“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度的提出与规范建构

摘要：研究目的：证成“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度，并进行规范建构。研究方法：规范分析法、比较分析法和案例分析法。研究结果：（1）空间公平正义价值观下，“税费”式自然生态空间有偿使用制度有利于保护自然生态空间，一定程度上衡平了自然生态空间利益。因忽视自然生态空间安全价值，该制度在自然生态空间利益全面保护方面仍面临主体涵盖不全、利益混同、补偿滞后以及救济偏离诉求目标等困境。（2）受生态安全价值观影响，自然生态空间利益衡平的理念由“损害最小化”转向“零耗损”。研究结论：应推行“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度，与资源税费制度并行，与生态补偿、碳汇交易等制度协同，保障自然生态空间安全，全面衡平自然生态空间利益。具体制度建构中，应秉持权力制约与权益保障的理念，厘清生态券的法律属性，发掘生态券有偿使用方式下的权力与权利规范；明确自然生态空间占用权，确认与合理配置自然生态空间利益；设定对价支付自然生态空间占用的具体义务，明晰权利的边界；加强“生态券”交易市场的培育与落实，健全制度运行的关键程序。

关键词：自然生态空间有偿使用制度；生态券；自然生态空间安全价值；自然生态空间利益；利益衡平

中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）08-0021-09

基金项目：2023年江西省社会科学基金项目“双碳目标下自然生态空间‘生态券’式有偿使用法律制度研究”（23FX15D）； 2022年江西省高校人文社会科学重点研究基地项目“自然资源行政执法与行政检察衔接机制研究”（JD22024）。

国家宏观生态安全观和国土空间治理现代化，催生了自然生态空间保护与发展并重的制度需求[1]。然而，受工矿建设、城镇化建设快速推进的影响，自然生态空间被过度挤占的现象依然屡见不鲜，如违法建设码头挤占水域岸线、矿山开采占用林地草地、房地产开发占用滨海滩涂等。为矫正这些肆意占用自然生态空间的行为，中共十八届三中全会提出了自然生态空间有偿使用制度，要求坚持使用资源付费等原则，逐步“将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。“税费”式自然生态空间有偿使用制度以空间公平正义为价值追求，一定程度上能衡平当代人之间自然生态空间利益，但因忽视自然生态空间绝对稀缺性特征而难以衡平代际自然生态空间利益。为弥补这一缺陷，基于安全价值维度的考量，2021年国家《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确要求“建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度”。但从现实情况看，占用补偿制度对替代空间资源储备建设的推动力不足，以致存在替代空间存量严重缺乏的困境[2]。可见，自然生态空间占用补偿制度自身难以展开，更难实现对“税费”式自然生态空间有偿使用制度的补全。据此，探寻既彰显空间公平正义又保障生态空间安全的自然生态空间有偿使用制度具有现实的必要性。

目前，学界的研究多居于空间公平正义价值围绕“税费”式自然生态空间有偿使用制度展开，探索了其产生的理论基础、制度框架和具体制度设计等。如巩固认为应该使各种非传统资源如空间、服务等“资源化”“财产化”，借助财产手段使生态空间环境外部成本内部化[3]，简要指出了自然生态空间有偿使用的法理基础；李虹等在生态空间公正占用理论基础上提出基于生态赤字价值补偿的环境税改革方向[4]；熊振兴等探索了基于自然生态空间的资源税改革框架，并进行了水、森林、土地等资源税具体设计[5]。当然，学者也已经注意到了生态空间保护利用中的安全价值，如吕忠梅基于安全价值对生态环境保护法律制度进行总体架构[6]；杜群基于安全价值设计了自然保护地的利用规则[7]。总体而言，学者已经对自然生态空间有偿使用进行初步研究，但其理论基础研究尚不深入，更缺乏能全面彰显空间公平正义与安全等价值的制度创新研究。

地方层面的探索提供了一种新的方案，如2021年江苏省江阴市通过《江阴市自然资源领域生态产品价值实现机制试点实施方案》，尝试构建“生态银行”，要求占用林地、园地、草地等开发建设，必须购买“生态券”以补偿被占用的自然生态空间[8]。这一新模式的现实基础与理论支撑是什么？是否具有现实推广的价值？如何进行规范建构？针对以上需要回答的问题，本文在反思“税费”式自然生态空间有偿使用制度的利益保护困境、分析自然生态空间利益衡平应然状态的基础上，基于实践凝练提出“生态券”式自然生态空间有偿使用制度，从价值诉求、制度功能与运行机理三方面进行诠释，并有针对性进行制度规范建构。

1 “税费”式自然生态空间有偿使用法律制度的反思

1.1 自然生态空间有偿使用法律制度利益保护需求的扩展

自然资源有偿使用法律制度的核心功能是利益衡平，主要表现为优化自然资源配置，衡平自然资源利益；调节自然资源极差收入，衡平相关主体的经济利益。自然资源的相对稀缺性理论为自然资源的价值性和有偿性奠定基础[9]，庇古提出通过征税或补贴的方式来矫正环境外部性问题。在国际社会中，征收资源税成为大多数国家衡平自然资源利益的通行做法，开启自然资源有偿使用模式①。同时，各国针对不同资源、不同区域、不同资源禀赋等因素设计了不同的税率，调节自然资源的极差收入，衡平不同主体之间的经济利益。

生态系统整体保护理念下，自然生态空间有偿使用法律制度呈现生态功能主义转向，由维护空间资源经济利益向维护自然生态空间整体性生态功能、协调自然生态空间利益拓展。在空间概念嵌入法学理论的重构过程中[10]，空间思维也正嵌入自然资源有偿使用法律制度重构过程中。《辞海》中将自然资源定义为：“天然存在的自然物，如土地资源、矿藏资源、水利资源、生物资源、海洋资源等，是生产的原料来源和布局场所”[11]。这一界定将空间（场所）认定为自然资源，也即自然生态空间是一种自然资源，但又明显区别于一般的自然资源。依据2017年《自然生态空间用途管制办法（试行）》②，自然生态空间是具有生态系统服务功能的空间，立体化、系统化、绝对稀缺性是其独特的特性。自然生态空间有偿使用不单是自然资源要素利益的衡平，而是立体的、系统的空间区域利益衡平，需要致力于生产、生活、生态三类空间收益立体良性互动，兼顾当代人和子孙后代人的自然生态空间利益。

1.2 “税费”式自然生态空间有偿使用制度利益保护的困境

源于用益物权的权利基础，“税费”式自然生态空间有偿使用制度具有维护空间资源经济利益的显著特征，在自然生态空间利益全面保护上存在局限性。

其一，代际自然生态空间利益衡平难以企及。“税费”式自然资源有偿使用制度本质上是资源交易制度，是对自然资源使用权的承认。自然资源使用权以相对稀缺的资源为基点，以物尽其用、定纷止争为价值导向。民法体系上自然资源使用权私权意蕴更有利于保障自然资源经济价值的实现，协调自然资源使用权的主体与其他非使用权人之间的经济利益[12]。正是由于“税费”式自然资源有偿使用制度在个体利益保护上对私权的依附，那些共享自然生态空间利益的不特定多数人（包括子孙后代）因缺乏权利基础难以实现利益救济。

其二，自然生态空间利益混同资源利益保护。现阶段，具有自然生态空间利益保护功能的资源税费主要有土地使用权出让金、森林植被恢复费、海域使用金、水资源税、耕地占用税等。这些税费的计算方式多是从量计征或从价计征，核算自然资源价值，未完全彰显自然生态空间的价值。学者指出，建设单位缴纳的土地补偿费、森林植被恢复费等往往与恢复自然生态空间的成本不匹配，未补偿已消耗自然资本的生态价值损失[13]，难以实现对自然资本价值的完全补偿。

其三，自然生态空间利益补偿滞后与不确定。自然生态空间有偿使用征收的税费一般都具有补偿性，专款专用，如耕地占用税主要用于耕地的开发与改良；森林植被恢复费主要用于植树造林、恢复森林植被等。不过，这些税费对于自然生态空间的维护具有事后补救的特点，税费征收后统筹返补自然生态空间的建设和修复；效果上也具有不确定性，如原国家林业局的调查指出，占地承诺的森林植被恢复措施多数没有落实，没有起到新增森林面积的作用[14]。

其四，司法保护偏离自然生态空间利益救济目标。梳理大量自然资源使用权纠纷案件可以发现，案件聚焦自然资源的市场化配置和相关利益主体的资源产权保护，极少有关涉自然生态空间利益保护的相关裁判。法官审判的基本理念是依法保护自然资源使用权流转，维护市场交易安全，保障资源合理开发利用，促进资源节约和环境保护[15]。可以看出，审判的逻辑基点依然停留在自然资源使用权的经济价值，资源节约和环境保护是利益衡平的重要考量因素，但总体上未涉及自然生态空间占用评价，折射出整体性的自然生态空间利益保护理念的普遍缺失。

总体而言，自然资源物权化牢牢确立了“税费”式自然生态空间有偿使用制度维护资源经济利益的价值理念，自然生态空间利益维护方面仍面临主体涵盖不全、利益混同、补偿滞后以及救济偏离诉求目标等困境，既无法回应日益扩张的自然生态空间利益保护需求，也无法实现安全价值维度下自然生态空间占用的有效监管。

2 自然生态空间利益的独立化与衡平机制革新

自然生态空间利益主要指自然生态空间对人类生产、生活以及生态带来的有益影响，即生态系统服务功能或产品的供给[16]，对自然生态空间利益的损害集中表现为自然生态空间的挤占[17]。随着社会的发展，自然生态空间利益逐渐独立化。受生态安全观的影响，利益衡平的理念正产生变革，由“损害最小化”转向“零耗损”。

2.1 自然生态空间利益独立化：需求与价值主客观塑造

马克思主义认为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[18]，利益是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。人的自然需要受到社会关系和历史条件的制约，随着生产的发展和文明的进步呈现不断上升的趋势[19]。可见，利益的类型是发展变化的。实践中，自然生态空间被挤占的问题自始存在，不过在资源短缺、生态危机严重的背景下，资源利益和生态利益才成为人们普遍的需求，而自然生态空间利益并未成为人们普遍的需求。随着社会不断发展，城市化进程不断加快，生态空间格局破坏和功能下降成为全世界突出的生态环境问题，许多种群、群落、景观和生态系统消失，野生动物灭绝、栖息地丧失正威胁所有人的未来。这一情况下，人们对自然生态空间整体生态系统服务功能需要的满足遭威胁，自然生态空间利益上升为人们新的利益诉求。国内频发的“绿地权”纠纷，检察机关针对非法占用林地、草地、海岸线等提起的环境公益诉讼，都是维护自然生态空间利益的重要体现。

自然生态空间的多元价值性强化了自然生态空间利益的独立性。马克思的劳动价值理论认为，劳动是价值的唯一源泉。自然生态空间的自然属性往往使人忽视其价值。但实际上，自然生态空间从最初的混沌状态发展至今天生态空间类型多样、比例与结构多异，无不凝结了人类的无数劳动。“在空间中生产”已转向为“空间的生产”[20]。单一的自然生态空间如森林，权利人为维护、恢复、增殖其自然再生产也付出了必要劳动。即使是荒地，人们对它的认识、标记与规划，都是劳动的付出。正如马克思强调，自然空间不仅是本源性的存在，而且是对象性的存在[21]。列斐伏尔认同，随着人类实践活动的推进，所谓的天然的特殊性，在均质化过程中消失了[22]。因此，自然生态空间是劳动的产物，是有价值的。且价值具有多元性，不仅包括资源供给、生态供给，还包括资源生态生产潜力的载体供给。不同的自然生态空间具有不同的价值。各类自然生态空间的独特价值满足了人们不同的利益需求。

2.2 自然生态空间利益再衡平：“损害最小化”至“零耗损”

生态安全已成为国家安全体系的重要组成部分。生态安全价值对人们行为的指引主要体现为，要尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。不仅如此，整体性生态价值观亦渗入利益的衡平中，要求实现代内与代际生态利益协同。不仅要建立当代人利益保障制度，还要构建保护后代人利益的机制，通过代际合作，实现生态利益在当代人和后代人之间公正地分配。

环境法上素来采取“损害最小化”原则来实现生态利益分配正义[23]。“损害最小化”意味着，一方面坚持底线思维，对于一些资源环境如自然保护区等实行绝对性保护；另一方面针对可以利用确有利用必要的，坚持“两害相比取其轻”原则，受益者支付对价合理补偿受损者。然而，空间生态资源天然具有结构性粘连特性，即使是最小化损害，也是对一定范围内特定的自然生态空间的完全耗损。如建设项目占用林地，耗损了林地特有的生态系统服务功能，即使占用荒地，也是对荒地现存或潜在的特有生态系统服务功能的耗损。“损害最小化”不利于子孙后代公平享有对自然生态空间的发展权利和机会，也不利于生态利益空间性分配正义的实现。自然生态空间利益衡平的理念应发生变革，针对禁止开发的自然保护地，需坚持自然生态安全原则，以 “不劳动”行为实现其原真性保护；对于确有必要开发的自然生态空间，坚持“零耗损”理念，既满足“储备优先原则”，又满足“减缓耗竭原则”，方能承载自然生态安全的法理意蕴[24]。

3 “生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度的提出与诠释

实践中，地方层面开展了“生态券”有偿支付的先行探索。2021年江苏省江阴市要求占用林地、园地、草地等开发建设，必须购买“生态券”以补偿被占用的自然生态空间，酝酿出台《生态券交易管理办法（试行）》，规范生态券的内涵、获取与交易，同时专章规定生态券的使用，试图明确新增经营性建设用地致使生态系统服务价值减少时缴纳生态券的义务[25]。山东邹城市搭建了以生态券为标的物的生态权属交易平台，服务于自然生态空间价值实现[26]。2022年广东佛山市南海区出台《关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》，推出地券、房券、绿券“三券”制度[27]，绿券的使用实现了自然生态空间合理利用和生态系统服务增量的“双赢”。

本文将以上地方实践提炼为“生态券”式自然生态空间有偿使用。而“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度，主要指以实现自然生态空间安全，保障其整体性生态系统服务功能为目标，国家通过强制性手段要求开发利用自然生态空间的单位或个人在竞买或划拨等方式获得开发许可证之前，提供等价的自然生态空间（生态券代表）来补偿被开发利用的自然生态空间的整套管理举措。为进一步认识该制度，以下从价值诉求、制度功能和运行机理三方面进行诠释。

3.1 价值诉求

空间公平正义和效率价值在生态环境保护和国土空间治理法律价值体系中一直处于显著地位，共同担负增进和维护自然生态空间利益、促进自然生态空间合理配置与有效利用的重要使命。空间公平正义和效率价值是“生态券”式自然生态空间有偿使用制度的应然价值，但是自然生态空间安全价值之于该制度却是首要价值。

《现代汉语词典》将安全解释为“没有危险；不受威胁；不出事故”[28]，既指安全的状态，也包括对安全的维护保障。词义上，自然生态空间安全不仅包括静态上自然生态空间不受损害威胁，也包括动态上自然生态空间的持续性维护与保障。从法律价值的角度来讲，自然生态空间安全是指通过法律形成自然生态空间数量充足、种类多样、结构合理的状态，满足当代人与子孙后代可持续利用的需求。E·博登海默指出：“如果法律秩序不表现为一种安全的秩序， 那么它根本就不能算是法律。”[29]“安全是其他价值的前提和基础，不论公平、正义还是秩序与效益等价值，都离不开安全。没有安全，其他价值目标就不可能实现。”[30]自然生态空间安全价值是实现自然生态空间公平正义和效率价值的基础和保障，不仅为空间公平正义价值实现提供物质保障[31]，也有助于生态空间利用的规模与速度的高效率转向人与自然和谐发展的高效率。自然生态空间安全价值理应列在“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度价值体系的首位，作为制度构建的理念指引，以及行为的评价标准，守住自然生态空间安全的底线。

自然生态空间安全价值在本制度中主要体现为在占用自然生态空间之前，用自然生态空间补偿自然生态空间的耗损，为子孙后代可持续发展提供充足的自然生态空间本底，矫正当代人与子孙后代自然生态空间利益分配的非正义。相较于“税费”式自然生态空间有偿使用制度利益保护上的不全面、不完整以及滞后等特点，安全价值促成了“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度利益保护上的全面性、完整性以及预防性。

3.2 制度功能

罗斯科·庞德指出，一个法律制度要达到法律秩序的目的，需要承认某些利益，通过立法明确承认和实现这些利益的限度，并保障利益实现[32]。“生态券”式自然生态空间有偿使用制度也具有确认、限制和衡平自然生态空间利益的功能。首先，明确“有偿”使用而非“无偿”使用的规则，肯定自然生态空间价值的同时也承认了个体的自然生态空间利益；其次，强制要求“生态券”有偿支付，明确个体占用自然生态空间的“兑价”，对自然生态空间利益进行限制；再次，生态券的获取与使用促进自然生态空间建设与合理布局；最后，上述确认、限制并合理配置自然生态空间利益行为，使当代人与子孙后代自然生态空间利益处于均衡的状态。因此，该制度本质上是自然生态空间价值实现和利益衡平制度。

该制度与资源税费制度并行，整全自然资源有偿使用法律制度利益衡平的功能。资源税费制度彰显自然资源的经济价值，节约自然资源，衡平“平面化”资源利益。以早期水资源费征收为例，施行 “用水实行计量收费和超定额累进加价制度”，彰显具有使用价值和资源价值属性的水资源经济价值，促进水资源节约，衡平不同主体水资源利益。本制度则是彰显自然生态空间整体性价值，维护包括资源、生态、资源生态生产潜力的载体供给等整体性生态系统服务功能，衡平“立体化”自然生态空间利益。

该制度与生态补偿、碳汇交易等制度协同，实现自然生态空间利益最优保护。区别于生态补偿制度，本制度防范开发利用自然生态空间的“负外部性”，生态补偿则保护建设自然生态空间的“正外部性”[33]，两制度虽然逻辑思路相悖却目标趋同，致力于生态系统服务功能的永续供给，保障自然生态空间利益。此外，本制度也有利于缓解自然生态空间占用补偿制度存在储备空间不足的困境。因生态券的需求与供给市场将推动自然生态空间的修复建设，为占用补偿提供一定替代空间资源。

该制度与碳汇交易制度协同的基点是都有利于缓解自然生态空间利用带来的生态影响。评价自然资源利用带来的生态影响主要为生态占用，亦即生态足迹，指人类消耗自然资源或消纳废物所占用的具有生态生产力的地域面积[34]。生态占用有直接占用和间接占用之分，直接占用主要是为满足生产和生活需要占用耕地、林地、草地和海域等；间接占用主要指林地等自然生态空间对工厂生产、生活消费过程中排放的二氧化碳的消纳吸收。碳汇交易制度针对污染自然生态空间的行为，是对间接性生态占用的抵消补偿；而本制度针对利用自然生态空间的行为，是对直接性生态占用的替代补偿。可见，两制度能形成合力，共同维护自然生态空间利益。当然，两制度的性质是截然不同的。碳汇交易制度是生态空间价值实现的市场激励机制，是平等主体之间碳汇权益的交易；本制度是生态空间价值实现的行政管理制度，是不平等主体之间的监督管理。不过，碳汇交易制度运行增加的森林、湿地等为“生态券”交易提供了储备空间，从而助力本制度的实现。

3.3 运行机理

“生态券”式自然生态空间有偿使用制度实施主要包括以下程序：生态券交易需求的培育—生态券产生与核发—生态券交易与获取—自然生态空间有偿使用所需生态券公示—生态券支付—竞拍或许可等获得开发许可证—生态券的注销或退回。由此可见，生态券获取与使用是该制度实施的关键程序。

用生态券进行自然生态空间有偿支付是可行的。一方面，生态券的内涵已经比较明确。生态券可追溯至美国的土地发展权交易制度[35]，以土地发展信用和湿地信用等形式存在；也与德国生态积分概念接近，自然生态系统“占用者”用生态账户中的生态积分来消除负面的生态影响[36]。国内将其定义为特定区域的某生态单元生态系统服务价值的量化表达[37]。权利人因建设生态空间而持有或因购买获得“生态券”，与土地权利人将其建设用地复垦为耕地等农用地后产生的“地票”相比，“生态券”拓展了“地票”的生态功能，推动土地空间因地制宜的修复。另一方面，生态券的价值核算方法已日趋成熟，不仅同一类自然生态空间可以进行价值转换，不同类自然生态空间价值转化的渠道也逐渐被打通。江阴、邹城等地生态券交易成功运行就是最好的例证。

用生态券作为有偿支付的创新方式，有利于政府管控与市场激励相融合。一方面，政府通过法律手段确定生态券的价值，监管生态券的验收核发、交易和有偿支付；另一方面，明确生态券交易需求，保障人们因生态券交易获得的财产性权益，促成生态券交易市场的发展。从整个制度运行过程来看，正是由于政府与市场共同发挥的作用，“生态券”式自然生态空间有偿使用制度才得以全面展开。

4 “生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度的规范建构

马克斯·韦伯认为，价值理性和工具理性是影响人类行为最重要的二元范畴，价值理性看重行为的固有价值，工具理性则侧重实现行为目的的条件或手段[38]。依据韦伯的行为“理性”理论，任何制度都可由价值理性和工具理性构成，“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度规范建构也可依循此思路。具体而言，结合其价值诉求、制度功能和运行机理，考察制度运行中理论与实践障碍，从理念、权利、义务和程序4个核心要素进行展开。

4.1 秉持权力制约与权益保障的法治理念

“生态券”式自然生态空间有偿使用法律制度以保障自然生态空间安全为首要目标。自然生态空间安全的实现主要依靠国家强制实施生态券有偿支付，但倘若一味强调公权限制，忽视生态券所关涉的私人利益，那么将可能阻断自然生态空间的持续供给。因此，在自然生态空间安全价值观下，应秉持权力制约与权益保障的法治理念，厘清生态券的法律属性，发掘生态券有偿使用方式下的权力与权利规范。

其一，重塑“生态券”有偿使用过程中的权力结构，强化公权制约。其价值在于识别生态券的公法属性，并加以规范。生态券使用中公权行使本质上是对生态券使用权的限制，实体上权力运行的形态表现为多项公权力的协同推进，包括生态券量化权、生态券核发权、生态券有偿使用规则制定权、生态券验收管理权、生态券交易平台管理权、生态券注销权等[39]。公权的行使使得生态券使用权公法上的义务更为清晰，离开这些公权的限制，“生态券”有偿使用是难以开展的。程序上，每项权力运行应当以法律法规为基础，做到职权法定，同时将部门协调、公众参与、专家论证等纳入明确法定程序中，维护程序运行的公平正义。

其二，注重“生态券”私权的法治化发展。其价值在于明确生态券的私法属性，并保障权益。“生态券”式自然生态空间有偿使用是用生态券对价支付以获取自然生态空间占用的资格，这个过程中“生态券”代表的利益逐渐显化。耶林指出“用益塑造了权利的实质”[40]。生态券所蕴含的利益需要通过立法手段上升为权益，通过法律明确生态券权利运行规则，保护获取和使用生态券的善意主体的利益。

4.2 明确自然生态空间占用权

自然资源有偿使用法律制度运行的基础是自然资源所有权和使用权两权分离的权利安排体制，这是公平正义和效率价值优于安全价值的客观体现。若此体制毫无保留地移植到本制度建构中，既缺乏自然生态空间所有权的权利基础，也不利于代际自然生态空间利益的衡平。自然生态空间安全价值观下，应在“所有权——监管权”分离实现“生态空间整体性维护”基础上[41]，进一步分离“自然资源使用权—自然生态空间占用权”，通过法律明确自然生态空间占用权，确认与合理配置自然生态空间利益，奠定自然生态空间利益衡平的价值基础。

法律明确自然生态空间占用权的理性逻辑主要在于，一方面，自然生态空间占用已成为自然资源利用的重要方式。如占用森林空间发展林下种植、生态旅游、森林康养等。空间权利的保护是空间治理的底层逻辑[42]，也是空间治理过程中相关主体利益保护的重要力量，衍生出生态空间占用权的实质需求。当然，自然生态空间占用权的确立基于有利于社会的功用，是发展权的彰显，提供民众特别是后进入者公平地利用自然生态空间获取利益的机会。另一方面，自然生态空间占用配额管制已成为义务要求。应对生态保护红线和生态空间用途管制制度，地方层面实行自然生态空间的数量（面积）定量化以保障生态空间型自然资源资产，这就意味着政府对自然生态空间施加了人为主动监管，可能造成发展权益分配非正义的格局，需要通过构造自然生态空间占用权来进行矫正，明确依法进行自然生态空间占用的资格，以保障整体上自然生态空间利益公平与安全。

自然生态空间占用权与自然资源使用权并存并不冲突。自然资源使用权是基于自然资源所有权派生的权利，资源税和资源费是自然资源所有权人在经济利益上的体现。自然生态空间占用权与生态空间监管权有相同的目标，通过确认与合理配置自然生态空间利益，实现自然生态空间整体性维护，生态券的有偿支付则彰显了生态空间监管权的权威。而且，借鉴自然资源使用权权利体系结构，将不同类型、不同的占用方式作为划分自然生态空间占用权的标准，有利于区分量化自然生态空间利益的价值。

4.3 设定对价支付自然生态空间占用的义务

要保障自然生态空间安全，除了明确自然生态空间占用权保障自然生态空间利益外，还应该设定对价支付自然生态空间占用的义务，明晰权利的边界，推动自然生态空间利益的衡平。关键是明确义务主体和义务内容，打造具有内在约束力的自然生态空间价值转化领地。

其一，义务主体层面，“生态券”式自然生态空间有偿使用的义务人为通过竞拍或划拨方式占用自然生态空间的单位和个人。不管是基于自然生态空间占用所获利益的衡平，还是基于对“三生空间”统筹管控的考虑，对占用自然生态空间的单位和个人施加一定的自然生态空间安全保障义务都是有必要的。鉴于义务主体成本增加的现实问题，为降低此问题带来的阻碍，宜采取阶段性措施。可先在经营性建设以及采矿占用生态空间等范围内使用①，后期考虑自然生态空间质与量、生态券交易市场建设、生态产业发展等因素，再推行至旧城改建、基础设施和公益事业建设占用自然生态空间等领域。

其二，义务内容层面，应切实履行用生态券对价支付自然生态空间占用的义务，主要从支付的期限、标准以及方式三方面展开。首先，及时支付义务。贯彻预防为主原则，对价支付应在义务人获得相应开发许可证之前完成，以保障自然生态空间安全。其次，足额支付义务。生态券支付的标准应不低于自然资源主管部门核定的生态券数量，以救济因自然生态空间占用而减少的生态系统服务价值。“竞生态投入”用地模式下②，应谨防被其他生态投入稀释或覆盖。最后，交付生态券的义务。义务人应履行对自然资源主管部门交付生态券，并转移生态券所有权的义务。在生态券所代表的利益大于支付标准时，可考虑引入标记制度以证明交付义务的完成。

4.4 培育“生态券”交易的市场

如前文所述，“生态券”的获取是本制度运行的前置程序，直接影响制度实施的效率。基于此，政府应加强“生态券”交易市场的培育与落实。“生态券”交易的培育，应明确自然生态空间占用造成生态系统服务功能的减损需予以补偿，以实现自然生态空间在特定时空范围内的动态平衡。政府部门应在国土空间规划内配置自然生态空间保有量或生态用地保有量[43]，以此作为生态券交易的底线。

“生态券”交易主要发生在自然生态空间的占用者与修复建设者之间。交易的客体为生态券，价值核算以生态系统服务功能为基础，区分不同类型的自然生态空间，通过政府调控和市场机制形成交易价格。受自然生态空间保有量的限制，“生态券”交易一般应在一定的行政区域范围内实施，是否能跨县市或跨省交易值得进一步探索。为保证交易的公平与透明，“生态券”交易应通过政府交易平台进行。“零耗损”原则对“生态券”交易提出了关键性要求，即保证生态券所代表的生态系统服务价值与被耗损的价值在质与量方面对等。这就需要政府主管部门加强对交易双方以及修复建设效果的评估考核，并进行长期的监管。

5 结语

自然生态空间的价值不仅包括资源供给、生态供给，还包括资源生态生产潜力的载体供给等。自然生态空间抽离自然资源要素范围进行保护，改变了传统上依靠自然资源要素法治间接实现自然生态空间利益调整的思维定式。如何实现自然生态空间利益保护应是生态环境法治和空间治理法治研究的重要课题。“生态券”式自然生态空间有偿使用制度正是契合这一课题的创新制度，基于“生态券”革新有偿支付方式，以自然生态空间安全为首要价值取向，借助“零耗损”理论，衡平代际自然生态空间利益。这一制度对于实现国家生态安全和国土空间治理具有重要意义，未来制度建设中还需要进一步激活“空间化思维”，推动自然生态空间利益调整模式下空间权利和空间治权理论的革新。

参考文献（References）：

[1] 许尔琪，张红旗.中国核心生态空间的现状、变化及其保护研究[J] .资源科学，2015，37（7）：1322 - 1331.

[2] 贾宝杰，曾文浩，张亚全，等.自然生态空间占用补偿平衡机制构建——以湖北省为例[J] .长江科学院院报，2023，40（9）：68 - 72.

[3] 巩固.环境法典自然生态保护编构想[J] .法律科学（西北政法大学学报），2022，40（1）：96 - 105.

[4] 李虹，能振兴.生态占用、绿色发展与环境税改革[J] .经济研究，2017，52（7）：124 - 136.

[5] 熊振兴，王克强，刘红梅.基于自然生态空间的中国资源税费框架改革[J] .资源科学，2017，39（5）：945 - 953.

[6] 吕忠梅.习近平法治思想的生态文明法治理论[J] .中国法学，2021（1）：48 - 64.

[7] 杜群.环境法体系化中的我国保护地体系[J] .中国社会科学，2022（2）：123 - 140，206 - 207.

[8] 李安国.江阴：探索创新生态产品价值实现机制[J] .中国土地，2021（12）：50 - 52.

[9] 周纪昌.马尔萨斯的自然资源稀缺论[J] .生态经济，2012（5）：24 - 27，31.

[10] 公丕祥.空间关系：区域法治发展的方式变项[J] .法律科学（西北政法大学学报），2019，37（2）：3 - 13.

[11] 辞海编辑委员会.辞海[M] .上海：上海辞书出版社，1989：4962.

[12] 王剑，史玉成.中国自然资源权利体系的类型化建构[J] .甘肃政法学院学报，2019（6）：78 - 89.

[13] 董玮，秦国伟.对森林开征资源税的理论依据、现实基础与制度设计[J] .税务研究，2021（5）：115 - 121.

[14] 国家林业局森林资源管理司.国家林业局通报重点国有林区森林植被恢复费使用管理检查情况[EB/OL] .（2006- 11 - 29）[2023 - 10 - 06] . https：//www.gov.cn/gzdt/2006- 11/29/content_456320.htm.

[15] 郑学林，王旭光，贾清林，等.矿业权纠纷案件的审判理念与最新裁判规则——《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用[J] .法律适用，2018（5）： 76 - 82.

[16] 费建波， 夏建国， 胡佳，等.生态空间与生态用地国内研究进展[J] . 中国生态农业学报（中英文）， 2019，27（11）：1626 - 1636.

[17] 张百灵.生态空间管控的立法模式与制度体系[J] .政法论丛，2022（3）：151 - 160.

[18] 马克思.马克思恩格斯全集（第1卷）[M] . 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，译.北京：人民出版社，1995：187.

[19] 姚顺良.论马克思关于人的需要的理论——兼论马克思同弗洛伊德和马斯洛的关系[J] .东南学术，2008（2）：105 - 113.

[20] 亨利·列斐伏尔.空间与政治 [M] .李春，译. 2版.上海：上海人民出版社，2015：10 - 30.

[21] 吴海龙.论马克思自然空间思想及其当代价值[J] .江汉学术，2021，40（1）：104 - 111.

[22] 亨利·列斐伏尔，李春.空间、空间的生产和空间政治经济学[J] .城市与区域规划研究，2012，5（2）：159 - 177.

[23] 落志筠.生态流量的法律确认及其法律保障思路[J] .中国人口·资源与环境，2018，28（11）：102 - 111.

[24] 王江.论中国战略性关键矿产资源安全的法律监管[J] .中国人口·资源与环境，2021，31（11）：1 - 10.

[25] 江阴市司法局.江阴市生态券交易管理办法（试行）（送审稿）[EB/OL] .（2023 - 09 - 25）[2023 - 11 - 02] . http：// www.jiangyin.gov.cn/doc/2023/09/25/1172627.shtml.

[26] 石缎花，田玉，刘怡可，等.基于生态权属交易平台的生态券制度——山东省邹城市对生态产品价值实现路径的探索[J] .环境保护，2023（22）：55 - 59.

[27] 佛山市南海区人民政府.关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见[EB/OL] .（2022 - 08 - 18）[2023 -07 - 28] . http：//www.nanhai.gov.cn/gkmlpt/content/5/5367/ post_5367230.html#1977.

[28] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M] .北京：商务出版社，1999：7.

[29] E·博登海默.法理学——法哲学及其方法[M] .邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社，1987：197.

[30] 安东.论法律的安全价值[J] .法学评论，2012，30（3）：3 - 8.

[31] 秦天宝.以空间正义引领国土空间用途管制法治化[N] .中国社会科学报，2022 - 08 - 17（4）.

[32] 罗斯科·庞德.通过法律的社会控制[M] .沈宗灵，译.北京：商务印书馆，2017：39.

[33] 杜群，车东晟.新时代生态补偿权利的生成及其实现——以环境资源开发利用限制为分析进路[J] .法制与社会发展，2019，25（2）：43 - 58.

[34] 蔡运龙.自然资源学原理[M] .北京：科学出版社，2007：205.

[35] 陈佳骊.美国新泽西州土地发展权转移银行的运作模式及其启示[J] .中国土地科学，2011，25（5）：85 - 90.

[36] 自然资源部.生态产品价值实现典型案例（第三批）[EB/OL] .（2021 - 12 - 22）[2023 - 11 - 02] . http：//gi.mnr.gov.cn/202112/ t20211222_2715397.html.

[37] 韩博，金晓斌，孙瑞，等.面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计[J] .资源科学，2021，43（5）：859- 871.

[38] 马克斯·韦伯.经济与社会（上卷） [M] .林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：56.

[39] 邹朝晖，周玉，蔡少彬.基于“生态券”的生态用地占补平衡机制研究[J] .中国土地，2020（12）：13 - 15.

[40] 朱庆育.意志抑或利益：权利概念的法学争论[J] .法学研究，2009，31（4）：188 - 190.

[41] 佟彤，雷国平.自然资源统一确权登记的入法路径与规则完善——兼论与不动产登记的立法协调[J] .中国土地科学，2023，37（8）：13 - 21.

[42] 杜辉.实践、逻辑与创新：空间向度下的生态环境法治发展[J] .南京师大学报（社会科学版），2022（3）：87 - 97.

[43] 谷晓坤，唐秀美，王学新.国土空间规划框架下“生态券”核算方法与交易机制——以京津冀地区为例 [J] . 自然资源学报，2023，38（3）：631 - 641.

Proposal and Normative Construction of the Legal System of Paid Use of Natural Ecological Space in the Form of “Ecological Vouchers”

XU liyuan1，2

（1. Research Center for Rule of Law and Government， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China； 2. School of Law， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China）

Abstract： The purposes of this paper are to justify the legal system of paid use of natural ecological space in the form of“ecological vouchers” and to construct the relevant norms. The research methods are normative analysis， comparative analysis and case study. The results show that： 1） under the value of spatial fairness and justice， the “tax and fee” type system of paid use of natural ecological space is conducive to the conservation of natural ecological space， and to a certain extent equalizes the interests of natural ecological space. Due to the neglect of the value of natural ecological space security， the system still faces difficulties in the comprehensive protection of natural ecological space interests， such as incomplete coverage of subjects， mixed interests， lagging compensation， and relief that deviates from the goal of the claim. 2） Influenced by the value of ecological security， the concept of natural ecological space benefit equilibrium has shifted from “minimizing damage” to “zero depletion”. In conclusion， a legal system of paid use of natural ecological space in the form of “ecological vouchers” should be implemented， parallel to the resource tax and fee system， and synergized with the eco-compensation and carbon trading system， to guarantee the security of natural ecological space and comprehensively balance the interests of natural ecological space. In the construction of the specific system， it is necessary to adhere to the concept of power constraints and rights protection， to clarify the legal attributes of the ecological vouchers， and to discover the power and rights norms under the paid use of ecological vouchers. In addition， it is suggested to clarify the right of occupying the natural ecological space， to recognize and reasonably allocate the interests of the natural ecological space， to set up the specific payment obligation for the occupying of the ecological space， to clarify the boundaries of the rights， to strengthen the cultivation and implementation of the “ecological vouchers” trading market， and to improve the key procedures for the operation of the system.

Key words： paid use system of natural ecological space； ecological vouchers； safety value of natural ecological space； natural ecological space interests； balance of interests

（本文责编：张冰松）

①国内自然资源有偿使用制度不仅采取征收资源税的方式，也采取征收资源费的方式，如征收土地使用权出让金、临时使用土地补偿费、森林植被恢复费、海域使用金等。

②参见《自然生态空间用途管制办法（试行）》第二条，自然生态空间指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

①如我国中央生态环境保护督察通报的典型案例多次指明采矿占用草地、自然保护地等生态空间的现象突出。https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/ dcjl/index_5.shtml。

②“竞生态投入”供地模式，指在土地出让竞价阶段超过终止价格时，系统不再接受竞买人报价，土地出让金竞价结束，转为“竞生态投入”，以生态投入所报价格最高的报价者为地块竞得人。http：//zrzy.jiangsu.gov.cn/xwzx/mtsy/2023/05/15151356509624.html。