落实《意见》规定构建单位内部财会监督体系

财会监督是党和国家监督体系的组成部分。2023年2月，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出到2025年要构建起包括各单位内部财会监督在内的财会监督体系的工作目标。其中，关于单位内部财会监督体系的要求是，通过明确内部监督的主体、范围、程序、权责等，落实单位内部财会监督主体责任。根据上述规定，笔者就如何构建单位内部财会监督体系进行探析。

一、单位内部财会监督的目的

构建单位内部财会监督体系，首先应充分认识财会监督的目的。2020 年1 月13 日， 习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，首次提出将财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分。在此之前，相较于财会监督的提法，大家更为熟知的是会计监督，现行法律法规中都以会计监督作为表述。这些法律法规主要包括《会计法》《预算法》和《注册会计师法》等。《预算法》和《注册会计师法》对会计监督的界定分别立足于政府监督和社会监督层面，只有《会计法》从单位内部监督、社会监督和政府监督等三方面对会计监督做出规定。其中，关于单位内部会计监督的主要内容包括人员的职责和权限要明确、重要经济事项决策和执行的程序要明确、财产清查的程序要明确和会计资料进行内部审计的要求要明确等四个方面。从这四个方面的内容看，《会计法》对于单位内部会计监督的目的主要是达到实现内部控制的要求。控制是管理的职能之一，因此《会计法》对于单位内部会计监督的目的属于单位内部管理范畴。而监督是指监察和督促的意思，相较于管理而言，更应当体现的是治理的目的。习近平总书记指出，党的十九大对健全党和国家监督体系作出部署，目的就是要加强对权力运行的制约和监督。将财会监督纳入党和国家监督体系，赋予了财会监督参与治理的职能。对财会监督工作的开展具有里程碑的意义。因此，对于单位内部财会监督目的的确定，应当跳出对原有会计监督的认识，要从其作为党和国家监督体系组成部分的政治高度重新加以认识。

在党和国家监督体系中，相较与审计监督、统计监督等其他专业监督形式，财会工作因直接与经济业务活动相接触、相关联，所以财会监督在党和国家监督体系中发挥着基础性、支撑性作用。作为党和国家监督体系的组成部分，财会监督其目的应符合健全党和国家监督体系的总目的和总要求。结合对《意见》的学习，笔者认为，从《意见》对单位内部财会监督的定义角度，单位内部财会监督的目的可以解理为是对单位内部经济业务、财务管理和会计行为中权力运行进行制约和监督。重点是保障党和国家重大决策部署在本单位的贯彻落实，加强单位内部遵守财经纪律，预防和惩治单位内部财务会计的违法违规行为，具有高度的政治属性。

二、单位内部财会监督的主体

构建单位内部财会监督体系，其次应明确单位内部财会监督的主体。单从财会监督的字面意思看，单位内部财会监督很容易被错误理解为以单位内部财会机构和财会人员作为监督主体，实施的监督工作。一是因为其符合会计学中的会计监督的概念。会计学认为，会计监督是指通过会计人员对本单位经济活动进行的监督，是会计工作的重要职能，属于经济监督的重要组成部分。二是因为《会计法》规定，作为会计的两项职能，会计机构和会计人员必须依法进行会计核算，实行会计监督。然而从单位内部财会监督的定义和目的看，仅将单位内部财会机构和财会人员作为监督主体是不够全面的。主要有以下三方面原因。

1.从单位内部财会机构和财会人员所处的位置看。单位内部财会机构属于管理职能部门，隶属于单位内部经营管理层，单位内部财会人员属于单位聘用的员工，所从事的工作均属于经营管理范围，无法从治理的高度直接代表党和国家开展监督工作。

2.从单位内部财会监督的内容看。财会机构和财会人员所从事的财务管理和会计工作也属于被监督的范围。因此，仅将财会机构和财会人员作为监督主体，就形成了既当裁判员，又当运动员的现象，不符合相互制约、相互监督的要求。

3.从构建党和国家监督体系看。不符合以党内监督为主导，与其他监督相协调，从而形成监督合力的要求。习近平总书记指出，党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的。因此，确定财会监督主体必须坚持党的领导。

根据上述分析，结合对《意见》的学习，笔者认为单位内部财会监督的主体应从其监督的对象出发进行确定。一方面，从单位内部财会监督对象的属性上看，经济业务属于经济活动，财务管理和会计行为属于管理活动。经济业务是单位业务开展必然发生的各种各样的经济活动，在会计上称为会计事项。财务管理是对经济活动中资金的管理，主要包括投资和筹资两大领域。经济业务必然引发资金活动，需要进行财务管理。会计是反映和监督一个单位经济活动的一种经济管理工作。经济业务的发生必然会引起会计要素在数量上的增减变化，相应产生会计行为。从以上三者间关系的分析可以看出，对于经济业务，财务管理和会计行为起到的是管理和监督的作用。因此，在单位内部财会监督体系中，履行财务管理职责和发生会计行为的财会机构和财会人员是经济业务的监督主体。另一方面，财务管理和会计行为是单位内部经济管理活动的组成部分，在单位内部，与之发生管理和监督关系的包括负有管理和监督主体责任的党委（党组），负有监督专责的纪检监察机构，负有履行监督职责和义务的基层党组织和党员，负有经济管理监督职责的内部审计机构，负有相互牵制相互监督职责的其他业务机构以及财会机构自身的内部管理和监督等。从以上分析可以看出，单位内部财会监督的主体不局限于单位内部某个机构或人员，凡与财会监督对象具有监督关系的机构和人员都应明确为监督主体。

三、单位内部财会监督体系的构建

构建单位内部财会监督体系，还应符合党和国家监督体系建设要求。

习近平总书记指出，只有以党内监督带动其他监督，完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。党和国家监督体系在单位内部体现为以党内监督为主导构建的“大监督”体系。单位内部财会监督作为“大监督”体系的组成部分，是以具体的经济业务、财务管理、会计行为为监督的切入点，从小事情里把准大政治，用小切口推动解决大问题，从而找准服务保障经济建设中心工作，推进构建党和国家监督体系的着力点。因此，构建单位内部财会监督体系，必须贯彻将党的领导融入治理体系的要求，落实单位内部各财会监督主体的范围、程序和责任。

1.党委（党组）的监督范围、程序和责任。党委（党组）的监督是全方位的监督，党内监督第一位的是党委监督。《意见》要求，各级党委要加强对财会监督工作的领导，保障党中央决策部署落实到位，统筹推动各项工作有序有效开展。因此，党委（党组）的监督范围应覆盖单位内部经济业务、财务管理和会计行为权力运行全过程。在单位内部财会监督体系中，党委（党组）发挥领导作用。在监督程序方面，党委（党组）执行的是自上而下的组织监督程序。通过“三重一大”事项前置研究、内部巡察、专项检查、受理信访和述责述廉等方式开展监督。在监督责任方面，党委（党组）应负的责任主要有，一是在财会干部和人才方面，党委（党组）要任命干部选拨人才，更要监督干部和人才。党委（党组）要按照党管干部、党管人才的要求，建立财会干部人才的选人用人工作机制，严格执行《会计法》和相关财经法规对财会人员的要求和规定。落实主要负责人、分管负责人和组织人事部门、财会机构等职能部门在选任、考察、决策各环节的责任，打造政治过硬、业务水平高、敢于担当的财会人员队伍。二是在单位内部治理方面，党委（党组）要对单位内部财会机构设置和调整进行研究讨论，建立职责权限明确，相互分离、相互制约、相互监督的内部财会管理工作机制。三是在日常监督方面，党委（党组）要按照《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》要求，监督单位主要负责人履行《会计法》和《意见》赋予的责任。四是在与其他各类监督贯通协调方面，要推动建立健全长效机制，既要使财会监督与纪检监察、巡察监督、内部审计监督等增强协同和联动，也要保障其他监督对财会监督做好再监督。

2.纪检监察机构的监督范围、程序和责任。党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。国家监察体制改革后，各级监委与纪委合署办公，对所有行使公权力的公职人员实行监督全覆盖。《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察。因此，无论党员与否，行使公权力的财会人员均接受纪检监察机构的监督。在单位内部财会监督体系中，纪检监察监督范围是对财会监督对象履行职责、行使权力情况的监督。在监督程序上，是对于负有财会监督权的财会机构和财会人员实行“监督和再监督”。单位内部纪检监察机构的责任是，建立财会机构和财会人员履行职责和行使权力的监督工作机制，主要包括认真处理信访举报和问题线索处置、严把干部选拨任用“党风廉洁意见回复”关、精准运用监督执纪“四种形态”等方式，对财会人员正确履责、廉洁用权和遵守职业道德等情况进行监督检查。

3.基层党组织和党员的监督范围、程序和责任。在单位内部，党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用履行监督职责，党员应当积极行使党员权利义务开展监督，发挥自下而上的民主监督作用。根据《中国共产党章程》规定，凡是有正式党员三人以上的，都应成立党的基层组织。在单位内部财会监督体系中，财会机构基层党组织和党员要严格执行《会计法》《行政事业单位内部控制规范（试行）》《企业内部控制基本规范》和《意见》等法律法规，在确定单位内部财会岗位职责和权限，制定财会工作流程，建立健全内部管理制度等方面发挥核心作用。财会机构基层党组织和党员应严格党的组织生活，发扬民主监督，开展批评和自我批评，认真梳理财会人员在行使资金收支、票据使用、预算执行、会计核算等财会行为和会计资料管理方面权力行使中的权力风险点、履责风险点和廉洁风险点等，发挥近距离优势，监督财会人员切实履行职责，维护和执行财经纪律。加强财会人员自我约束，遵守职业道德，发现违反纪律问题及时教育或者处理，揭露和纠正工作中存在的缺点和问题，同违法违规行为作坚决斗争。

4.内部审计机构的监督范围、程序和责任。审计监督与财会监督同属于党和国家监督体系的组成部分。内部审计监督是对本单位的财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督。《会计法》在会计监督章节要求，对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。从以上规定可知，在单位内部财会监督体系中，履行内部审计职责的内部审计机构属于监督主体之一，其监督范围应包括财务管理和会计行为实行审计监督。在监督程序上，单位内部审计监督应在党委（党组）的统一领导下，围绕本单位财务管理和会计行为的特点，制定审计监督计划，通过对财政财务收支等进行内部审计，独立或与纪检监察、巡视巡察等监督力量协同配合开展监督。在单位内部财会监督体系中，内部审计监督是除财会机构自身监督之外，能够起到专业监督作用的监督力量。因此，内部审计机构应充分履行监督责任，发挥好对财务管理和会计行为的专业监督作用。

5.财会机构的监督范围、程序和责任。构建单位内部财会监督体系，必须强化对经济业务的有效监督，切实发挥财会监督的专业监督职能作用。在由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等构成的党和国家监督体系中，司法监督、审计监督、财会监督和统计监督属于专业监督。对于经济工作的监督，财会监督则是其他专业监督的前提和基础。在《会计法》《会计准则》及相关财经法规的制度体制下，单位内部经济业务行为是否合法合规，都属于财会监督的内容。财务管理和会计行为通过财会资料记录和反映单位内部经济业务，经济业务中公权力行使的违法违纪行为总是离不开对财会工作和财会资料的弄虚作假。若财会监督严格有效，可以从源头上杜绝违法违纪行为的发生。同时，也为司法监督获得证据、审计监督获得依据和统计监督获得数据提供保证。

在单位内部财会监督体系中，财会机构及财会人员通过实施财务管理和发生会计行为对经济业务开展直接监督，监督范围是对单位内部经济业务活动的真实性、合法性和合理性进行审查。真实性审查，是指检查各项财务管理和会计行为的依据是否为实际发生的经济业务。合法性审查，是指检查各项经济业务是否遵守财经纪律，拒绝违法乱纪行为。合理性审查，是指检查各项经济业务的财务收支是否客观、适度，是否符合预算目标，相关管理人员有无滥用自由裁量权，以保证各项财务收支符合特定的财务收支计划。

监督经济业务的真实性，要求单位内部财会机构及财会人员在全面深入参与经济业务发生过程中履行监督职能。监督经济业务的合法性，要求单位内部财会机构及财会人员依据国家经济法规，对经济业务行为的合法性履行监督职能。监督经济业务的合理性，要求单位内部财会人员运用各类财会工具，通过职业判断对经济业务目标的实现履行监督职能。因此，在监督程序上，严格有效的财会监督必须建立在单位内部财会机构及财会人员全面参与经济业务工作的基础上，形成业财融合的监督工作机制。

财政部在出台的《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》中指出，业财融合就是要通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥财会工作的重要作用。当前，技术进步使得会计核算的自动化、智能化程度不断提升，标准业务场景的会计核算工作可交给计算机完成，通过员工自助式报销，计算机根据既定规则直接生成会计凭证。财会人员可以从繁琐的基础核算工作中解脱出来，向业务财务及财务管理决策转型。财会人员在掌握财会专业知识的同时，也要通晓相关的技术和管理业务知识。

6.其他内部相关机构的监督范围、程序和责任。除以上五个方面的财会监督主体外，根据单位性质、规模等不同，单位内部财会监督主体还可能包括统计、法律、研发、生产、营销等各方面。例如，单位内部的统计、法律等机构，在履行各自职责时，往往会运用到财会机构和财会人员提供的数据、报表、记录等工作成果，与此同时也要发挥好对财会工作的监督作用。又例如，单位内部的研发、生产、营销等经济业务机构在接受财会监督的同时，也要发挥与财会机构形成相互牵制、相互监督的作用。因此，结合各单位的实际情况，其他单位内部财会监督主体，要根据自身工作特点和业务流程等，在单位党委（党组）的统一领导下，明确相应的监督范围、程序和责任，从而实现单位内部财会监督体系横向到边、纵向到底全覆盖。

四、结语

构建单位内部财会监督体系，要按照“把权力关进制度的笼子”的要求，认真落实《意见》规定，突出党内监督的政治引领作用，以法律法规为依据，明确单位内部各监督主体责任，有效发挥财会监督在党和国家监督体系中的重要作用。

（作者单位：江苏省演艺集团有限公司）