行政审判司法建议的功能研究

【摘要】在行政法创新发展背景下，司法建议在促使行政争议实质性化解方面具有重要的功能。通过对行政审判中司法建议具体样态的分析，发现各方主体对司法建议的期待不同，司法建议功能的扩充趋势明显。在司法建议适用的表象中，反映出当前司法建议适用的理论和现实困扰，即司法建议负荷过重、司法建议实效不彰、行政相对人权利救济保障不足等问题。对此，我国应规范司法建议的运用、增加司法建议的发送范围和内容、完善司法建议的监督与回应机制，以优化行政审判司法建议的功能，助力行政争议的实质性化解。

【关键词】行政审判；司法建议；功能；优化

【中图分类号】D925

【文献标识码】A

【文章编号】2095-7009（2025）01-0079-09

Research on Function of Administrative Trial Judicial Suggestions

YANG Hong， DENG Zhe

（School of Law， Gansu University of Political Science and Law， Lanzhou 730070， China）

Abstract：Under the background of the innovation and development of administrative law， judicial suggestions play an important role in promoting the substantive resolution of administrative disputes. Through the analysis of the specific forms of judicial suggestions in administrative trials， it is found that the parties have different expectations for judicial suggestions， and the trend of the expansion of judicial suggestions is obvious. In the appearance of the application of judicial suggestions， it reflects the current theoretical and practical troubles of the application of judicial suggestions， that is， the judicial suggestions are overloaded， the effectiveness of the judicial suggestions is not clear， and the administrative counterpart’s right relief is insufficient. Therefore， in terms of optimizing the function of judicial suggestions in administrative trials， we can standardize the application of judicial suggestions， increase the scope and content of judicial suggestions， and improve the supervision and response mechanism of judicial suggestions.

Key words：administrative adjudication; judicial advice; function; optimization

司法建议制度在我国行政诉讼中最初的定位是保障行政判决、裁定顺利执行的判决辅助制度^［1］，随着行政诉讼适用范围的扩大，案件数量的增加，探索创新行政争议的化解^［2］，成为当前行政审判工作革新的重点。司法建议的功能也正是在此种司法政策推动下^①，逐步增强，并拓展出两类不同形态，即直接关联型司法建议与间接关联型司法建议^［3］。在间接关联型司法建议之下，又分为类案司法建议以及综合治理类司法建议。由此可见，当前司法建议功能已经由法院审判权的延伸扩张为司法机关推动实质性化解行政争议，创新参与社会治理的重要方式。在行政法创新发展的背景下，司法建议的功能扩张有其合理性，但也可能导致规范逻辑与实践逻辑之间的冲突与矛盾^［4］。

部分学者认为行政审判司法建议功能的扩张将推动行政争议化解，实现国家治理体系大格局的转型升级^②。反对者则认为司法建议功能扩张从长远视角来看弊大于利^③。也有学者对行政审判司法建议功能扩张持审慎态度^④。简言之，当前行政审判司法建议的功能扩张已成事实，但是学界与实务界对此种功能扩张是否能推动行政法创新发展仍未达成共识。本文尝试聚焦司法建议相关案例，在行政法创新发展的视阈之下，探究行政审判司法建议的实践样态，分析行政审判司法建议存在的不足之处，为防止行政审判司法建议功能异化，推动行政法不断创新发展提出建议。

一、行政审判司法建议的具体样态

本文以“司法建议”为关键词，以西部地区、2017年至今、高级法院为限定共检得文书六十四份。尝试在行政法创新发展的背景下，从行政机关如何对待司法建议、司法机关对待司法建议的态度、司法建议是否法院主动作出、司法建议的具体内容等角度探寻当前我国行政审判司法建议功能的具体样态。

（一）行政机关直接依据司法建议作出行政行为

在六十四份案例中有二十九份作出了司法建议，而在这二十九份案例中仅有四例被诉行政机关未对行政审判司法建议作出回应。在作出回应的二十五份案件中，被诉行政机关均对司法建议作出积极回应，且依照司法建议对行政行为进行了变更，或重新作出了行政行为。被诉行政机关对司法建议的积极回应有利于案件的执行与行政争议的解决，从根本上讲，当前司法建议在行政审判中的定位仍是一种柔性治理方式^［5］，应当是一种引导，具体被诉行政机关变更或作出行政行为仍应当以法律的明文规定为依据而非司法建议。但在司法实践中，有被诉行政机关依照司法建议作出行政行为，例如胡德、胡学安与宁夏回族自治区市场监督管理厅、宁夏宏洲房地产开发有限公司的行政处罚案中，作为被诉行政机关的宁夏市场监管厅就辩称是依据司法建议作出的处罚^⑤。由此可见，行政审判司法建议的功能已经由原本的柔性建议向着具有刚性的行政行为依据靠拢。

（二）司法机关消极对待相对人主动提出司法建议的请求

作为司法建议的作出主体或上级法院，对待司法建议的态度在很大程度上决定了司法建议功能扩张的边界。换言之，在当前行政审判实践中，仍然是由司法机关掌握司法建议作出的级别、作出的场合及具体内容。在六十四份样本中，相对人主动要求作出司法建议的占到了三十二例，但司法机关对于相对人作出司法建议的诉求进行回应的案件寥寥无几。大部分法院在裁判文书中对相关请求不予回应，即便回应也是阐明司法建议并非相对人权利，向行政复议机关提出司法建议也并非相对人救济手段而是行政机关与司法机关的内部事宜^⑥。造成这一现象的根本原因是法律的滞后性^［6］，即行政审判司法建议功能扩张速度远超法律的更新速度，但司法机关在案件审理过程中受到法律保留原则的制约^［7］，在明知司法建议功能扩张的情况下，依旧需要依照现行法律规定将司法建议的适用范围限定于司法机关及行政机关内部，而不能将相对人请求作为是否作出司法建议的主要因素进行考量。司法机关的此种态度也影响了行政机关对司法建议的认知，司法实践中，存在被诉行政机关认为司法建议性质当属内部文件，无需告知相对人的情形，审理法官认为被诉行政机关的复函系针对司法建议作出，即便未及时告知相对人也并无救济途径^⑦。本案即是当前相对人在面对与司法建议相关的案件时的窘境，即便属于内部文件性质的司法建议也已经出现了内部行政行为外部化的现象^［8］，依旧缺乏相关救济途径。由此观之，当前司法建议的功能扩张与现行法律规定已脱节，急需从立法层面重新审视行政审判司法建议，保障司法机关对于相对人的诉求能够及时作出回应。

（三）相对人将司法建议看作证据或申请公开的对象

通过上文的论述可知，当前存在大量相对人主动请求作出司法建议的情形，虽然现行法律规定滞后于司法建议功能的扩张，导致救济途径缺失，但司法建议会对相对人的合法权益产生实质性影响已成既定事实，在司法实践中也不乏相对人将司法建议作为诉讼的对象或证据使用。由于是案件的争议焦点，针对此种情形法院不得不作出回应，但即便作出回应，法院也往往避重就轻，将司法建议作为次要矛盾边缘化处理。如在王三元与甘肃省武山县人民政府履职案中，梁凤云法官认为本案纠纷属历史遗留问题不属于法院主管范围，应由政府有关部门统筹解决^⑧，对于作为案件诉争焦点之一的司法建议一带而过未过多理会，这也侧面印证了当前我国显型法律文化与隐型法律文化的脱节^［9］。行政审判司法建议功能的扩张更多集中于增强司法权参与社会治理的能力^［10］，但对于相对人而言，并未从权利救济层面为其带来实质性效用。

以司法建议具体内容视角对六十四个样本进行考察，发现各方主体对司法建议的期待日趋多元化，诚然，行政审判司法建议作出的最终目的都指向行政争议的实质性化解，但落脚到具体诉求的层面，已经不局限于法院对司法建议督促行政机关履职这一功能的期待，而是转向多主体包括法院、相对人，甚至被诉行政机关^⑨，对司法建议功能的多样化期待。换言之，各方主体已经不满足于司法建议的功能仅及于督促行政机关履职，还包括调解行政争议^⑩，追究被诉行政机关相关负责人责任等。但是值得注意的是，第一，如果将作出司法建议作为调解行政争议的手段，在一定程度上违背了司法建议制度设计的初衷，也可能导致相对人丧失救济途径，甚至影响司法权威。同时，此种期待也存在落空的可能性，在适用司法建议进行调解的案例中，真正化解了行政争议的仅是少数。第二，对于司法建议追究被诉行政机关相关负责人责任这一功能的期待，从司法机关的角度而言，其建议内容与目的均与监察建议存在一定程度的相似^［11］，但其效果较之监察建议则大相径庭，多数情况下仅是在裁判文书中有所提及，但并不付诸实际行动。从相对人的角度来看，情况则更不容乐观，司法机关普遍选择不予理会或者阐明相对人不具备此项权利，因此，相对人想要通过司法建议这一途径，追究被诉行政机关相关负责人责任基本很难实现。总而言之，主体多元化，以及对司法建议功能期待的多样化实际上都侧面印证了司法建议功能的扩张，但此种期待也仍有值得商榷之处。从对行政审判司法建议运行现状的分析中可以得出，行政审判司法建议的功能扩张确实具有理论与现实意义。但也须知行政审判司法建议仍有许多问题尚未解决，如果司法建议功能扩张失当，反而不利于实现行政争议的化解以及行政法创新发展。

二、我国行政审判司法建议所面临的困境

我国现行法律对司法建议类型及适用情形作出了明确的规定^{11}，但随着司法建议功能的扩张，其适用的目的及范围实际上早已突破了现行法律的规定，基于此种现状，司法建议的适用存在规范性不足的风险，进而导致司法建议难以真正推动行政争议的实质性化解。受司法建议性质及司法机关对相对人相关请求的消极态度影响，相对人寻求救济之路比较艰难。

（一）司法建议不可承受之重

1．以司法建议作为调解行政争议的手段。近年来我国不断探索构建多元解纷体制机制，推动行政争议化解工作有序开展^［12］。能够实现以调解方式化解行政争议的途径很多，诸如行政复议前置、行政机关自我纠错机制等^［13］。但行政审判司法建议不应在此之列。一方面，从行政争议调解机制的功能定位角度来看，其应当是非诉讼纠纷解决机制的有机组成，以及行政权与司法权关系的初平衡平台^［14］。换言之，调解的适用场景主要是诉前，其效力不能与生效的裁判文书相违背。而当前行政审判司法建议的功能定位是针对诉中或诉后被诉行政机关的违法行为，即便功能扩张也不应突破此界限。但上文出现了司法机关以作出司法建议为条件，要求相对人撤诉从而促成三方和解的情形，这实际上是对司法建议的不当适用。另一方面，司法建议的功能由督促行政机关履职的柔性方式逐步拓展为实质性的争议化解制度，但对司法建议实际作出处理的是与被诉行政机关具有领导或监督职责的单位，是否接受司法建议并采取行动是由上述单位自由裁量，对于被诉行政机关而言，以司法建议为载体进行的调解，实际上是缺乏强制力的。

2．以作出司法建议迫使相对人撤诉。当前我国行政审判司法建议作出的主动权，以及适用场景和界限均掌握在司法机关手中，对于一个单纯的内部文件而言，此种权力配置方式无可厚非。司法建议的功能已经扩张到了能够对相对人的合法权益产生实际影响的程度，这种不平衡的权力配置方式对相对人来说显得不公。现实当中存在司法机关运用司法建议迫使相对人撤诉的情形。例如在杨武秀诉重庆市武隆区人民政府强制拆除违法建筑案中，相对人辩称，审理法官要求申请人撤诉或者撤诉后补充委托手续重新起诉，否则就向重庆市武隆区司法局提起司法建议，对委托律师进行处罚，律师要求立即补充相关委托手续也被拒绝，因此申请人只得撤诉^{12}。在本案中，不排除相对人诉权行使不当的可能性，更值得注意的是，在司法建议领域司法机关及行政机关所掌握的权力远超相对人所享有的权利，如不加以平衡，任由此种权力配置方式随着司法建议功能的扩张而越发倾斜，不仅会影响相对人获取救济的权利，也会造成司法公信力的减损。

3．以司法建议更正错误的行政行为。对于具有一定瑕疵的行政行为，法院会在裁判文书中予以指正或指出，并不因此而否定整个行政行为的合法性，对于错误的行政行为^［15］，鉴于其违反了法律的规定，并且可能对相对人的合法权益产生实质性的影响，因此，从根本上否认了其合法性。随着司法建议功能的扩张，在实践中出现司法机关扩大运用司法建议的情形，具体表现在裁判文书中以司法建议取代撤销或责令重做，对错误的行政行为进行处理。如在石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司与石嘴山市国土资源局其他行政行为再审案中，石嘴山市中级人民法院面对被诉行政机关超期举证这一明显的违法行为，采用司法建议的方式予以指正，此种方式并未受到宁夏高级人民法院的认可，而是指令石嘴山市中级人民法院再审^{13}。由此可见，司法建议的功能扩张仍应当保持在一定限度内，对于功能超越现行法律涵盖的部分可适当进行自由裁量，对于现行法律有所规定的则应当严格遵守法律保留原则，摒弃司法建议万能思想，否则必然减损司法权威，迟滞行政法创新发展进程。

（二）个案中司法建议的实效性不能满足功能扩张的需求

当前行政审判司法建议功能扩张主要表现为从个案式建议到制度性沟通的转变^［16］，成为司法权参与社会治理的创新手段。司法建议功能扩张的根本仍应回归个案，在司法实践中，不论是司法建议的发送范围抑或是其解决行政争议的实效，均不能满足司法建议功能扩张的需求。

1．司法建议发送范围过于狭窄影响实效性。通过上文对司法建议作出场景的论述可知，当前我国个案司法建议的发送主体仍然被严格限定在司法机关与被诉行政机关之间，此种过于狭窄的发送范围明显与司法建议功能扩张对实效性的要求脱节。行政审判司法建议所强调的是司法权与行政权之间的权力沟通，但须知行政诉讼中存在着公民权、行政权和司法权之间的博弈^［17］。司法建议制度也是建立在行政诉讼的基础之上，因此，不论是当前行政机关直接依据司法建议作出行政行为，还是以司法建议督促行政机关履职，抑或是相对人请求将司法建议作为证据或公开的对象，这些功能扩张的现状，实际上都说明了司法建议的作出，已经对相对人的合法权益产生了实质性的影响，司法建议文件的性质也不再是单纯的内部文件，基于此种原因，当前司法建议的发送范围仍局限于司法机关与被诉行政机关之间过于狭窄，此种现状，不仅不利于个案行政争议化解的实效性，也会影响法院的公信力，长此以往，也可能制约行政法的创新发展。

2．行政机关的回应缺乏实效。司法建议功能扩张推动了司法建议适用范围的扩大，这也意味着司法建议所面向的被诉行政机关的剧增，长期以来被诉行政机关对司法建议的回应情况一直受到学界的诟病。从本文汇总的西部地区案例中，就被诉行政机关回应司法建议的情况来看，行政机关回复率总体偏低。相较过去，司法与行政回应互动不足的情况已经有了极大的改善^［18］，在行政争议实质性化解层面，情况仍不容乐观，虽大部分被诉行政机关都对司法建议作出了积极回应，但碍于配套制度的缺失，不仅司法建议书的制作流程不规范、行文格式不统一^［19］，内容构成缺乏明确依据，加之司法建议多是对被诉行政机关作出的笼统且抽象的建议，因此，即便被诉行政机关作出了积极回应，也是建立在其高度自主权的基础之上。往往会出现被诉行政机关形式上积极对司法建议作出回应，实际上并未触及行政争议核心，也就是被诉行政机关与相对人之间的权利义务之争并未根本性改变。长此以往也就形成了被诉行政机关对司法建议的回应率持续升高，但行政诉争并未减少的现状。

（三）相对人权利救济面临困境

行政审判司法建议功能扩张，兼具国家权力结构衍化的客观映射与司法实践理性的隐性考量，是司法权在社会治理中话语权增强的体现，也是行政法创新发展的重要抓手。但功能的扩张也标志着司法参与公共治理的风险增加^［20］，应注意司法建议功能扩张失当可能造成相对人认知偏差以及救济困境。

1．相对人对司法建议认知产生偏差。相对人借由行政机关依据司法建议采取行动、司法机关以司法建议化解行政争议，以及司法建议的作出能够对自身合法权益带来实质性影响等一系列司法建议功能扩张的表象，感知司法建议的功能或已经达到与现行法律具有同等效力的层面，但相较于法律的明文规定，司法建议却有更低的适用门槛，因而对司法建议抱有过高期待。从相对人角度观之，过高的期待反而容易造成相对人认知的偏差。基于上述背景，相对人在行政诉讼中，往往将自身的诉求诉诸司法建议，具体包括将司法建议作为证据、请求公开司法建议、请求作出或撤销司法建议等内容，如此将司法建议作为争取自身权益的手段，也就注定了司法建议难以成为各方诉争的核心。同时，碍于当前法律滞后于司法建议功能发展的现状，法院对于上述不属于案件焦点的请求或是不予理会或是驳回请求。此种现象虽来源于相对人对司法建议的认知偏差，司法机关的应对方式也的确不违背法律的明文规定，但极大地影响了相对人对于司法建议功能扩张的期待，进而对司法机关的公信力以及权威性产生不利影响。

2．相对人权利救济易陷入困境。前文从司法建议书的性质及权力主体的角度论述了司法建议的发送范围过于狭窄，若以相对人视角审视，则会发现当前在司法建议领域相对人面临的权利救济困境。首先，面对当下司法建议中各方权力配置的失衡，相对人处于弱势位置，因此，不论是希望通过司法建议维护自身的合法权益，或是追究被诉行政机关主要负责人的责任，抑或是请求撤销不合理的司法建议，都难以得到司法机关的有效回应。其次，碍于当前司法建议制度缺乏有效监督手段，实施效果难以进行有效考察，这也就导致了司法建议缺乏刚性，往往流于形式，因而在实质性化解行政争议层面的效力差强人意，难以对相对人的合法权益形成有效保护。最后，司法建议的功能扩张与其自身定位之间存在脱节，在行政审判实践中，司法建议仍主要定位于内部文件，但其功能早已突破了内部效力的范围，对相对人的合法权益产生了实质性的影响。因为功能与定位的脱节使司法建议披上了不可诉以及不公开的外衣，造成了在司法建议领域中相对人救济途径的空白。

三、行政审判司法建议的优化路径

虽然学界对于司法建议功能扩张的认识尚有争议，但不论观点如何，司法建议功能的扩张都已是不争的事实，因此，当下更应该关注在功能扩张的背景下，如何科学有效地运用行政审判司法建议。这不仅关系到以“系统论”和阶层思维为理论基础的行政争议实质性化解的制度建构^［21］，也关涉到司法权参与社会治理的实效。

（一）规范司法建议的运用

1．重新审视司法建议法律效力的特殊性。法律效力是法律存在的方式，对于司法建议而言，目前其功能扩张与其法律效力之间存在着明显的脱节，急需从立法层面重新审视其效力范围。第一，应当锚定司法建议具有法律效力，这是司法建议存在及功能扩张的根本所在^［22］。第二，应当探讨司法建议的法律效力究竟为何。结合目前学界不同观点^{14}，应肯定司法建议效力的特殊性，即司法建议的效力应当介于软法与硬法效力之间，其法律效力相较于裁判文书应当是相对柔性的，但相较于软法则又是相对强硬的^［23］。司法建议的本质不同于生效的裁判文书，其效力也不应随着功能的扩张上升到裁判文书的层面，否则会对法院的公信力以及裁判文书的司法权威造成影响，也违背了司法建议功能扩张的目的。相较裁判文书的指令，司法建议提供的应当是一个方向性的指引或参照，不论从内容到执行都应具有更大的自由裁量空间。同时也要注意，不具备严格的强制执行力并不代表不需要法律保障，前文所述司法建议功能扩张的前提是司法建议具备法律效力，如不能对被诉行政机关的权利义务产生影响，就违背了此项前提，因此，司法建议需要法律加以保障，为被诉行政机关施加认真对待且积极作出应对的义务。只有明确了司法建议法律效力的特殊性，才能避免司法机关不当运用司法建议处理行政争议，同时也能提高被诉行政机关对司法建议的回复率及执行力。

2．从立法层面规范司法建议的运用。基于当前立法对于司法建议规范不足的现状，在明晰司法建议属性的基础上完善司法建议的类型，并就司法建议书规范方面，立法应作出更多回应。

首先，明确司法建议并非个案调解手段。前文已经对司法实践中存在的以司法建议为手段调解行政争议的现象进行了阐述，并对其不能被用于调解的理由作出了分析。在司法建议的优化路径选择层面，本文主张从立法的层面排除司法建议作为个案调解行政争议手段的可能性。受司法建议权力配置失衡的影响，司法建议介入的案件，各方主体权利义务并不平等。若将司法建议作为调解手段，则司法机关极有可能因追求结案率，以及避免进入复杂的诉讼程序而强迫当事人接受调解。既违背了相对人的真实意愿，也断绝了相对人寻求司法救济的可能性。为避免此类情形的发生，最重要的手段便是从立法层面杜绝此种可能性，修正司法建议功能扩张的异化。司法建议对行政争议的调解并非毫无作用，由于个案类建议依然占据司法建议的主体地位，前文皆是以个案为研究对象，实际上类案及社会治理类司法建议都可以在行政复议，以及行政诉讼诉前调解阶段起到引导作用^［24］。应充分发挥类案司法建议、综合治理类司法建议对行政争议调解的指导作用，实现行政争议的实质性化解。

其次，科学划分具体行政行为的错误类型。由于我国具体行政行为错误的消除方式还在探索之中，对于更正及补正的运用尚未达成一致。有学者对行政行为的错误类型作出了分类，并阐明了具体行政行为的更正本身并不涉及具体行政行为的合法或违法问题，而只是为了消除行政主体在意思表示上的错误^［25］。也就是将具体行政行为错误的更正置于具体行政行为合法的基础之上。而具体行政行为的补正则包含宣告无效、撤销、变更、确认违法以及赔偿等，是在否定了具体行政行为合法性的情形下，为消除其违法性及弥补其造成的损害而采取的纠正措施。这对本文的启示是，在司法建议功能扩张背景之下，司法建议的确具有了一定的更正被诉行政机关错误行政行为的能力，但必须明确此种错误与违法性之间并无关联，也就是该具体行政行为与其所适用的法律依据没有疑义^［26］。一旦涉及具体行政行为的合法性问题，便不能适用司法建议进行补正，因司法建议效力的特殊性，其本身并不具备强制力，也就难以消除具体行政行为的违法性以及违法性所造成的损害。因此，对于错误的行政行为究竟能否适用司法建议，应当以合法性为标准对具体行政行为的错误作出科学划分。

最后，规范司法建议文书的制作。司法建议制度的具体运行需要启动程序、制作程序、送达程序、反馈追踪程序等步骤的流畅衔接^［27］，而这其中最关键的莫过于司法建议文书的写作。我国现行法律已经对司法文书的具体格式做了规范^{15}。但在文书内容方面仍有改进的空间。针对当前个案司法建议书内容泛化、抽象，缺乏可操作性，以及措辞不当引起被诉行政机关抵触等问题，应做以下改进：第一，从立法层面明确，在司法建议书制作过程中，既要兼顾类案的共性，更重要的是要发现个案的特性，司法建议书的制作应当围绕个案实际情况及核心问题展开，从根本上杜绝内容的泛化。第二，司法建议书的内容不能仅罗列法条，而是应当在充分说理的基础上，将法律规定与司法机关实地考察的结果相结合，有针对性地提出具有可操作性的建议。第三，在司法建议书措辞方面应当减少司法机关主观情绪的带入，降低被诉行政机关的抵触心理。第四，在反馈阶段，司法机关应当定期追踪回访，向被建议单位了解落实情况，做好记录^［28］，并且将反馈情况及时汇总并予以公布，以督促被诉行政机关及时对司法建议作出回应。

（二）增加司法建议发送范围及内容

1.扩大司法建议发送对象。鉴于当前司法建议发送存在由司法机关到被诉行政机关的闭环，扩大发送范围就应当扩大发送对象，将司法建议的发送对象扩大至相对人乃至第三方机构。由于行政诉讼双方当事人的诉讼地位及能力相差悬殊，如不能保障相对人对司法建议内容的知情权，会进一步加剧双方的不对等性。加之我国司法与行政互动较多，行政审判中政府与法院的关系以实质性化解行政争议为基础^［29］。将司法建议的发送对象扩大至相对人，有益于加强对司法建议的监督。

2. 增加司法建议发送内容。除发送对象外，司法建议的发送内容也应当适度增加。原本司法建议仅针对被诉行政机关，其内容多为对被诉行政机关的建议与引导，随着发送主体的增加，司法建议的内容也应当适度调整。司法机关可以通过向相对人发送司法建议的形式阐述判决作出过程、法官的断案思路以及其败诉理由。不仅使被诉行政机关乐于积极履行职责，也能使相对人信服案件判决结果，真正化解行政争议。同时也能减少诉权不当行使的情形，节约司法资源。

3.引入第三方机构对司法建议内容作出评估。对于有学者主张镜鉴美国司法建议制度经验，引入第三方机构来代替司法机关作出司法建议，本文并不赞同，在我国，司法建议与裁判文书由同一主体发送，即便司法建议的功能扩张，也不致减损裁判文书的公正性与强制力，同时也能保障裁判文书的有效执行。一旦将发出司法建议的权利交由第三方机构，虽然能够对司法机关及行政机关形成有效监督，但可能导致司法建议的公正性受到质疑，对裁判文书的权威性也会造成损害。因此，引入第三方机构对司法建议作出评估，对司法建议是否符合法定程序、适用场景是否适当、内容是否公正合理进行综合分析，并将评估结果及时反馈给各方当事人。此举既保障了司法建议的公正性，也不致损害裁判文书的权威性，同时也能对司法机关及行政机关形成有效监督，保障相对人的合法权益，使司法建议受到各方信服，达到实质性化解行政争议的目的。

（三）完善司法建议监督回应机制

1.完善监督反馈机制。行政审判司法建议的优势在于其互动性和双向性。完善监督反馈机制，应当参照前文所述司法建议制作的流程，以保障监督反馈机制的完整性。第一，在启动阶段，应当告知被诉行政机关，在进行充分的交流沟通的基础上，督促其对司法建议作出积极反馈。第二，在制作阶段，应在司法建议书中注明作出反馈的时限、反馈的形式、内容，以及反馈不及时可能引发的后果。第三，在送达阶段，不仅要将司法建议送达被诉行政机关，也要送达相对人乃至第三方机构，并定期回访落实执行情况，真正将司法建议落到实处。第四，在反馈阶段，由司法建议作出法院的上级法院协同被诉行政机关的上级行政机关

对司法建议反馈及落实情况进行汇总并予以公布，对于反馈及时且积极履行职责的行政机关予以表彰，对于回应效率低甚至不予回应的行政机关，则以负面典型案例的形式进行公布，以此来督促被诉行政机关对司法建议及时作出回复。

2.引入检察机关效果保障机制。引入司法建议全程动态监督反馈机制，以增强被诉行政机关对司法建议的重视与回应。参照检察机关对行政权的监督制度^［30］，引入检察机关效果保障机制。第一，应当明确检察机关在行政审判司法建议制度中的地位与职责。相较于前文所述的第三方机构既评估司法建议的合法性，也对司法建议的合理性展开评估，检察机关对司法建议的监督，更多是基于其职能对司法机关所做司法建议的合法性展开审查，确保司法建议的内容不会超越法院职权范围，避免司法建议过度干预被诉行政机关行政行为的做出。第二，为了更好地发挥检察机关在行政审判司法建议制度中的效果保障作用，需要建立检察机关与法院的司法协作机制^［31］。法院在发出司法建议时，可以同时抄送检察机关，以便检察机关及时了解司法建议的内容和背景。检察机关在监督行政机关落实司法建议的过程中，可以与法院保持沟通和协调，以确保司法建议具有实效性。

3.重视回应相对人的合理请求。针对当前司法机关漠视相对人关于司法建议的各种请求，其中一个原因是司法建议当前仍属于内部文件，司法机关无需对相对人的请求作出回应。更主要的是，在司法建议制度的设计之中，各方权力（利）配置不够合理，主动权由司法机关掌握，是否回应相对人，对司法机关并无强制要求，改变这种现状最重要的便是在人文精神这一法律价值的引导之下^［32］，重新配置各方主体在司法建议当中的权力（利）。由司法机关掌握主动权无可厚非，相应的也要重视对相对人的回应。第一，对于相对人作出或撤销司法建议的请求，司法机关应当将当事人的请求作为是否作出司法建议的重要考量因素，但需明确当事人请求并不必然导致司法建议的作出。第二，针对相对人以司法建议为诉讼案由的情况，要赋予相对人诉讼层面的救济途径。换言之，不论是司法机关作出的司法建议，抑或是行政机关依照司法建议作出的行政行为，都要赋予相对人诉讼的权利。第三，对于相对人以司法建议作为证据或信息公开对象的请求，应当在甄别的基础上予以支持。如上文所述，司法建议的效力具有特殊性，因此，司法建议的作出与相对人的合法权益息息相关，也就需要司法机关根据司法建议所针对主体及事项的不同，有区别地认定其是否可以作为一个要素参与到诉讼或政府信息公开之列。

四、结语

当前我国已进入社会主义现代化建设的新阶段，坚持全面依法治国对于现代化国家治理具有重要意义。行政审判司法建议作为实现行政争议实质性化解的重要抓手，其功能扩张具有理论及现实意义，在享受行政审判司法建议扩张带来的红利的同时，必须正视当前行政审判司法建议存在的诸多问题，随着法治国家、法治政府、法治社会一体建设的不断推进，行政审判司法建议未来的发展方向仍应以服务行政审判实践为核心，助力行政争议实质性化解。在府院良性互动的基础上，实现行政诉讼解决行政争议、维护当事人合法权益、监督行政主体依法行政的立法目的，推动我国行政法的创新发展。

【注释】

① 诸如2007年最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》、2012年最高人民法院出台《关于加强司法建议工作的意见》、2023年我国最高人民法院发布《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》。

② 例如章志远认为司法建议不仅优化了行政审判的外部环境，还将引发行政诉讼观念的重大变革。屈庆东从个案与类案两方面肯定了司法建议的功能扩张。参见章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》2011年第2期，第69页；屈庆东、张波、尹双江：《实现司法建议治理效能的有益探索与完善路径》，载《人民司法》2023第28期，第49-50页。

③ 例如徐昕认为法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书。黄学贤、丁钰认为法院不能直接以司法建议方式对进入诉讼的行政行为进行具体指导，应当坚持行政判决的最终既判力。参见徐昕：《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》载《学习与探索》2011第2期，第96页；黄学贤，丁钰：《行政审判中的司法建议制度运行分析——以江苏法院为视角》载《行政法学研究》2011第3期，第86页。

④ 例如顾培东主张司法建议权在运用范围、运用对象、建议内容、建议约束力等方面都有进一步扩大或改进的必要。崔胜东基于行政审判白皮书作为司法建议方式认为在司法实践中，其制度运行已经部分异化，需要进行机制改良。参见顾培东：《新时代能动司法的倡导与回应型司法的构建》载《中国法学》2024第2期，第38页；崔胜东：《行政审判白皮书制度的审视与构建——基于上海法院司法建议信息库的实证分析》载《上海政法学院学报（法治论丛） 》2013年第4期，第74页。

⑤ 参见宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行再8号行政判决书。

⑥ 参见甘肃省高级人民法院（2020）甘行申208号行政裁定书。

⑦ 参见陕西省高级人民法院（2021）陕行终6号行政判决书。

⑧ 参见最高人民法院（2017）最高法行申6171号行政裁定书。

⑨ 参见陕西省高级人民法院（2017）陕行终401号行政裁定书。

⑩ 参见陕西省高级人民法院（2017）陕行终745号行政判决书。

{11} 如《行政诉讼法》第六十六条、第九十六条；《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一百二十九条、第一百四十九条、第一百五十条；《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》第七条；《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》第一条。

{12} 参见重庆市高级人民法院（2020）渝行申381号行政裁定书。

{13} 参见宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行申31号行政裁定书。

{14} 李郁主张司法建议仅具有宣传提醒的效力、刘晓鹏主张司法建议应当有实质性的拘束力、黄学贤主张司法建议具有弱强制力，需要法律加以保障而非规制。参见李郁：《司法建议该不该上升为强制行为》载《法制日报》2007年7月15日；刘晓鹏：《司法建议为何没人“接茬儿”？》载《人民日报》2007年3月20日；黄学贤，丁钰：《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期，第90页。

{15} 《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》在附件中对司法建议书的格式作出了规范。

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