。劳动关系的多样化，使大批劳动力进入平台就业，增大了其职业伤害风险、职业中断风险和养老风险、医疗风险等。其次，技术进步冲击下生产方式的变革，会引致传统劳动关系的变化，严重冲击着“雇佣劳动关系- 社会保险关系- 社会保险项目”这一传统社会保险的制度设计。c 传统社会保险制度建立在相对清晰的雇佣劳动关系之上，相对清晰的雇佣劳动关系中雇主和雇员有相对清晰的缴费责任。但是，随着数字化被挤出的劳动力去向平台就业，平台就业者与平台经营者之间的雇佣劳动关系被大大弱化，出现以劳务关系替代劳动关系，甚至去劳动关系的情况。而建立在传统劳动关系基础之上的社会保险关系则无法确认，这对劳动者的社会保险权益造成了巨大损失。近年来不断出现的劳动纠纷和仲裁难题大多数与劳动关系的模糊化造成的社会保险权益损失有关。再次，数字经济下智能生产对人工的替代，严重挑战了传统社会保险的筹资机制。传统社会保险的筹资，一方面个人按其收入的一定比例缴纳社会保险费，另一方面用工单位（雇主）按其用工规模（人头数）的一定收入份额缴纳社会保险费。用人单位的这种筹资机制，实际上是按用人单位的规模大小来筹资。用人单位用工规模越大，其社会保险缴费负担越重。用人单位要想降低社会保险的缴费负担，一种策略是减少用工数量。而数字经济和人工智能的发展，为用人单位减少用工规模提供了条件。另一种策略是以非劳动关系排除事实上的用工规模，规避社会保险责任。在数字经济条件下，智能生产、AI 运用、机器替代人工等，会诱导雇主尽可能少地使用员工，以减少按人头数缴费的社会保险缴费负担，特别是那些技术密集型企业极易如此。这造成在筹资端劳动密集型用工单位和技术密集型用工单位社会保险缴费负担的不公平。

二、适应数字经济发展的社会保险政策完善

在“无知之幕”的公共风险条件下，作为应对公共风险的社会保险制度，应该体现“风险共识，责任共担、权益共享”的社会保险理念。a 在风险共识的条件下，在筹资端基于量能负担，以能者多担原则进行筹资。在待遇端基于权益共享、以公平普惠原则进行权益保障。因此，基于数字经济的发展，对现行社会保险政策进行适应性改革与调整，是维护全体参保人基本权益、实现社会保险可持续和高质量发展的必然要求。

现代社会保险制度建立的劳资分担、共同出资的筹资机制，体现了“风险共识、责任共担”b的社会保险筹资理念。传统社会保险雇主按人头数缴费的方式，并不能真实反映雇主筹资责任和责任共担原则，并且在数字经济条件下还会进一步加剧雇主筹资的逆向选择，造成社会保险的筹资风险。对于技术密集型企业，按照用工规模的职工工资总额缴纳社会保险费，明显与其经济贡献不符，而对于劳动密集型企业，由于其用工规模相对较大，按照用工规模的职工工资总额缴纳社会保险费，明显超过了其经济负担能力。

社会保险筹资端改革与完善，应兼容企业的可持续经营能力培育和企业的就业吸纳社会责任，以在企业的经营能力和社会责任之间达到平衡；同时也可平衡不同行业的社会保险负担，使不同行业能够公平地参与市场竞争。适应数字经济发展的社会保险筹资端改革，关键在于：解除社会保险关系与雇佣劳动关系挂钩的社会保险筹资机制，雇主对社会保险的缴费是对全社会、全体劳动者的缴费责任，而不是对本单位职工的缴费，与本单位职工的劳动关系无关；要改变雇主社会保险费的征缴基础，将原来的以职工工资总额的征缴基础改变为以用工单位的营利能力，即在用工单位的营收总额中按一定比例缴纳社会保险费，不考虑用工单位的用工规模，用工单位缴纳的社会保险费是对全社会用工的责任共担，而非对本单位职工的社会保险筹资；无营收能力的机关事业单位，可按其预算收入的一定比例缴纳社会保险费。

社会保险待遇是参保人实现社会保险权益的重要保障，社会保险待遇的公平性、准确性是社会保险高质量发展和可持续发展的重要标志。数字经济的发展，为社会保险待遇公平性、准确计发提供了坚实的技术支持。数字经济活动中的社会保险数据，为准确确定参保的社会保险待遇提供了重要依据，数字经济的算法为不同群体、不同个体社会保险待遇的公平性提供了重要技术支持，数字经济的算力为及时计算不同群体、不同个体社会保险待遇提供了重要基础。

适应数字经济和新质生产力发展的养老保险待遇端改革与完善，目的是增强社会保险的收入再分配功能，缩小不同地区、不同人群和不同地区间的社会保险待遇差距，促进以共同富裕为重要特征的中国式现代化进程。社会保险待遇端改革，也是适应我国人口老龄化长期国情的前瞻性制度安排。通过社会保险待遇改革，建立稳定、公平的安全预期，是中国式现代化伟业的恒久根基，是中国式现代化进程中国家安全、公共安全、社会安全和经济安全的重要保障，是治国安邦的大问题。

（作者系西北大学教授，中国社会保障学会副会长）

（责任编辑：郭 林）