创新管护模式 提高储备土地效益

政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，储备土地管护及临时利用是维护和实现全民所有自然资源资产所有者权益的重要环节。

近年来，周口市存量储备土地数量多，管理链条冗长，部门信息不对称，缺乏统筹管理合力，未能形成有效监督管理，导致储备土地出现违法侵占现象，严重影响了储备土地的管护。怎样发挥好储备土地资产在全民所有自然资源资产中的社会价值、经济价值和生态价值，更好落实和维护好所有者权益，是当前周口市土地储备工作面临的实际问题，因此，创新储备土地管护模式，做好储备土地管护与临时利用，建立健全相应的标准体系，不仅有利于提高土地供给质量、提高储备土地的经济效益，而且对用好用活储备土地资产、促进国有资产保值增值具有至关重要的作用。

工作现状

新修订的《河南省土地储备管理办法（试行）》明确了储备土地管护及临时利用具体要求，一是新增“年度储备土地临时管护计划”编制内容；二是细化“储备土地的管护与供应”具体规定。这对加强储备土地资产的动态监测监管、防止储备土地被非法侵占、保护资源、防治污染具有非常重要的意义。

新修订的《河南省土地储备管理办法（试行）》明确规定：“土地储备机构应对入库储备的土地设置‘政府储备土地’标识牌，采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。”周口市储备土地管护及临时利用采取委托管护为主、自行管护为辅的方式。

截至2023年底，周口市中心城区现有储备土地（短期内无法供应）采取委托管护的储备土地占95%，自行管护的储备土地占5%。管护期间，临时利用的储备土地面积约占40%。从储备土地管护及临时利用工作实践情况来看，周口市初步形成了规范的储备土地入库交接与委托管护工作程序，并对储备土地管护各环节实施监督考核。但是在实施过程中，由于专业资产管理人才的缺乏及储备机构人力物力限制，目前，主要采取委托国有平台公司进行管理方式，聘用现场管护人员对储备土地实施管护。

在储备土地临时利用方面，通过委托第三方对储备土地资产评估确定临时利用租金标准，经自然资源主管部门同意后再签订管护利用合同，保障临时利用工作的顺利开展。

面临的问题

现阶段，周口市储备土地管护及临时利用工作面临的问题，主要表现在以下方面。

储备土地权益维护困难。纳入储备库的土地由于日常监管不到位，存在倾倒垃圾、种植青苗、偷挖取土、私搭乱建等现象，当储备地块被非法侵占损害时，土地储备机构由于没有执法职能，只能采取现场劝阻或向城管、执法监察、公安等执法部门函告，要求制止占地单位（或个人）停止非法侵占行为。这种做法存在明显的滞后性，又因缺乏具体的处罚标准，致使违法成本较低，难以对非法侵占行为形成震摄作用，导致储备土地权益维护困难。在临时利用土地方面，承租方出现在使用期满后不配合腾退场地和清理地面建筑物等严重违反合同约定等行为时，土地储备机构由于没有行政执法权限，也只能采取暂扣物品、扣减履约保证金或终止合同等方式解决。

储备土地管护及临时利用机制尚需完善。新修订的《河南省土地储备管理办法（试行）》虽然新增了“年度储备土地临时管护计划”和“储备土地的管护与供应”的内容，但在实际工作中，由于缺少规范性的编制细则，如，储备土地入库标准、管护部门职责、管护方式选定、对管护部门的监督考核和临时利用的方式、租金标准，储备机构内部决策流程等未形成规范的机制，致使年度储备土地管护及临时利用计划缺乏前瞻性，计划执行力度相对薄弱。特别是临时利用方面，一般由使用方提出临时利用申请之后，土地储备机构再按照申请办理，这样不利于发挥储备土地资产的经济价值，难以实现储备土地的经济效益。

管护效率有待提高。目前，储备土地管护方式主要以现场值守人员巡查为主、不定时抽查为辅，需要借助大量的人力物力来完成。由于大多数收储地块区位偏僻且面积大，单次巡查花费时间较长，因此对巡检中发现存在安全隐患较多的收储土地项目，还需增加现场检查次数。

对策与建议

充分认识储备土地管护及临时利用的重大意义，切实增强工作责任感和使命感。政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，储备土地管护及临时利用是维护和实现所有者权益的重要环节。要树立土地储备、临时利用及管护并重观念，把做好储备土地管护及临时利用工作提高到履行全民自然资源资产所有者职责、维护所有者权益的高度来认识，切实规范储备土地管护及临时利用行为，防止侵占储备土地权利行为的发生，合理开发利用储备土地，实现政府储备土地的保值增值。

明确部门管护职责，建立协同联动机制。研究制定中心城区储备土地管护和临时利用管理办法，规范储备土地管护和临时利用程序，实现储备土地管护和临时利用全流程全周期管理。周口市自然资源和规划局负责全市储备土地管护、临时利用工作统一监督管理，市土地储备机构承担市本级储备土地统一管护、统一临时利用工作，辖区政府、开发区管委会、住房建设、城市管理、生态环境、文物保护等主管单位及街道办事处按照各自职责，协助做好储备土地的管护和临时利用工作。将储备土地管护及临时利用工作纳入政府相关职能部门的年度考核范畴，对职责履行不到位，管护不利，造成储备土地损害或对新产生的地表附着物二次补偿的，追究相关部门责任。

科学编制储备土地管护和临时利用计划，实现有效管控。对入库且暂不供应的储备土地，土地储备机构每年第三季度结合国土空间规划、年度供应计划和公益性用地需求等，组织编制下一年度储备土地管护及临时利用计划，制定储备土地管护及临时利用实施方案，委托第三方评估公司测算临时利用租金标准，结合市场需求、地价标准、环境影响、供地计划等确定临时利用基准租金标准，原则上参照城市基准地价更新方式，每两到三年调整一次，充分发挥储备土地资产的经济效益。

建立常态化巡查工作机制，提升管护效能。加强现场看护监管，在储备土地范围内设置政府储备土地标志，指定专人看护，发现问题，及时报告并制止。加大巡查力度，按照“谁管护、谁签字、谁负责”原则，建立常态化巡查机制，做到定期巡查和不定期巡查相结合，对存在安全隐患的地块随时巡查，对侵害储备土地的行为提前预警，确保及时发现、及时制止、及时处理，防止问题形成和扩大化。定期、不定期检查看护人员履行职责情况，建立监督考核制度，对看护不力造成储备土地损毁或被侵占的进行处罚。充分利用“天眼+自然资源应用”系统、无人机航拍等技术设备，弥补人力的不足，进一步提高管护效率。

建立电子化信息化管理系统，实现临时利用经济效益。开展储备土地调查，摸清储备土地家底，全面掌握储备土地的数量、分布、面积、用途、租赁时间、租金标准、履约情况等，创建工作台账和储备土地电子档案，及时对储备土地项目信息进行核实、更新与完善，全面系统地掌握储备土地动态情况。在临时利用方面，通过周口市自然资源和规划局门户网站或者建立专门的储备土地临时利用信息管理平台，公开发布临时利用信息；充分利用“土地豫选云平台”发布储备土地临时利用信息，在线展示地块的区位、周边配套、租金标准等信息，引入市场竞争机制，活跃土地市场，打造“云上”土地市场新模式；与自然资源部全民所有土地资产管理信息系统衔接，实现信息化管理和相关部门之间的信息共享，优化用途，提高储备土地经济效益。（作者单位：周口市土地整理中心）