基层减负视角下政府绩效考核水平影响因素研究

摘要：政府绩效考核的本质是基于目标对政府行为导致的后果进行评价，从基层减负的角度审视政府绩效考核，意味着在特定的技术条件下，采用革新方法替代传统评估途径与战术，在达成对基层政府效能评定的同时，显著降低一线公务员的负担。故而以模糊集定性比较分析法为研究工具，对基层减负视角下政府绩效考核的影响因素进行探讨，旨在推导出对政府绩效考核具有增效效果的组态构件，并且尝试引入“政府绩效噪声”概念，对分析得出的有益组合进行反思，得出结论：在基层减负政策背景下，政府可以通过推动信息化政府建设、考核指标体系完善来达成减负预期，提升政府绩效水平，并应采取相应的措施有效消解绩效“噪声”。

关键词：基层减负；模糊集定性比较分析；政府绩效考核

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2025）02-0058-05

A Study on the Influencing Factors of Government Performance Assessment

from the Perspective of Alleviating the Burden at the Grassroots Level

Zhao Jiangtao1Zhao Xinyu2

（1. School of Government， University of International Business and Economics， Beijing 100029;

2. School of Public Administration and Policy， University of Technology， Dalian 116081）

Abstract： The essence of government performance assessment is to evaluate the consequences of government actions based on set objectives. Viewing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction means that， under specific technical conditions， we should adopt innovative methods to replace traditional assessment approaches and tactics. This not only achieves an evaluation of the effectiveness of grassroots government but also significantly reduces the burden on front-line civil servants. Therefore， with fuzzy-set qualitative comparative analysis （fsQCA） as the research tool， this study explores the factors influencing government performance assessment from the perspective of grassroots burden reduction， aiming to derive configurational components that enhance the effectiveness of government performance assessment. Furthermore， by introducing the concept of “government performance noise”， the study reflects on the beneficial combinations derived from the analysis and draws the following conclusion： In the context of the grassroots burden reduction policies， the government is able to achieve the expected burden reduction and enhance government performance by promoting the construction of an information-based government and improving the assessment indicator system， and take corresponding measures to effectively mitigate performance “noise“.

Keywords： alleviating the burden at the grassroots level; the fuzzy-set qualitative comparative analysis; government performance assessment

近年来，我国基层治理领域面临着基层干部过度负担的严峻挑战，这不仅削弱了其工作效率，还直接影响到公共服务的质量与民众满意度。为此，党中央自2018年以来，采取了一系列有针对性的政策措施，旨在系统性地减轻基层公务人员的非职业性负担，以期重塑一个高效、响应迅速的基层治理生态。2018年，中共中央办公厅颁布的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确指出了当时存在的检查考核过于频繁、项目繁杂、多头并行以及过分依赖痕迹管理而忽略实际成果的问题［1］。这些问题不仅消耗了基层干部的宝贵时间和精力，还催生了形式主义和官僚主义的不良风气。紧接着，2019年，中共中央办公厅发布的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，正式宣告该年为“基层减负年”。通知着重强调，要严格控制文件的下发和会议的召开频率，防止“文山会海”现象的反弹，以切实减轻基层负担，提升治理效能［2］。2020年，中共中央办公厅进一步出台《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，旨在深化和拓展基层减负工作，确保政策执行的标准不降低、力度不减弱，同时密切跟踪形式主义问题的老生常谈与新出现的表现形式，以及时调整治理策略［3］。

中央的减负号召在基层引起了强烈的反响。不同地方政府按照中央文件要求，出台了一系列不同的减负措施，其中包含基层绩效考核的新路径。这些基层绩效考核的新路径大致可以分为以下两类：一是“主动加码”，即在原来绩效考核要求的基础之上，主动添加有关基层减负的新要求（如规定发文和会议的数量），将新的要求纳入到考核体系之中。二是“主动减量”，即在原来绩效考核要求的基础之上，主动减少一些不必要的流程，甚至直接取消一些绩效考核要求。

然而，根据《人民日报》《半月谈》等一些主流媒体的跟踪报道以及学界对于基层减负视角下的政府绩效考核的实证研究发现，这些基层绩效考核的新路径的确在一定程度上减轻了基层负担，但是仍然存在着许多问题。一些基层政府采取“主动加码”的新路径造成了“滥发责任状”的新问题，基层行政干部忙于应付，隔三岔五就要准备材料、开会汇报、陪同检查，不堪重负［4］；而另一些基层政府采取“主动减量”的新路径造成了“越减越负”的新问题，比如精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了时长、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了潜规则等新现象［5］。那么面对出现的新情况和新问题，基层政府如何在基层减负视角下真实提高绩效考核水平以达到减轻基层干部负担的目的？在回答这个疑问之前，需要对另一个问题进行研究，即哪些因素影响了基层减负视角下的政府绩效考核？

有鉴于此，本研究拟对基层减负视角下政府绩效考核的影响因素进行探讨，借助模糊集定性比较分析法的架构理论和布尔代数运算来揭示基层减负视角下对政府绩效考核具有增效效果的组态构件，并且尝试引入“政府绩效噪声”概念，对分析得出的有益组合进行反思，给出消解政府绩效“噪声”的政策建议，以期为我国基层减负视角下政府绩效考核增效提供有益借鉴。

一、研究设计

（一）研究方法

在公共部门绩效评估领域，定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis）备受瞩目，其广泛的应用和认可为本研究提供了有力的支持。QCA通过使用集合理论和布尔代数，可以将复杂的因果关系表达为明确的逻辑关系，同时也允许研究者根据研究目的和数据特点灵活选择不同的分析策略，是“以案例研究为导向的理论集合研究方法”［6］。其中，模糊集定性比较分析（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis，FsQCA）在超越二分类条件以及多值条件的局限性上发挥了重要作用［7］，允许案例在不同条件集合中的隶属度不是简单的“是”或“否”，而是可以在0到1之间取任何值，这反映了现实世界中的模糊边界和部分隶属现象。

（二）分析框架

政府绩效考核的本质在于基于目标对政府行为以及由政府行为所导致的后果进行评价，旨在分析政府公共治理目标和政府行为的一致性与有效性［8］，而从基层减负的角度审视政府绩效考核，意味着在特定的技术条件和环境背景下，采用革新方法替代传统评估途径与战术，旨在达成对基层政府效能评定的同时，显著降低一线公务员的负担。基于这一认知，本研究探讨融合了技术、组织和环境（TOE）理论框架与基层政府绩效考核的实际场景，系统性地剖析技术、组织架构以及外部环境三维度对于减负导向下绩效考核的影响。

其一，技术因素。基层政府的“信息化建设”和“绩效指标体系”建构情况是本文选取的基层减负视角下基层政府绩效考核技术层面的影响因素。在“信息化建设”方面，信息化建设水平对于地区基层政府绩效考核具有重要推动力。有学者认为，较高的信息化建设水平可以打破基层政府部门之间的固定界限，通过信息化的资源共享平台可以强化参与者之间的信息沟通［9］。一般而言，信息化建设水平越高，越能提高基层政府绩效考核水平。在“绩效指标体系”方面，绩效指标体系的建构在政府绩效考核中占据至关重要的地位。有学者认为，绩效指标体系的建构问题是当前影响我国政府绩效考核水平的关键命题［10］。因此，完善的绩效指标体系的建构是提高基层政府绩效考核水平的必要条件。

其二，组织因素。基层政府的“上级政府支持”和“自身重视程度”是本文选取的基层减负视角下基层政府绩效考核在组织层面的影响因素。在“上级政府支持”方面，当前我国政府间关系主要表现为“压力型体制”，下级政府的行为往往需要得到上级政府的支持和认可才能持续开展。如果缺乏强有力的上级政府支持，那么提高基层政府绩效考核水平的可能性较低。因此，上级政府对下级政府的支持是提高基层减负视角下政府绩效考核水平的关键因素之一。在“自身重视程度”方面，基层政府自身作为绩效考核的具体实施者和基层减负的受益者，其自身的重视程度决定了能否提高基层减负视角下的基层政府绩效考核水平。因此，基层政府自身的重视是提高基层政府绩效考核水平的必要条件。

其三，环境因素。“经济发展水平”和“政策制定情况”是本文选取的基层减负视角下基层政府绩效考核在环境层面的影响因素。在“经济发展水平”方面，有学者发现我国预算绩效改革推进大致符合“胡惟庸线”的分布规律，即东南侧经济发达地区的发展远大于西北侧经济不发达地区［11］。一般而言，经济发展水平越高，越能提高基层政府绩效考核水平。在“政策制定情况”方面，有学者发现通过正式的政策和法律形式推动政府绩效考核改革的地区，为绩效考核改革提供了持续发展的合法性基础［12］。因此，政府有关绩效考核政策的制定情况是提高基层政府绩效考核水平的关键因素之一。

综上所述，本文基于组态视角选取技术层面的信息化建设、绩效指标体系，组织层面的上级政府支持、自身重视程度，环境层面的经济发展水平、政策制定情况等条件变量，分析提高基层减负视角下的政府绩效考核水平的组态路径。具体分析框架如图1所示。

图1基层减负视角下的政府绩效考核水平的影响因素分析框架

（三）案例选取

本研究所选取的基层政府绩效考核案例来源于《中国县级政府绩效蓝皮书》以及各政府网站、新闻报道和学术期刊等。在案例筛选的过程中，严格遵循典型性、多样性、相似性和可行性四个原则［13］，以确保研究的有效性和可靠性。

鉴于此，本文案例选择步骤如下：首先，从《中国县级政府绩效蓝皮书》以及各政府网站、新闻报道和学术期刊筛选出案例时间跨度为2016—2021年的符合要求的案例30个，接着对各案例分别进行编码校准；其次，对各案例的条件变量和结果变量进行编码赋值；最后，从各方面收集资料，对案例编码赋值的科学性和准确性进行验证，保证数据的真实性和准确性。

（四）变量设定

在选择条件变量时，需要考虑两个主要因素：首先，条件变量的选择应该基于理论知识和实践经验，本研究依托技术、组织和环境（TOE）的理论框架，从这三个方面选择关键的条件变量；其次，选择的条件变量数量应该适中，过多的变量可能会导致分析的复杂性增加，而不是提供更多的科学解释。基于这些考虑，本研究结合现有研究成果和经验，对条件变量和结果变量进行编码，并构建了一个详细的真值表，具体内容见表1。

表1结果变量和条件变量编码及数据来源

变量一级指标二级指标变量编码数据来源结果

变量基层政府

绩效考核

水平实现高绩效水平（A级）达成减负目标入选优秀案例一个条件都不符合为0；符合一个条件为0.33；符合两个条件为0.67；三个条件全部符合为1《中国县级政府绩效指数报告》条件

变量技术因素信息化

建设本地已建设并纳入使用信息化系统为1；否则为0根据政府网站、公开报道和学者研究整理绩效指标

体系本地已购买或自行开发了绩效指标体系为1；否则为0根据政府网站、公开报道和学者研究整理组织因素上级政府

支持有上级领导支持或上级政策文件支持为1；否则为0根据政府网站、公开报道和学者研究整理自身重视

程度有绩效评估机构建设或资金投入为1；否则为0根据政府网站、公开报道和学者研究整理条件

变量环境因素经济发展

水平本地的人均经济发展水平处于全省中位数以上为1；否则为0《2022中国统计年鉴》政策制定

情况本地出台减负政策为1；否则为0根据政府网站、公开报道和学者研究整理二、数据分析与实证结果

（一）单个条件必要性分析

按照定性比较分析的逻辑设定，当单个条件的一致性水平（Consistency）大于0.9时，该条件为结果发生的必要条件［14］。运用fsQCA3.0软件分析基层减负视角下的基层政府高绩效考核水平的一致性和覆盖度，表2显示了检验结果。

表2单个条件的必要性分析

变量一致性覆盖度信息化建设0.463 3330.926 667～信息化建设0.536 6670.460 000绩效指标体系0.666 6670.750 000～绩效指标体系0.333 3330.428 571上级政府支持0.963 3330.722 500～上级政府支持0.036 6670.110 000自身重视程度0.963 3330.666 923～自身重视程度0.036 6670.165 000经济发展水平0.815 0000.733 500～经济发展水平0.185 0000.333 000政策制定情况1.000 0000.620 690～政策制定情况0.000 0000.000 000从结果看，上级政府支持、自身重视程度和政策制定情况的一致性系数大于0.9，表明上级政府支持、自身重视程度和政策制定情况是基层减负视角下基层政府提高绩效考核水平的必要条件。其他单个条件一致性水平均低于0.9，不构成结果的必要条件，需进行条件组态的充分性分析。

（二）条件组态的充分性分析

本研究采用FsQCA3.0软件进行条件组合的深度剖析，设定了一致性阈值为0.8与频数阈值为1的特定参数，进而得出了三种不同的分析方案：复合方案、吝啬方案及中间方案。吝啬方案可视为条件组合的简化表达，而复合方案则详尽地展现了条件组合的原始面貌，中间方案常常展现出介于两者之间且通常更优越的特性，因此备受研究者们的青睐。进一步观察表3中的分析结果，从中可以发现复合方案与中间方案在条件组合上呈现高度的一致性，因此本研究决定选择中间方案作为条件组合分析的主要依据。

表3条件组态的充分性分析

项目条件组合原覆盖率纯覆盖率一致性吝啬

方案信息化建设0.463 3330.055 55560.926 667绩效指标体系*上级政府支持*经济发展水平0.518 88900.934绩效指标体系*自身重视程度*经济发展水平0.518 88900.934方案覆盖率0.574 444方案一致性0.94复合

方案信息化建设*上级政府支持*自身重视程度*经济发展水平*政策制定情况0.463 3330.055 55560.926 667绩效指标体系*上级政府支持*自身重视程度*经济发展水平*政策制定情况0.518 8890.111 1110.934方案覆盖率0.574 444方案一致性0.94中间

方案信息化建设*上级政府支持*自身重视程度*经济发展水平*政策制定情况0.463 3330.055 55560.926 667绩效指标体系*上级政府支持*自身重视程度*经济发展水平*政策制定情况0.518 8890.111 1110.934方案覆盖率0.574 444方案一致性0.94由表3的中间方案可以看出，良好的政府绩效考核水平存在两种条件组合。第一种组合是“信息化建设*上级政府支持*自身重视程度*经济发展水平*政策制定情况”，可表述为：无论政府绩效指标体系水平如何，在高信息化建设、高上级政府支持、自身重视程度高、经济发展水平高和政策制定情况好的综合作用下，政府绩效考核水平呈现较高水平。第二种组合是“绩效指标体系×上级政府支持×自身重视程度×经济发展水平×政策制定情况”，可表述为：在绩效指标体系完善、高上级政府支持、自身重视程度高和经济发展水平高、政策制定情况好的共同作用下，即使信息化建设水平不高，政府绩效考核水平也会呈现较高水平。以上两种条件组合的总体一致性系数达到了0.94，表明两种条件组合均对结果变量具有较高的解释力。

三、研究结论

深入剖析基层减负视角下政府绩效考核水平的影响因素，对于指导我国基层减负工作和绩效考核的优化提升具有重大实践意义。本研究借助FsQCA方法，以全国范围内精心挑选的30个县（市）为案例样本，系统探讨了影响基层政府绩效考核水平的多种因素。在此基础上，进一步识别了影响基层政府绩效考核水平的因素组合，为提升基层政府工作效能和绩效管理水平提供了有力支撑。研究发现：首先，地方政府的绩效考核水平受到六个主要因素的综合影响，包括信息化建设、绩效指标体系、上级政府的支持力度、地方政府的重视程度、经济发展状况以及政策制定情况；其次，其中上级政府的支持、地方政府的重视程度和政策制定情况被认为是最为关键的单一影响因素；再次，当这些因素以两种不同的组合形态出现时，它们对地方政府绩效考核水平的影响尤为显著；最后，从实际效果的角度来看，可以识别出两种主要的改进模式，即信息驱动型和指标驱动型，它们在提高地方政府绩效考核水平方面起到了积极作用。

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作者简介：赵江韬（2000—），男，汉族，浙江温州人，单位为对外经济贸易大学政府管理学院，研究方向为数字政府、基层治理、公共政策。

赵欣雨（2000—），女，汉族，内蒙古锡林郭勒盟人，单位为大连理工大学公共管理学院，研究方向为公共管理、公共人力资源管理。

（责任编辑：杨超）