宅基地制度改革对城乡融合的政策效应研究

摘要：研究目的：以江西省余江区为例，评估宅基地制度改革对城乡融合的政策效应。研究方法：运用合成控制法评估宅基地制度改革对城乡融合的推动作用，并运用“三步法”检验人—地—业三要素互馈互补所发挥的中介作用。研究结果：宅基地制度改革显著提升了余江区城乡融合发展水平，但提升幅度呈现倒“U”型变化规律；余江区“宅改”通过促进城乡劳动力、土地、资本要素流动和重组推动城乡融合水平提升，但各要素组合的作用程度不尽相同。研究结论：宅基地制度改革是优化配置土地资源的有效手段，能够促进城乡人—地—业要素的协同联动；未来应通过优化生产要素组合，促使政策边际效应拐点后移；协同推进多项改革措施，发挥政策的“乘数效应”，实现城乡融合发展。

关键词：宅基地制度改革；城乡融合；合成控制法；余江区

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）08-0039-10

基金项目：国家自然科学基金（42001231，72004209）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（19YJCZH224）。

推动城乡融合发展是破解我国城乡二元结构、重塑可持续城乡关系的必经之路，也是全面推进中国式现代化、实现全体人民共同富裕的应有之义。中共十九大提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，中共二十大报告继续强调要坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。土地是城乡发展的核心要素，其中宅基地更是农民最基本的生活资料和财产[1]。然而目前城乡“两栖”人口比重迅速提升导致宅基地闲置浪费严重，部分地区还存在“一户多宅”、面积超标、隐性流转等遗留问题[2]，加速了乡村衰落的态势，也加剧了城乡分割的局面[3]。自2015年开始，中央在全国围绕宅基地制度改革（以下简称“宅改”）启动两轮试点工作，各地在探索宅基地“三权分置”有效实现形式以及拆违拆临、“两闲”盘活、超占退出等方面进行了有益探索[4]。部分试点地区通过“宅改”，将盘活农村闲置土地与发展乡村产业相衔接[5]，在推动资本、人才、技术等其他要素下乡[6]等方面取得成效，创造了城乡间人—地—业要素的良性互动局面，表明“宅改”对破除城乡发展失衡格局具有关键作用[7-10]。

目前，学者针对“宅改”在理论逻辑[11]和现实路径[12]、实践形态[13]和困境挑战[9]、驱动因素[14]与潜在风险[15]等方面取得了一定的研究成果，在“宅改”绩效评价层面，学术界普遍认同宅基地制度逐步从权利封闭走向开放[16-17]，宅基地“三权分置”主体定位和实施路径渐趋明朗[18]，但“宅改”绩效量化研究仍显不足[19]，亟需进一步深入探讨。在城乡融合方面，学者主要关注其内涵与外延[20]、作用机理[21]与实现路径[22]、测度评价[23]与障碍因素[24-25]，也有部分研究在构建动力因素模型的基础上挖掘了城乡融合发展的驱动机制[26-27]。关于“宅改”对城乡融合的作用路径，陆进锋等[7]从理论层面探讨了两者的关系，提出“宅改”可以促进城乡之间人—地—业要素的整合重组，倒逼乡村治理现代化助力县域城乡多维度融合发展；周静[28-29]认为，宅基地“三权分置”促进了土地集约节约利用和土地财产功能的实现，有效增加了村集体和村民收入，在平衡农民住房与乡村产业用地需求、为城乡融合发展提供土地要素保障等方面起到积极成效。部分学者通过安徽东至[30]、湖北宜城[31]、浙江德清[32]、江西余江[33]等地的实证分析发现，“宅改”是各要素在城乡间双向流动的关键着力点[34]，各地通过“宅改”显化了农村集体土地的经济属性[35]，破除了城乡间人—地—业各要素双向流动障碍，有助于形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局[36]。

从理论和实践看，“宅改”对城乡融合度的提高发挥了作用，但如何用定量方法评估政策效应直观反映“宅改”对城乡融合发展的贡献程度及其中介作用机制，还需要进一步探讨。因此，本文提出“宅改”对城乡融合水平具有显著提升作用这一基本假说，以2015年全国33个“宅改”试点之一江西省余江区为例，运用合成控制法评估“宅改”对城乡融合发展的作用成效，并运用安慰剂检验、“三步法”等方法对模型进行稳健性检验和中介机制分析，进而提出相应的政策启示。不同于已有的研究，本文的边际贡献可能在于：（1）在理论层面，基于“宅改”政策不同的实施类型，构建了“宅改”多维度提升城乡融合发展水平的理论框架，剖析其政策效应实现的完整路径；（2）在实证方面，运用合成控制法评估政策效应，量化并揭示了“宅改”政策对提升城乡融合水平的作用程度与影响机制，为其他地区最大限度地发挥政策成效提供依据。

1 理论分析和提出假设

罗纳德·科斯的产权理论指出，清晰的产权制度安排能够通过权利的交易达到社会总产品的最大化和资源的最佳配置。而确权赋权便是“宅改”的基本主线之一[37]，这为人—地—业各类要素在农村汇聚重组并形成良性循环提供产权保障和制度激励，是融通城乡要素的关键突破口。回顾宅基地制度历史变迁，原有的宅基地管理制度具有明显的封闭性和保障性，严重限制了土地产权的激励和约束作用，作为乡村优势资源的土地要素难以转化为发展资本，成为生产要素在城乡自由流动的制度障碍。“宅改”便是从土地要素入手，通过推进土地要素市场化配置，能够实现土地、劳动力、资本等要素在城乡平等流动和优化组合。在城乡要素互通方面，农房抵押和宅基地使用权转让为农业转移人口从“离乡不离土”的不完全城市化向完全市民化转变提供了金融支持；就空间协调层面而言，城乡建设用地置换和异地集中安置加强了城乡空间联系的同时也提高了土地利用效率，让闲置土地“物尽其用”[36]；从资源共享视角来看，宅基地租赁经营不仅推动了农村经济发展和人口集聚，还有助于吸引公共资源服务下乡，实现各类资源共建共享；在生态宜居层面，退出宅基地复垦复绿、规范宅基地审批和建房管理是改善村庄面貌、提升人居环境质量的重要措施（图1）。因此，“宅改”在改善农村基础设施与生态环境、促进农村集体经济发展、提高农民财产性收入和实现城乡公共服务均等化等推动城乡融合发展方面均具有显著的激活作用与溢出效应[38]。

基于此，提出假说1：“宅改”总体上能提高地区城乡融合水平。

“宅改”是农村土地制度改革中最特殊、最敏感也是最有争议的一部分[39]，涉及多方主体，往往与众多现实矛盾和历史遗留问题相关联，可谓“牵一发而动全身”[40]。在改革达到更加深入的阶段后，随着对“宅改”的认识加深，村民对改革也会提出更高的要求，由初期希望重点改善村庄面貌，改变村庄“老、破、旧”和人地矛盾突出的局面，到现今更为关注个人与集体间的利益冲突协调以及政策推进的规范化、法治化和公平性，因此“宅改”政策所面对的风险和挑战也相对更为复杂和艰巨。根据可变要素报酬递减规律，政策效应的边际回报在达到一定程度后不会保持持续增长，“宅改”的政策效应也将出现边际效益递减。由于收益的不确定性及其与成本支出存在明显的时间滞后，部分村民可能还未充分认识到改革的实际意义，对“宅改”的不配合行为也尚无相应的法理对策，因而容易造成群体非理性行为，增加后续改革的执行成本。综上所述，随着改革的持续深入，“宅改”对城乡融合的政策效应会受到上述多因素影响出现边际递减态势。

据此提出假说2：“宅改”对城乡融合度的提升作用呈现边际递减规律。

2 研究设计

2.1 模型选择

政策效应评估是在给定的相同情况下，对比政策实施后与假定未实施政策的表现差异。而在假定中与现实相悖的情况，采用在政策实施前的样本数据观测值拟合出的反事实对照组代替[41]。对于“先行先试”政策的效应评估，常用方法包括倾向得分匹配法、双重差分法和合成控制法。双重差分法需严格满足处理组和对照组的平行趋势假设，并且存在样本选择和内生性问题；倾向得分匹配法则需要大样本数据，同时要求控制组的倾向得分有较大的共同取值范围[42]。相较而言，由ABADIE和GARDEAZABAL提出的合成控制法[43-44]作为改良的双重差分方法，能够用数据驱动的方法确定最优权重，并以此构造反事实的合成对象，具有避免过分外推和平均化等优点，同时也克服了主观选择“控制组”的内生性弊端。故本文采用合成控制法评估余江区“宅改”对促进城乡融合发展的政策效果。

由于未受政策影响的区域组合往往能比单一地区提供更合适的对比[45]，使用其余样本的最优权重系数来构建加权平均组合，建立与“宅改”实施之前的余江区经济发展水平、城乡融合度相似的“合成余江区”作为反事实对照组，并推断评估其未实施“宅改”政策情境下在改革时点前后城乡融合度发展趋势。通过对比真实余江区与“合成余江区”在2015年“宅改”政策实施后城乡融合度的差值，即为“宅改”对城乡融合度的发展影响。

2.2 指标体系构建

城乡融合发展是物质、生态、文化和制度等的全面融合，其最终目的是使城乡之间形成结构协调、功能互补、发展共享的格局，成为互利互融的生命共同体[23，46-48]。参考现有文献对城乡融合的定义[49-54]，同时兼顾长时序指标数据的完整性，本文从要素互通、空间协调、资源共享和生态宜居4个维度选取10个因子构建城乡融合度评价指标体系（表1），并结合熵权法和层次分析法计算各因子权重。在推进城乡融合的逻辑中，要素互通是关键，目的是解决城乡二元结构所造成的发展不平衡问题，选取人口城镇化率、城乡人均可支配收入比等指标表征城乡要素互通的程度；空间协调则是从资源利用的视角刻画土地资源的配置效率以及城乡互通的便捷性，选取每万人工业企业数量可以反映本地产业在吸纳当地人口就业方面的能力，人均公路里程的提高则有助于促进要素流动并紧密城乡关系；资源共享是促进城乡公共服务均衡高效、健全完善民生服务基本体系的重要保障，其中教育、医疗和养老问题是民生关切，因此选择每万人普通中小学专任教师数、每万人医院、卫生院病床数和每万人养老保险参保占比指标衡量城乡基础服务和公共设施的普惠共享水平；生态宜居是城乡高质量内涵式发展的底色，是生态文明建设的应有之义，故将林地覆盖率作为其评价指标。

2.3 研究区域

2.3.1 区域概况

余江区隶属江西省鹰潭市，地处赣东北，行政区划面积932.84 km2，其中城区面积15.96 km2，2021年人口城镇化率约为30.42%，属于江西省欠发达传统农区。余江区入选全国“宅改”试点以来，充分发挥村民主体作用，让广大村民成为“宅改”的参与者、支持者、贡献者，实现了宅基地有序管理和高效利用的主目标。同时余江区充分贯彻“一改促六化”①美丽乡村建设的“宅改”方针[55]，取得了显著政策成效并形成可供借鉴的“余江经验”。

2.3.2 样本选择及数据来源

研究选取2015年江西省内GDP排名位于余江区前、后共30名且在2021年前未正式实行“宅改”试点的县（市、区）作为“合成余江区”的样本，具体包括：九江市柴桑区、武宁县、共青城市、德安县、都昌县、永修县，吉安市新干县、遂川县、安福县、青原区、吉水县、永新县，上饶市弋阳县、万年县、铅山县、婺源县、横峰县、德兴市、余干县，赣州市龙南市、瑞金市、会昌县，抚州市南城县、南丰县、崇仁县，景德镇市浮梁县，宜春市宜丰县、万载县、奉新县，南昌市安义县。研究数据则来自各年度《中国县域统计年鉴（县市卷）》、《江西统计年鉴》、EPS数据库以及各地级市统计年鉴和各县（市、区）统计公报，对少量缺失数据采用线性插值的方法补充。

3 结果分析与检验

3.1 假说验证

本文运用除余江区外的其他样本区域线性组合而成“合成余江区”。为了更好地拟合处理组和对照组的关系，选取人均国内生产总值、全社会固定资产投资额、社会消费总额、全年出口额作为预测变量以排除干扰影响[56]。“合成余江区”的拟合结果包含：安义县占比70.7%、都昌县占比23.3%、横峰县占比3.1%，宜丰县占比2.9%，结果表明模型的可解释性较好（表2）。

将真实余江区与“合成余江区”的城乡融合度进行对比（图2），在2015年“宅改”政策实行前，真实余江区和“合成余江区”的城乡融合度拟合曲线基本重合，说明两者城乡融合度和发展趋势基本一致；但在2015年政策实施后①，两者的城乡融合水平差值显著增大，表明“宅改”政策的实施推动了余江区城乡融合度的提高，初步验证了假说1。

为进一步观察“宅改”政策对城乡融合度提升的作用程度，计算真实余江区和“合成余江区”城乡融合度随时间变化的差值，即拟合出政策效应的变化曲线（图3）。在2015年政策实施之前，真实余江区与“合成余江区”的城乡融合度较为接近，故政策效应值在0附近波动。2015年“宅改”实施后，政策效应值迅速提升，至2019年达到峰值为0.076，此时真实余江区城乡融合度（0.433）相比“合成余江区”（0.353）提升约22.53%。因此，在本段时期内（2015—2019年）余江区“宅改”政策对城乡融合度具有显著提高作用。但在 2019年后，政策效应值呈现下降趋势，表明政策效应出现边际递减，但在整个研究时段（2015—2021年）来看总体提升效应约为18%，初步验证了假说2。

3.2 模型检验

为了验证2015年后真实余江区与“合成余江区”城乡融合度的差异确由“宅改”政策引起，而非其他政策因素、偶然性事件或不可观测的扰动项所导致，本文开展安慰剂检验和排序检验加以判断。

3.2.1 安慰剂检验

依据安慰剂检验思想，将与余江区实际情况最相似（即占合成比重最高）的安义县（70.7%）作为处理组构建反事实推断下的因果关系。假设安义县在2015年进行了“宅改”，对比真实安义县与“合成安义县”在2015年后的城乡融合度差值，观察政策效应的变化趋势（图4）。若真实安义县与“合成安义县”的城乡融合度演变趋势相同，则说明余江区城乡融合水平的提高并不是由“宅改”政策所导致，而是由时间效应或其他利好政策等因素所驱动，因而“宅改”对城乡融合的政策效应是不稳健的；反之，若真实安义县和“合成安义县”城乡融合度演变趋势存在差异，则证明“宅改”政策对城乡融合水平确有提高作用，模型通过安慰剂检验。

如图4所示，2015年以后作为控制组的“合成安义县”其城乡融合度增长速度明显比处理组的真实安义县快，且两者差值有扩大趋势，表明真实安义县与“合成安义县”的城乡融合度演变趋势并不相同，模型通过安慰剂检验，证实了2015年以后真实余江区城乡融合度的显著提升是“宅改”政策效应的结果。

3.2.2 排序检验

为了检验其他地区是否也出现类似余江区在2015年后城乡融合度提高的现象，以及出现该现象的概率大小，本文运用排序检验进行判断。假设所有控制组样本都在2015年开展了“宅改”，运用合成控制法对每一样本均构造合成控制对象，估计其在假设“宅改”状况下的政策效果，最后对比余江区的实际“宅改”政策效果和其余样本的假设效果予以验证，若差异足够明显，则证明余江区在2015年后城乡融合度的提高和“宅改”政策的实施存在因果关系。均方误差MSPE是表现合成控制的拟合程度指标，值越大表明拟合度越低。基于现有研究，将事前均方误差大于2倍的样本剔除，以排除“宅改”实施之前迭代路径与原始路径差异较大的样本所带来的噪声干扰，以保证结果的准确性。

图5展示了余江区真实政策效应与其他样本区域合成政策效应的差异。可见，在2015年前各样本区域与余江区的差值并不明显，2015年余江区实施“宅改”后，其政策效应值高于其他所有样本区域，说明余江区“宅改”对城乡融合度的提高产生了积极影响，且该政策效应在95%的置信水平下是显著的；若“宅改”未对余江区城乡融合度提高产生作用，则碰巧遇到余江区城乡融合度最高的概率仅为5%。

3.3 机制分析

人—地—业要素作为城乡间互联互通的纽带，是城乡功能深度融合的物质基础，在促进城乡融合政策效应实现路径中发挥着关键中介作用[7，57]。但由于不同地区“宅改”的目标和侧重点有所不同，人、地、业各要素互动所发挥的作用可能不同。为进一步量化人—地—业三要素互动互馈在余江区“宅改”推动城乡融合的作用机制中分别发挥了怎样的作用，本文采用“三步法”对土地、劳动力和资本要素组合作用进行中介效应检验[58]；选取房地产开发投资额、人均建设用地面积和农村居民人均可支配收入分别作为地—业、人—地、人—业要素互动的表征指标，将人均国内生产总值、全社会固定资产投资额、社会消费总额和全年出口额作为控制变量，引入个体固定效应和时间固定效应以消除个体和时间的差异所造成遗漏变量的影响。

中介效应模型（表3）显示，余江区“宅改”提高了当地人均建设用地面积和农村居民人均可支配收入（模型4和模型6），激发了农村发展的活力，有助于缩小城乡发展差距，进而提高城乡融合度（模型5和模型7），但是“宅改”对房地产开发投资额呈现负效应（模型2），房地产开发投资额与城乡融合度的提高也呈现负相关（模型3）。通过遥感影像[59]识别发现，余江区2015—2021年新增建设用地主要集中在镇区和工业开发园区，这可能意味着余江区“宅改”对新增建设用地虽有推动作用，但并非主要用于房地产开发，更多的可能是中心城镇的交通运输用地和工业用地等地类。这也表明，余江区通过城乡建设用地置换的方式，将闲置宅基地转化为发展资本，既提升了土地利用效益，也推动了城乡公共服务均等化和农村资产保值增值，实现盘活资源、提升效能、促进增收的目标，有助于形成城乡高质量融合发展的新局面。

结合余江区“宅改”政策的实际执行情况，其宅基地退出补偿款与房地产价格相比十分有限，且主要采取无偿退出的方式，可以认为余江区推行“宅改”政策主要是基层治理现代化的结果，而非经济效益所驱动。因此，“宅改”推动城乡间土地、劳动力和资本三要素互联互通有助于提高城乡融合度，但各要素互动所发挥的作用方向和程度有所不同。

4 结论与建议

4.1 研究结论

本文基于2000—2021年江西省31个县（市、区）面板数据，运用合成控制法评估余江区“宅改”政策对城乡融合度发展的影响，并对人—地—业互动关系采取中介效应检验，主要结论如下：

（1） 余江区自获批“宅改”试点以来，城乡融合度明显提升。余江区积极探索宅基地“三权分置”改革，加强宅基地制度管理，既盘活了闲置宅基地，也活化了土地资产。土地要素的活跃促进了城乡间全要素的平等交换和双向互通，弥补了城乡发展鸿沟，表现出城乡间优势互补、融合发展的趋势。

（2） 余江区“宅改”对城乡融合的政策效应呈现先上升后下降的倒“U”型变化趋势。随着余江区“宅改”逐步迈入深水区，“宅改”政策效应呈现边际递减变化，反映了改革所面临的风险和挑战也更加艰巨。若要继续发挥更大的政策成效，还需进一步深化改革，加快城乡土地市场一体化建设。

（3） 模型稳健性检验以及中介效应分析表明，2015年后余江区城乡融合度的提高确由“宅改”政策导致，其中劳动力、土地和资本等各要素互动关系所发挥的作用有所不同。作为以农业为基础产业的经济欠发达地区，余江区仍需优化土地、劳动力、资本等要素的组合配置以提高全域全要素生产率，鉴于不同地区经济水平、改革目标等存在差异，各地还需因地制宜地制定政策。

4.2 政策启示

第一，厘清“宅改”效应实现路径，高效发挥政策成效。“宅改”能够通过城乡间人—地—业各要素的双向互动和交换以激活农村发展的内生动力，但各要素间存在着错综复杂的相互作用和联系。因此需要有针对性地疏通人—地—业中介路径的关键部位，破除阻碍要素流动的制度性障碍，让农村宅基地在盘活利用和价值实现的同时成为各要素在农村汇聚的良性循环节点。

第二，优化生产要素投入组合，促使边际递减拐点后移。当前宅基地已从单一的居住功能转变为多元复合功能，因此改革需要更加关注保障农户切身权益、缩小城乡差距和土地要素市场化配置等方面，通过整合资源、挖掘存量、提质增量以推动宅基地及其关联要素最优组合配置。从实现方式来看，其重点是要进一步适度放活宅基地用益物权，吸引新产业、新业态、新模式和新人口落户，使之成为城乡融合发展的新动能。

第三，多政策协同，发挥乘数效应。“宅改”是推进城乡融合的政策路径之一，若能跳出“宅改”促“宅改”，优化制度组合供给，将农村土地制度改革和乡村治理改革、农村集体产权改革等诸多方面统一，解决城乡土地、劳动力和资本等各类资源在质量和数量上的“供需失衡”问题，统筹各类政策的聚焦重点，增强政策实施的整体性、系统性和协调性，“宅改”政策也将能够最大化地发挥效应。

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Research on the Policy Effect of Rural Residential Land Reform on Urban-rural Integration： A Case Study of Yujiang District in Jiangxi Province

YAO Xiaowei1，2， ZHONG Zhiyu1， CHEN Meiqiu3， LI Ming3， CHAI Ji1，2， WANG Zhanqi1，2

（1. School of Public Administration， China University of Geosciences（Wuhan）， Wuhan 430074， China； 2. Key Laboratory of Rule of Law Research， Ministry of Natural Resources， Wuhan 430074， China； 3. The Rural Land Resource Use and Protect Research Center， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China）

Abstract： The purpose of this study is to assess the policy effects of rural residential land reform on urban-rural integration， taking Yujiang District in Jiangxi Province as an example. The research methods are as follows. The synthetic control method was used to assess the role of rural residential land reform in promoting urban-rural integration， and the“three-step method” was used to test the mediating role played by the complementarity of the three factors of laborland-capital. The research results show that rural residential land reform significantly improves the level of urban-rural integration in Yujiang District， but the magnitude of the improvement shows an inverted U-shaped pattern of change. Rural residential land reform in Yujiang District promotes the level of urban-rural integration through the facilitation of urban-rural labor， land， and capital factor mobility and reorganization， but the effect degree of each factor combination is not the same. In Yujiang District， the rural residential land reform promotes urban-rural integration by promoting the flow and reorganization of urban and rural labor， land and capital factors. In conclusion， rural residential land reform is an effective means to optimize the allocation of land resources， and it can promote the synergistic linkage of urban and rural human-land-industry factors； in the future， it is necessary to optimize the combination of factors of production， shift the inflection point of the marginal effect of the policy backward， and synergistically put forward a number of reform measures， to leverage the policy’s multiple effects and realize the integrated development of urban and rural areas.

Key words： rural residential land reform； urban and rural integration； synthetic control method； Yujiang District

（本文责编：郎海鸥）

①一改促六化：通过宅基地制度改革促进加强农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化。

①2014年2月江西省委省政府出台《中共江西省委江西省人民政府关于全面深化农村改革推动农业农村发展升级的意见》，对于允许农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度等工作，……鼓励有条件的地方申报国家试点。