中国式现代化视域下农村基层治理法治化路径研究

摘" 要：党的二十大擎画以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，为农村基层治理法治化的实践路径提供目标和方向。农村基层治理法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中国式现代化的重要抓手和根本保障。该文结合惠州市农村基层治理法治化现状，从中国式现代化视角审视和剖析当前惠州市农村基层治理法治化面临的问题，并遵循中国式现代化所提出的总体目标和要求，提出切实可行的路径，对于化解当前惠州市农村基层治理法治化的困境，推进农村基层治理制度化、规范化、现代化具有重要的理论意义和实践价值。

关键词：中国式现代化;农村基层治理;法治化;诉源治理;公共法律服务

中图分类号：D422.6" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2025）01-0087-05

Abstract： The 20th CPC National Congress plans to promote the great rejuvenation of the Chinese nation with China modernization， providing goals and directions for the practical path of legalization of rural grassroots governance. The legalization of rural grassroots governance is an important starting point and fundamental guarantee for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities and achieving China modernization. Based on the current situation of legalization of rural grassroots governance in Huizhou City， this paper examines and analyzes the current problems faced by the legalization of rural grassroots governance in Huizhou City from the perspective of China modernization， and follows the overall goals and requirements put forward by China modernization， and proposes practical paths. It has important theoretical significance and practical value for resolving the current dilemma of legalization of rural grassroots governance in Huizhou City and promoting the institutionalization， standardization and modernization of rural grassroots governance.

Keywords： China modernization; rural grassroots governance; legalization; governance of litigation sources; public legal services

党的二十大报告全面阐释了中国式现代化的内涵，为实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴指明了发展方向。广东是改革开放前沿，也是推进现代化建设的先行区，而惠州市是珠江三角洲地区中心城市之一，也是广东省的重要发展地区，必然以推进中国式现代化为最大的目标。当前，惠州市落实广东省委“1310”具体部署，以头号工程的力度抓紧抓实“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）。“百千万工程”是中国式现代化探索道路上的重要实践，是惠州市实现农村现代化、农业高质量发展和共同富裕为目标的重要工程。党的二十大报告强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。全力推进“百千万工程”，离不开国家治理体系和治理能力现代化，更离不开农村基层治理法治化的坚强保障。农村基层治理法治化体现了中国式现代化对农村基层治理的必然要求，不仅是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，也是实现依法治国战略目标的重要环节。近年来，惠州市在农村基层治理法治化方面做出了积极努力，取得了一定成就，但是中国式现代化对基层治理提出了新要求，惠州市农村基层治理法治化在推进过程中还要解决农村基层治理法律制度体系不完善、诉源治理有待走深走实、公共法律服务建设有待进一步加强等方面的问题。如何解决好这些问题，为惠州落实“百千万工程”稳定好根基，为惠州实现农业农村现代化提供坚实的法治保障，当下就迫切需要去探讨、研究和寻找与惠州农村发展情况相适应的农村基层治理法治化路径。

1" 中国式现代化与农村基层治理法治化

1.1" 中国式现代化

中国式现代化是一条具有深刻内涵和独特特色的发展道路，是在中国特色社会主义指导下，根据中国的国情和发展阶段，走出一条既符合现代化一般规律，又具有鲜明中国特色的现代化道路。这一道路强调坚持中国共产党的领导，以人民为中心，推动经济、政治、文化、社会和生态文明等多方面的协调发展，旨在实现国家富强、民族复兴和人民幸福的现代化进程。在法治轨道上推进中国式现代化是实现中华民族伟大复兴的必由之路，中国式现代化要以法治为依托，建设社会主义现代化强国必须建立在法治基础之上。这也意味着要把法治贯通于社会主义现代化建设的各个领域、各个方面、各个环节，国家治理的各个方面都需要依法进行，公权力的行使必须符合法治原则，确保治理方式的现代化。

1.2" 农村基层治理法治化

农村基层治理法治化是在多元化协同共治的思想指导之下，政府、社会组织、公民等主体依法参与农村事务管理，依法治国的原则得到贯彻实施，通过法律规范的制定、实施和监督，实现农村治理的规范化、制度化和程序化。这一过程旨在提升农村治理的效率和公正性，保障农民的合法权益，确保农村社会既充满活力又和谐有序。从主体来看，农村基层治理倡导多元主体协同共治，形成基层党组织依法执政、基层政府依法行政、农村基层司法机关公正司法、民间组织依法参与、农村基层群众自觉守法的局面。从内容来看，农村基层治理法治化不仅涉及法律法规的制定和完善，还包括法律规范的有效实施、法律服务的提供、法治观念的培养、法律实施的监督等方面。农村基层治理法治化，要求治理主体牢固树立法治思维，坚守法治理念，践行乡村的良法善治，实现治理目标的现代化。

1.3" 中国式现代化与农村基层治理法治化的关系

第一，中国式现代化为农村基层治理法治化提供了坚实的基础和明确的发展方向。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，旨在实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴。实现全体人民共同富裕，最艰巨的任务在农村，没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。而农业农村现代化离不开基层治理现代化，积极探索创新农村基层法治实践，提升农村基层治理法治化水平，能够为农村社会经济发展消除后顾之忧。中国式现代化新征程中，农村基层治理面临很多新问题，比如当前社会基本矛盾发生了变化，经济社会正在转型，城乡关系、人地关系等都在发生转变，传统的基层治理也要发生转向。这不仅给农村基层治理法治化指明了发展方向，也带来了诸多挑战，为推进农村基层治理体制机制的完善和制度化开创了新局面。

第二，农村基层治理法治化是实现中国式现代化的重要途径和手段。随着中国特色社会主义进入新时代，中国式现代化成为国家发展的重要目标。农村基层治理作为国家治理体系的基础和前沿，其法治化进程是实现中国式现代化的重要组成部分，将农村基层治理内嵌于中国法治现代化的宏伟蓝图之中具有重要意义。农村基层治理法治化为建设法治国家奠定基础，为人民利益的实现提供保障，为完善社会治理体系提供动力，对于构建和谐社会、实现乡村振兴战略具有深远的影响，是推动农村社会进步和现代化的关键途径。

2" 惠州市农村基层治理法治化面临的困境

中国式现代化是中国共产党领导下的社会主义现代化，具有鲜明的中国特色和时代特征。近年来，惠州市在农村基层治理法治化方面做出了积极努力，取得了一定成效，但是随着我国经济社会发展和农村改革不断深化，农村基层治理法治化水平有待进一步提升。

2.1" 农村基层治理法律制度体系不完善

自改革开放以来，我国社会主义法律制度建设取得巨大成就，形成了中国特色社会主义法律体系，农村法律制度建设也得以逐步完善。《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律法规的颁布为农业农村的发展提供了制度保障。但是，与城市相比，农村的法律制度建设相对落后，对于法治基础相对薄弱的农村基层社会来说，我国现行的法律制度体系难以形成全方位的制度支撑。一是农村立法数量不足，立法不全面。从1979年以来，我国制定并修改完善了大量法律、行政法规和行政规章，但是其中涉及到农村方面的数量占比较少，“三农”立法在国家立法中的比重仅为十分之一左右[1]，因此，适用于农村基层治理的法律法规数量明显不足。同时，立法不全面或立法缺失的问题也比较突出，农村治理主体权责、农业生产发展、农村投资、农产品市场、农村生态环境、民间组织、留守儿童与老年人权益保障等涉及农业、农村和农民生产生活方面的重要领域仍缺乏具体的规定。二是农村立法层级偏低，质量有待提高。目前，关于农村的立法多数是行政法规、地方性法规和地方规章等，立法层级偏低，且立法偏向于原则性指导，忽视农村地区的实际情况和农民的权益保护，缺乏具体的规范性规定。三是地方立法和乡村民间规范有待完善。从全国的情况来看，有些地区进行了有益的探索和实践，例如建立村委会的议事、监督规则等，但是没有通过地方立法予以确认，难以形成有力保障。而针对农村实际情况形成的村规民约还存在村民参与不足、内容滞后等问题。惠州市从2015年5月获得地方立法权以来，发挥地方立法的特色，颁布了《惠州市西枝江水系水质保护条例》《惠州市历史文化名城保护条例》等法规，但是明显缺乏农村方面的立法。已经发布的《惠州市农业农村局 惠州市自然资源局关于加强乡村振兴用地保障的指导意见》《惠州市农业农村现代化“十四五”规划》等都是政策性、指导性的规范性文件，效力较低。近年来，惠州市对乡规民约开展了全面修订并取得一定成效，例如，龙门县以“村规民约、家规族训”为依托创新了农村基层治理模式。但是，总体来看，目前村规民约质量参差不齐，村规民约的内容滞后于时代变化，约束力也有待提升。

2.2" 农村诉源治理有待走深走实

诉源治理作为社会治理的重要组成部分，旨在通过预防和化解矛盾纠纷，减少诉讼案件的数量，提高司法效率。农村作为诉源治理的基础场域，亟需创新治理模式，促进多元化解纠纷解决机制的作用有效发挥，推进农村治理现代化。惠州市在农村基层治理中坚持党建引领，开展党建引领百村共建工作，提前排查，有效疏导化解农村基层矛盾纠纷，提升基层治理效能。但是，从实践来看，目前诉源治理方式与农村经济社会发展仍存在不适应的问题，农村矛盾纠纷调处化解工作还面临一些困境，诉源治理有待走深走实。一是诉源治理联动配合不足，一体化纠纷解决工作机制有待完善。在多元共治的诉源治理理念下，多元主体参与到矛盾纠纷的化解当中，如何协调好解纷主体之间的关系，建立高效便捷的解纷机制是亟待解决的重要问题。当前，诉源治理主体之间联动不足，未完全整合调解资源，难以形成诉源治理的合力。同时，非诉讼机制实施存在偏差，主要是法院主抓，其他主体多处于解纷边缘地位，且职能部门配合的积极性不高，尤其是在专业领域治理方面，其他主体主动配合意识不足，未考虑诉源治理的解决效率，影响了诉源治理的长远发展。二是诉源治理力量不足，社会力量未能充分释放。随着农村经济社会结构的变化，矛盾纠纷呈现出复杂化、专业化的特点，这对农村治理法治化提出了新要求。目前在农村诉源治理工作中，诉源治理力量不足，除了人民调解之外，其他社会调解力量如仲裁、公证机构、行业协会、民间组织等未能有效发挥作用。三是司法确认有待优化，调解效力缺乏保障。司法确认是保障矛盾解纷效力的主要方式，但是，目前由于司法确认程序的适用范围存在争议，行政调解协议、行业调解协议较少纳入范围，且配套机制不完善，虚假司法确认认定困难，实践中司法确认的适用率不高。

2.3" 农村公共法律服务建设有待进一步加强

农村公共法律服务体系是为了推进法治乡村建设，保障农民群众合法权益，促进社会公平正义而建立和完善的服务体系。这一体系的建设和发展，体现了我国坚持以人民为中心的发展思想，致力于实现法律服务的均等化和普惠性，确保每一个公民都能享受到基本的法律服务，以助力乡村振兴和社会主义现代化国家的全面建设。惠州市加强农村公共法律服务体系建设，提升了农村地区的法治水平和社会治理能力，但公共法律服务体系还有待进一步优化。一是一村一法律顾问制度不完善。目前，由于驻村法律顾问的职责不明确，在实践中服务对象包括村民、村委会、维稳部门等，服务内容涉及法律咨询、法律宣传、法律援助等多方面，充当了多重社会角色。驻村法律顾问在处理村民内部、村民与村委会、甚至村民与基层人民政府之间的法律问题时，可能会面临角色冲突。他们既要维护服务对象的合法权益，又要遵守职业伦理，这种多重角色容易导致服务过程中的不信任和猜忌。一些村民对法律顾问的作用持怀疑态度，认为他们无法解决村里的主要问题，甚至认为法律顾问站在村委会一边，替村干部说话。此外，司法行政机关在一村一法律顾问制度中既是制度的总设计师，也是执行者，随着乡村法治社会的发展，过度依赖行政手段配置法律资源会违背市场规律，影响资源的合理配置，也会导致法律服务供需双方的意愿被忽视，从而造成资源浪费。二是“法律明白人”培养有待优化。虽然惠州市已经开展了针对“法律明白人”的培训工作，但仍需确保培训内容与农村基层治理实际需求的紧密对接，提高培训的针对性和实效性。另外，“法律明白人”的激励和保障机制、动态管理和退出机制还不完善，影响了“法律明白人”培养的效果。

3" 中国式现代化视域下推进惠州市农村基层治理法治化建设的路径

3.1" 完善农村基层治理规范体系，推进法律体系现代化

从国外乡村治理的经验来看，普遍重视依法治村。日本“造村运动”和韩国“新村运动”中都颁布了农业农村发展等方面的法律，从而有力地保障了农村的长远发展。农村基层治理法律制度体系的完善是推进农村治理现代化的重要内容，对于促进农村社会稳定、经济发展和法治建设具有重要意义。从我国基层治理的实际情况来看，我国基层治理法治化的任务更多地放在市级权力机关，通过市级层面的地方性法规来推进基层治理或支持基层治理的情况应该很普遍[2]。但是我国市级地方立法起步晚，农村基层治理方面的立法数量少，因此，必须加强地方立法，完善治理规范体系，迈向中国特色社会主义法律体系现代化。第一，出台专门针对农村治理的法规。明确农村治理主体的职权和责任，合理规范基层政府、村民自治、基层党组织、民间组织和新乡贤等主体的地位和职能;规范治理过程中的各个环节，包括治理目标、治理决策、治理监督和评价、治理环境保障等，确保治理过程的制度化、规范化。第二，完善农村重要领域相关法律制度。结合时代特征和惠州地方特色，建立农业生产发展、农村投资、农产品市场、农村生态环境、民间组织、留守儿童与老年人权益保障等涉及农业、农村和农民生产生活方面重要领域的相关法律制度。第三，推动村规民约在法治框架内不断完善。村规民约具有自治性、自律性、地域性等特点，在农村社会有很强的生命力，与地方立法也存在契合性，因此，应该与时俱进地修订和完善村规民约。一方面要吸收优秀地区的做法，将合理的村规民约纳入法律范畴;另一方面，要结合村规民约的司法适用情况，将司法实践中的酒驾醉驾、婚姻关系、邻里关系及侵占农田乱搭乱建等需要重点规范引导群众遵守的内容纳入村规民约。同时，及时修订与法律法规相冲突的村规民约，确保民间规范与法律的一致性。

3.2" 做深做实诉源治理，把握好诉源治理现代化的法治化轨道

法治是解决纠纷的根本保障，在诉源治理中，要把握好诉源治理现代化的法治化轨道，推进依法治理、综合治理、源头治理有机融合。一是建立农村诉源治理中心，构建工作联动多元共治机制。建立农村诉源治理中心，有效整合多元解纷资源，实现农村矛盾纠纷一站式解决，是推动农村诉源治理工作取得长远实效的手段。诉源治理中心融合信访调处、多元调解、司法确认、法律援助和司法救助等方面的功能[3]，同时建立组织管理、矛盾纠纷处理程序等方面的机制，建立诉调对接平台，统筹各部门力量，形成联动多元共治的综合解纷机制。二是引导社会各方力量参与矛盾纠纷化解。随着农村社会经济的发展，各种地方民间组织、新乡贤等更加活跃，这些社会力量参与到农村纠纷化解中能够缓解当前农村诉源治理力量不足的现状，也有利于推进矛盾纠纷源头化解。基层法院应积极探索建立分层分类的前置调解制度，通过加强诉源治理中心与基层法院的协调配合，完善诉调对接机制，将纠纷案件精确地分流至各非诉解纷主体。三是优化司法确认，加强调解效力司法保障。基层法院在司法实践中应优化司法确认，建立一站式诉讼服务，优化办理流程，将特邀调解、行政调解、行业调解纳入适用范围。同时，建立警示承诺制度，加强司法审查，明确虚假司法确认的法律责任。

3.3" 推进农村公共法律服务建设，实现公共法律服务现代化

农村公共法律服务现代化是全面推进法治国家建设的重要组成部分，对于保障农民群众的合法权益、促进社会公平正义、维护农村社会稳定具有重要意义，因此，要大力推进农村公共法律服务建设，提升公共法律服务质效。第一，进一步完善一村一法律顾问制度，满足农村地区的法律服务需求。驻村法律顾问应当为村委会服务，保证村委会在法治轨道上开展工作是其主要使命[4]，因此，驻村法律顾问的主要职责是协助做好村自治管理，包括协助村“两委”换届选举工作，健全村民会议、村民代表会议制度;帮助审核、修改村自治组织章程、村规民约以及其他管理规定;为村委会决策提供法律意见;对涉及村民利益的各项工作进行合法性审查。在完成主要职责之外，鼓励驻村法律顾问为群众提供法律咨询、法律援助，开展法制宣传工作。同时，确立村委会与驻村法律顾问之间的市场交易主体地位，优化资源配置，司法行政机关则从财政支持和考核监督上发挥作用。第二，优化“法律明白人”培养，保障农村“三治”融合治理的有效实施。促进农村“自治、法治、德治”融合治理的有效实施，要创新“法律明白人”培训内容和方式，组建专兼结合的讲师团队，培训内容应更加注重实际操作能力的培养，确保“法律明白人”能够有效地将法律知识应用于解决实际问题。要完善相关机制，建立激励措施，如表彰优秀“法律明白人”，提供必要的工作津贴等，以提高其工作积极性和主动性;确立保障机制，确保“法律明白人”在履行职责时得到必要的支持和保护;建立科学的动态管理和退出机制，对“法律明白人”的工作进行定期评估和考核，对表现不佳或不能胜任工作的人员进行及时调整和清退，确保“法律明白人”队伍的质量和活力。

4" 结束语

在中国式现代化的背景下，推动农村基层治理法治化是一项系统性工程，这需要多方面的努力和协同配合。目前，惠州市正处于实施省委“1310”战略部署和推进“百千万工程”的关键时期，为了实现农村基层治理的法治化，必须采取一系列措施。只有通过完善法律体系、建立有效的纠纷解决机制、加强农村公共法律服务建设等措施，才能实现农村基层治理的法治化，为乡村振兴战略的实施提供有力支撑。同时，我们必须认识到，农村基层治理法治化是一个持续的、长期的过程，需要不断探索、实践、完善和优化。因此，持续关注和深入研究农村基层治理法治化的问题，对于推动我国农村基层治理向现代化转型具有重要意义。

参考文献：

[1] 洪碧华.新时代农村基层治理法治化研究[M].北京：中国原子能出版社，2021.

[2] 王晓玲.基层治理法治化视野下的地方立法实证研究——以云南为例[D].昆明：云南大学，2022.

[3] 郭彦.矛盾纠纷多元化解实例——基于诉源治理实践经验的解析[M].北京：人民法院出版社，2023.

[4] 刘鹏，崔彩贤.一村一法律顾问制度问题反思与重塑[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2023，23（3）：143-151.

基金项目：2024年度惠州市哲学社会科学规划项目（HZSK2024JD018）

作者简介：耿智利（1982-），女，政法高级讲师。研究方向为行政法。