邵阳市土地利用现状及优化路径研究

摘要：在“三区三线”划定的背景下，邵阳市面临发展空间紧约束、承接产业转移等多重压力，急需全面持续推动土地资源节约集约利用。通过对工业园区及市场主体进行实地调研，分析邵阳市的土地利用现状和存量土地问题成因，并提出邵阳市土地控增盘存的节约集约利用路径。

关键词：土地利用；存量土地；节约集约利用

中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）07-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.039

Research on Land Use Status and Optimization Path in Shaoyang City

LIU Jinghuan

（Shaoyang Natural Resources and Planning Bureau， Shaoyang 422000， China）

Abstract： Against the backdrop of the “three zones and three lines” policy， Shaoyang City is facing multiple pressures such as tight development space constraints and the need to undertake industrial transfer. It urgently needs to comprehensively and continuously promote the efficient and intensive use of land resources. By conducting on-site research on industrial parks and market entities， this study analyzes the current status of land use and the causes of existing land problems in Shaoyang City， and proposes an economical and intensive utilization path for controlling and increasing land inventory in Shaoyang City.

Keywords： land use; existing land; conservation and intensive utilization

土地资源是经济社会发展的物质基础和空间载体，节约利用土地是促进经济社会高质量发展的关键举措。邵阳市域土地总面积为20 824 km2，土地开发强度为7.86%，远低于湖南省平均水平，急需全面持续推动土地资源节约利用。

1 邵阳市土地利用现状

1.1 存量处置有货无市

土地市场萎缩，挂牌出让宗地出现流拍[1]。近年来，批回的商服用地及住宅土地，原意向人频频撤资，无法按原计划供地。例如，邵阳市某产业园的用地近13.3 hm2，用地批回后，投资意向人撤资。2023年，邵阳市共有批而未供土地4 035.4 hm2，按30%计处置任务为1 200 hm2左右。2023年1—7月，邵阳市的实际供应土地仅411.3 hm2，其中存量土地供应占67.61%，以此比例类推，要完成批而未供土地处置任务，全年供应量要达到1 786.6 hm2。

1.2 闲置土地盘而不活

2023年，邵阳市闲置673.3 hm2土地，从投资方来看，属于政府投资建设的项目有163个，属于社会投资建设的项目有222个。闲置土地处置要无偿收回有压力，有偿收回无资金，主要措施是督促开工、延期开工。在地方现有财政状况下，没有启动的政府投资项目要再筹资金建设难上加难。在房地产市场疲软的情况下，如被动、应付开工，可能导致中途停工，闲置土地“盘”而未“活”。

1.3 整体开发利用水平低

2023年1—11月，邵阳市单位地区生产总值建设用地使用面积为4.2 hm2，其中新宁县、城步县超过6.7 hm2。与2022年相比，邵阳市单位地区生产总值使用土地面积增大，幅度为4.78%，土地利用水平持续走低。

2 土地利用问题的成因

2.1 处置底数难摸清

由于机构改革、人员轮换，邵阳市批而未供的土地没有详细清单，基层没有足够的工作人员，无法核实清楚。

2.2 基础设施难配套

目前，地方财政困难，化债要求也十分严格。对于一些基础设施项目，政府无法拿出资金进行征地拆迁，周边土地供应后，也无法开工建设，造成新的闲置。

2.3 供应周期难把握

住宅土地出让实行清单制计划供地，3个月为一个周期，无法做到及时出让。受项目前期征地拆迁、矛盾处置等影响，项目难以通过“净地”系统。各类督查要求尽快动工，造成大量实际建成未供地。

2.4 遗留问题难处置

为完成批而未供处置任务，一些之前未供的公园绿地、基础设施项目全都划给自然资源部门，造成土地闲置。另外，工程范围与实际需供项目存在重叠。历史毛地出让后无法征拆到位，地块房屋众多，拆迁难度非常大，很难消除闲置。

2.5 园区管理模式难改变

部分产业园区的招商门槛低，优质企业、重大项目占比不高，甚至形成“购地、抵押、建厂、生产、还贷”的模式。园区在项目招引前和建设中，对土地利用和投资强度等方面没有刚性的规定和约束，导致入园企业重视土地的获得，轻视土地的开发利用。

3 促进土地利用的建议

为了促进邵阳市土地利用，结合当地土地利用现状，提出相应的优化建议。

3.1 开展整治攻坚，盘活存量建设用地

3.1.1 消化批而未供土地

第一，梳理清单。全面梳理邵阳市批准的建设用地，从部、省相关系统中导出批回建设用地清单、批供对应清单，进建立分类处置清单，形成清晰明确的处置任务。第二，实行“三先”原则。梳理清单后，按照先易后难、先大后小、先熟后生的处置原则进行处置。根据对重大基础设施项目土地征收和农用地转用经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书的规定，可通过完善手续方式将大面积的道路用地项目通过划拨方式消化[1]。第三，建立三层叠图。对批而未供土地数据整理上图，整理批准建设用地矢量数据，建立批地图层；从部监测监管系统下载所有供应项目坐标，合并成一个供地图层。通过叠加3个图层的地理信息系统数据，实现批而未供土地可视化，为政府决策提供数据支撑。

3.1.2 坚持以用为先，推进闲置土地处置

第一，核实真假闲置。结合整改查，全面梳理历年来巡视巡察、土地督察、各类审计等上级交办的闲置土地处置情况。对土地市场动态监测监管系统中提示的闲置土地信息，逐一提取坐标，对比“一张图”遥感影像摸排。结合日常查，根据基层巡查反映的情况，逐一核查是否存在土地闲置行为。“三查”综合，对土地实际已竣工宗地，应销尽销，及时上传资料进行销号。第二，核实真假项目。重点核实公司名下的闲置土地项目，对因政策、资金无项目落地的土地全部依法收回。对因项目条件变化且有实施前景的，应通过依法变更土地用途或规划条件等方式帮助项目尽快开工。第三，核实真假原因。按照开发利用部门负责发现、移交线索，执法部门负责调查、认定、处置的职责分工，对闲置原因没有认定的闲置土地项目，全部交由执法部门进行调查认定。针对企业原因造成闲置的土地，依法采取收取闲置费或无偿收回等措施，督促企业限期开工‬。

3.1.3 开发低效土地

第一，加速使用权正向流转。将低效土地利用纳入年度储备土地计划编制研究，对可协商一致的，以土地储备的方式收回全部或部分建设用地使用权。将具备转让条件的低效土地接入“土地超市”，引导进入土地二级市场。对工业低效土地上的闲置厂房，推动部分符合条件的小、散、乱产业升级改造“退城入园”，推进闲置厂房再生利用。第二，挖潜发展空间。支持工业项目用地向地下挖掘空间建设仓库、泊车位、食堂等配套设施。在符合安全和环境保护等技术规范的基础上，支持工业项目进行厂房加层、厂区改造、内部用地整理，向上争取空间。工业用地结建的地下空间建筑面积可不计容，提高的容积率，不增收土地出让金[2-3]。第三，推进零星土地利用。支持具有开发潜力和市场前景的项目主题收购相邻多宗低效工业用地地块，进行集中规划利用。

3.2 加快制度建设，建立长效管理机制

3.2.1 强化空间规划管控制度

第一，加快规划编制。全面推进“多规合一”，将城市设计贯穿国土空间总体规划全过程，实现中心城区详细规划全覆盖，将国土空间专项规划主要内容纳入国土空间总体规划统一管理，形成国土空间规划“一张图”。第二，规范规划审批。采取“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”等措施，实行城镇开发边界内外有别的规划管控方式。所有规划管控措施全部在“一张图”上精准实施，并报规委会审批。第三，实施规划监督。通过规划“一张图”实施监督系统，定期进行规划实施情况检查，控制城镇工矿用地规模和农村建设用地规模。

3.2.2 完善建设用地使用制度

第一，高效配置新增建设用地。按照“计划指标保重点、一般项目挖存量”的思路编制年度用地计划，保障重大项目、基础民生项目建设，补齐人均公共服务设施配置短板。第二，科学引导项目合理选址。编制节约集约用地专章，分析重大基础设施项目占用耕地的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等[4]。第三，建立要素会商保障机制。建立重大建设项目全生命周期保障服务机制，把好项目供地前预审关、供地环节关、批后监管关等用地工作必要环节和时序，加强全程调度和跟踪问效。

3.2.3 完善土地市场配置制度

第一，推行“标准地”+“清单制”供应。在完成“标准地”区域评估的基础上，合理提出产业项目“标准地”的投资强度、能耗、环境、建设及亩均税收等控制性指标，编制拟出让地块的“用地清单”。“用地清单”与出让公告一并发布，并作为项目审批管理、技术审查的主要依据。在项目单位签订土地出让合同后，原则上1个工作日内办结项目核准（备案）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等4个审批事项，确保企业拿地后即可开工建设。第二，探索多方式供应工业用地。完善先租后让、长期租赁、租让结合、弹性年期供应等配置方式，对不同配置方式灵活确定使用年期、地价和租金[5]。

3.3 落实责任考核，提升节约用地水平

3.3.1 健全共同责任机制

坚持党的全面领导，建立空间规划委员会和土地管理委员会协同配合的自然资源节约集约利用工作机制，强化地方政府和开发园区招商引资的责任以及对项目用地进展监督管理的责任。

3.3.2 加强土地节约集约利用评价

第一，严格执行国家和省级出台的建设项目用地标准，进一步规范开展建设项目节地评价工作，严格控制建设项目用地规模。第二，积极开展对企业用地的考核评价，将企业节约集约利用土地作为企业奖励和获取相关政策支持的重要依据之一，促使节约集约利用土地成为企业自觉行为。

3.3.3 强化责任目标考核

继续坚持将节约集约利用土地纳入政府年度考核指标体系，完善正负激励措施，增强资源节约集约利用的内生动力。同时，批而未供土地、闲置土地等存量处置工作纳入政府过程性考核内容，每两个月对县市区人民政府进行一次排名，约谈排名末位的县市政府主要负责人，全面压实整改处置责任。

4 结论

精确掌握土地存量，审慎、稳妥推进存量土地有效处置是提升土地开发强度的基础，是科学投放增量土地的前提。未来，应全面盘活存量建设用地，严防“边清边增”，建立完善的土地利用责任考核机制，全面提升土地节约集约水平。

参考文献

1 自然资源部.自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知[EB/OL].（2023-06-13）[2024-06-20].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6886744.htm.

2 马艳敏，王 颖，吴 迪，等.查干湖区域土地利用现状及水体面积变化分析[J].气象灾害防御，2024（1）：39-43.

3 郑金龙.定南县土地利用现状特征研究[J].住宅与房地产，2024（12）：114-116.

4 麦 格.节约集约用地论证分析专章编制初探：以广西壮族自治区为例[J].中国土地，2023（11）：47-49.

5 自然资源部.自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知[EB/OL].（2022-11-16）（2024-06-20）.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-12/21/content_5732946.htm？eqid=e78662b90004bd9900000006645af932.