东汉财政管理模式的重组与转型

【摘要】东汉内外财源合流后，帝室财政规模急剧萎缩，庞大的帑藏由大司农所掌。为制衡大司农权力，加强皇权对于财政的把握，财政权力逐渐向作为秘书机构并日趋成熟的尚书台倾斜，进而在皇帝周围形成了一套新的台阁财政管理体系。在政务运作与皇权发展长期的实践中，台阁财政管理体系呈现出比相府财政管理体系更高的制度契合性，因而二元财政管理模式虽然长期并行，但逐渐表现出财政大权由外朝向内朝转移的趋势。这为在魏晋时形成以度支尚书为核心的新型财政管理体系准备了条件，并为后世户部尚书全面接管国家财政工作提供了延伸的道路。财政管理从外朝向内朝的转变，根本上离不开社会经济的发展与大一统国家向现代国家转型的制度建设需要，也是“家天下”向“国天下”转轨的必由之路。

【关键词】尚书；财政；大司农；东汉；少府

【中图分类号】K234 " " "【文献标识码】A 【文章编号】2097-2261（2024）20-0011-06

【DOI】10.20133/j.cnki.CN42-1932/G1.2024.20.003

“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命。”[1]财政是国家的根本，财政管理制度的变迁往往顺应着不同阶段、不同背景下社会发展与国家管理的需要，故此各自具有鲜明的时代特点。东汉以降，国家财政与帝室财政在便捷管理的需求下进行合流，开辟了财政管理新的历史路径。汉代财政管理体系与管理模式领域的研究相对较少，前人成果多集中在大司农或少府的单独官制考察[9][10]，或是习惯于从帝相冲突的视角下解读财政管理体系的变迁，进而将目光聚焦于少府与大司农之间的职权转化领域，顺着多条线索并进，内外职官共考的研究脉络不断求索[14][15]。部分学者注意到了汉代尚书与后世财政体制的演进关系，但也仅就不同阶段进行了划分与探讨，并未对制度与制度、模式与模式之间的演进路径有过多梳理[12][13]。

本文尝试综合东汉职官制度发展与中央政制变革，揭示财政管理模式转型下尚书与大司农的互动关系，以及尚书台在这一巨大转型中所发挥的作用与所承担之职能，以期梳理汉代财政管理模式转变之脉络与趋势，加深对汉代财政制度变革下管理模式演进的认识。如有不当之处，敬祈方家指正。

一、内外合流下财权向尚书的倾斜

桓谭《新论》载：

汉宣以来，百姓赋敛一岁为四十余万万，吏俸用其半，余二十万万藏于都内为禁钱。少府所领园地作务之八十三万，以给宫室供养诸赏赐。[4]

为了顺应时代发展需求，加强国家对财政的集中管理，光武帝采取了整合两大财政管理体系的重大举措，即将水衡部门并入少府，并且把原本由少府负责的皇室财务及货币铸造权限转移至司农，由此消除了两大财政体系长期以来的分割状态，构建了一个统一而高效的财政管理体系。以往，皇室财政是皇帝用来平衡朝廷外部势力的关键工具，然而，随着大司农及其隶属的三公府财政权力的不断增强，虽然少府依旧保留了一部分皇帝私有的财库，但这部分资金在国家庞大的财政体系中显得微乎其微。鉴于此，强化皇权对财政的直接掌控，削弱司徒对财政的影响力变得尤为关键。尚书台直隶皇帝，又兼具秘书和执事官的双重身份，自然而然地成为调整财权配置，实现皇帝集中财权的最佳载体。

在军旅歇息，社会安定后，国家回归了正常的发展轨道，为适应“事归台阁”的管理模式，东汉的尚书台迅速膨胀。《续汉书·百官志》曰“尚书六人，六百石……凡六曹”[3]，不仅在西汉五曹尚书的基础上再增设一曹，还将诸曹尚书之地位由原本的四百石提升至六百石。在增开曹部，扩大职权范围的同时，又于尚书台内精省二丞，扩大尚书郎、尚书令史等下层办事官员规模，并将郎、令史与曹的统属关系固定下来。这样一来，自令至令史的组织和责权体系更加规整细化，相比西汉时曹郎之间统属对应互不明确的状况显得更加成熟。

《续汉书·百官志》云：“侍郎三十六人，四百石。本注曰：‘一曹有六人，主作文书起草。令史十八人，二百石。’”同卷注引《古今注》曰：“永元三年七月，增尚书令史员……蔡质曰：‘皆选兰台、符节上称简精练有吏能为之。’”[4]尚书台摇身一变，由西汉十一人的小台膨胀为拥有近七十人的大机构，其职能也囊括司法、监察、选举、考课、祭祀、弹劾、郡国、治安等各个方面，几乎囊括了所有的政务类型。尚书的工作性质由与皇帝的日常起居相关转向与行政文书任务相关，远远脱离出少府时“掌通章奏”的职权范围，俨然形成了独立于九卿之外的另一套行政系统。经过这一系列的改造，尚书台从上书者身份性质分工向文书任务性质分工转变的趋向逐步明朗，也为尚书台承接财权的转移作好了制度铺垫。

在皇权的支撑下，财权在中央的尚书台内进行了分散与调整。主要集中在以下方面。

首先，光武帝设尚书郎分管均输与户口土地。《汉官仪》曰：

尚书郎四人，一人主匈奴单于营部，一人主羌夷吏民，一人主天下户口土田垦作，一人主钱帛贡献委输。[19]

两位尚书郎掌管财政事务毋庸置疑，但尚书郎究竟设立于何时，学界尚且未能形成统一意见，在此并做考证。

支撑尚书郎设于西汉的直接史料无外乎两条：《通典·职官五》载：“汉成帝置尚书郎两人，其一人掌户口垦田，盖尚书屯田郎之始也”[7]；《续汉书·百官志》引《决录注》云：“故事：尚书郎以令史久缺（次）补之，世祖始改用孝廉为郎，以孝廉丁邯补焉”[3]。

看似西汉时尚书郎之等级高于令史，并以尚书令史久次补尚书郎已成定制，但无论《史记》还是《汉书》，都未见有关尚书令史的记载，即使成帝改尚书之制时，也未见有置郎或令史之文，只《后汉书》中记载尚书令史之设立与增补。作为辅佐皇权的秘书机构，成帝改制后的尚书台不过十一人而已，规模小，地位低。从台内组织架构来看，这一时期的尚书台已有令、仆射、四丞、五曹尚书的三级体系，若再加郎与令史二级，台内官制未免太过臃肿，与追求高效率的秘书职能相左。况且成帝时权不在尚书，国家事务多由三公九卿继续执掌，录尚书事也只为一时强臣揽权的非常做法，并非定制，尚书台仅作为皇帝私人的秘书部门，其事务轻重多少断不能与九卿相比。因此尚书郎与尚书令史的设置并不符合当时的社会情况。

从《汉旧仪》中尚书郎的任务性质考察，其执掌范围相当笼统，但大致按照政治、军事、经济、外交等事务进行分类，并且都符合东汉初年光武帝大权独揽直接理事和军旅初歇，经济恢复的社会状况与具体目的。其中“主钱帛贡献委输”之郎，则可以与东汉大司农所裁撤的均输官职能相对应，与郡县搭配，支撑起全国的均输任务。

尚书郎置于刘秀起兵后至东汉初年社会初定之时，具有很大的可能性，如祝总斌先生所论，《汉官仪》应是混淆了西汉与东汉制度。至于《决录注》所记内容，则有《后汉书·韦彪传》：

往时楚狱大起，故置令史，以助郎职，而类多小人，好为奸利。[3]

尚书令史设立于明帝处理楚王谋反案时，远在置郎时间之后，以尚书令史补尚书郎这一制度在时间上存在明显的矛盾。笔者猜测，《决录注》所记这一制度，应当是西汉三公府中令史补各曹郎官之制，而非尚书台尚书令史补尚书郎，因西汉史书令史与尚书台尚书令史官名相似，产生讹误[2]。

除增设尚书郎以掌财政外，尚书台也以扩大职权范围，细化任务的方式加强了在财政方面的权力，即扩大三公曹、民曹尚书财权以制衡大司农。《后汉书·光武帝纪》中注引《汉官仪》曰：

户曹尚书，主人庶上书事……成帝加三公尚书，主断狱事。[3]

到了东汉，三公尚书与民曹尚书的职权范围都发生了改变。《晋书·职官志》载：

后汉光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事……民曹主缮修功作盐池园苑事。[1]

三公尚书从主“断狱”改为主“岁尽考课诸州郡”，由司法工作转向兼顾郡县财政考课工作。而户曹尚书则改名为民曹尚书，并转而主管天下盐池园囿，将原本少府所领的“园池作物”与大司农所领的盐事工作承接过来。

当初因暂时动荡局面而设立的四尚书郎在增为三十六员后应当按其自身职能并入了其他六曹，工作内容下沉至所属曹部的具体行事，主户口土地与财物委输之二郎也当按任务性质划归给了三公曹与户曹。

目前对于西汉时尚书四丞的职权记载尚缺，也未与财政工作产生联系，这一状况在东汉时发生了改变。尚书台对于财政的宏观管理属性增强，四尚书丞被精省为二，并正式使仆射与右丞共管天下钱谷出纳。蔡质《汉仪》曰：

右丞与仆射对掌授廩假钱谷，与左丞无所不统。[4]

有关廪假钱谷的授受范围，史无明文，东汉也找不到负责钱谷授受的具体案例或流程。据《初学记·职官上》：“丞，承也。言承助令、仆，总理台事。”[5]又《续汉书·百官志》曰：“右丞假署印绶，及纸币墨诸财用库藏。”[3]祝总斌先生曾由此考证，右丞与仆射所共掌钱谷支出为台内钱谷[16]。但专设官职以负责部门内俸禄发放，这一现象从未见于其他部门制度记载中，并且尚书台内独立的库藏财物规模之大以至于可以提供台内钱谷借贷服务，这实在是令人不无疑惑的。并且既借贷只限于台内钱谷，那完全不必令仆射与右丞两台内地位较高之长官分权对掌，设一尚书甚至一郎官足矣。

又按《后汉书·寇恂传》：

“时军粮急乏，恂以辇车骊驾转输，前后不绝，尚书升斗以稟百官。”[3]

明文记载尚书台负责百官禄米，因此右丞与仆射所掌为廪假台内钱谷的这一说法似有不妥之处。

《晋书·职官志》曰：

左丞主台内禁令，宗庙祠祀，朝仪礼制，选用署吏，急（给）假；右丞掌台内库藏庐舍，凡诸器用之物，及廪振民户租布，刑狱兵器，督录远道文书章表奏事。[1]

两晋禀假分离，左丞掌假，右丞掌廪，从右丞“廪振民户租布”来看，左丞“给假”的对象应当也是吏民百姓。天下钱与谷的借贷之权分离开来，并交由尚书台二位高级官员来执行。并以左丞主台内风纪，右丞相掌握台内库藏，这与《汉官仪》的记载基本一致，也符合东汉将钱谷分权交由仆射与右丞的制度记载。这种对宏观调控职能的拆分保证了财政管理模式更加垂直之下权力的平衡。

东汉财政合流后，少府所领藏钱仅属皇帝个人私产，专供皇帝享乐赏赐，中外朝官员俸禄发放一出大司农部丞库，由大司农主掌，而在此处薪俸却经由尚书台进行发放，无疑是侵夺了大司农之权。可见，尚书台的财政属性不仅作用于国家的财政统筹工作，还体现在接管中央财务运作之职权。

两员尚书郎设立以主管全国财务统计为尚书台参与财政工作，扩大财政权力提供了契机。财权在组织体系日渐完善的尚书机构中进行倾斜与重新分配，在加强皇权和制衡大司农权力的需要下，尚书台为核心另一套财政管理体系自此发端，内外财库合流下的中央财权不再由相府一家独揽。这一二元财政管理模式的发展进程贯穿东汉，成为魏晋时财政管理中心由相府向尚书台转变的滥觞。

二、台阁财政体系的发展与脱颖

东汉“事归台阁”后，尚书地位日隆，权力激增，“士之权贵，不过尚书”[6]。在由内侍秘书机构走向前台的同时，尚书台在政务处理的环节中开始越来越多地侵夺三公尤其是司徒之权，即所谓“选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公”[3]。光武帝“躬好吏事”，尚书台成为直属于皇帝的政令传递机关。诏令越过司徒复核，由尚书直送有关部门执行。

《后汉书·钟离意传》载：

时诏赐降胡子缣，尚书案事，误以十为百。帝见司农上簿，大怒，召郎将笞之。[3]

尚书地位的抬升对其职能的健全与组织规模的扩大起到了相当影响，事归尚书之下，原属于三公府的任务也自然向尚书台大量流转。前文已述，为满足政务处理的需要，尚书演变出了按任务性质分曹处事的组织模式，同样是在政务的压力下，六曹尚书需要集中处理涉及选举、集课、盐池、园囿、盗贼、弹劾等几乎全方面的政务事宜，工作强度极大。庞大的工作量汇集在了尚书郎等中下级办事官吏身上，这一群体本就人微事重，工作条件艰苦，现事务更繁，以至于需要留宿于台中，延长工作时间来保证政务的正常传达。《后汉书》中对于东汉初尚书郎地位卑微，任务量大的状况不乏记载：

《后汉书·郑弘传》：弘奏以为台阁虽尊，而酬赏甚薄，至于开选，多无乐者，请使郎补千石，令史为长。[3]

《后汉书·冯豹传》：举孝廉，拜尚书郎，忠勤不懈，每奏事未报，常俯伏省阁，或从昏至明。[3]

《后汉书·文苑黄香传》：……拜尚书郎……尝独止宿台上，昼夜不离省闼。[3]

作为“王之喉舌”，尚书虽位低但权重，加之政务繁多，吏事苛刻，若没有足够的能力则无法胜任尚书之职，这就对尚书台官员的工作能力提出了很大考验。《后汉书·明帝纪》：

馆陶公主为子求郎，不许，而赐钱千万。谓群臣曰：“郎官上应列宿，出宰百里，有非其人，则民受其殃，是以难之。”[3]

光武帝与明帝统治时期，皇帝独揽大权，政不任下。在皇权的高度集中的背景下，尚书在文书方面的职权包括文书接受、省阅、批注、上呈、印发、保管等，有直接省阅和批注文书的职能，并且有权对文书内容结合自身理解提出初步的处理意见，最后下发皇帝之诏令。但是在皇帝将决策权集于自身的特殊政治环境中，尚书的意见并不能左右皇帝对于政令的最终处理结果。随着国家发展状况的变化，东汉逐渐回归到现代国家建设的常态化轨道，在对尚书综合素质提出要求的基础上，尚书台与大司农、廷尉等其他国家机关一样，呈现出职员专门化、专业化的转型。《后汉书·韦彪传》：

上书谏曰：“……天下枢要，在于尚书，尚书之选，岂可不重？而间者多从郎官超升此位，虽晓习文法，长于应对，然察察小慧，类无大能。宜简当历州宰素有名者，虽进退舒迟，时有不逮，然端心向公，奉职周密。宜鉴啬夫捷急之对，沉思绛侯木讷之功也……”书奏，帝纳之。[3]

尚书官员的专业化转型当是以韦彪的这次上奏为契机的。自此之后，《后汉书》中所见的由尚书郎迁转尚书的制度便在具体的政务执行中逐渐演变为尚书郎、太守与尚书令的三方互动。太守作为州郡最高长官，郡内一切事务归其总揽，对于政务能力的锻炼毋庸置疑。与中央尚书台迁转标准中所看重的文书处理能力与才干评估水平不同，两汉太守考课升调侧重于参考对于其所治州郡内经济发展状况的考察。除此之外，太守亦配合大司农，负责地方钱粮的委输与转运工作。这就给主管财政的尚书官员锻炼提供了更加了广阔的空间。

东汉时由太守转尚书台或尚书台官员外出为太守者中，除个别因政治斗争而外放外，基本都有在尚书、尚书令与太守之间迁转的经历，其中以治理有能而迁尚书台者有宋均、冯豹、霍谞、崔寔、种皓、张训、郑弘、樊准、杨琁等，迁转理由多为“化有惠政”“政有仁惠，民称苏息”“有善绩”等。可见，尚书由地方治为能者转任为尚书的这一制度在明帝后保留并继续实施，虽东汉不计迁转至尚书后的具体曹部，但从“善治郡”的提拔理由出发，其调任尚书台后入为三公曹尚书与户曹尚书的概率极大。论断尚书台财政属性乃至两大财政体系的专业化倾向，也需从其他方面进行考察。三公曹除自身财政职能外，其亦“主断狱事”。陈忠父陈宠位列尚书，屡奏刑律事宜，在家庭氛围的影响下，忠“明习法律”“世典刑法”，先任廷尉正，后居三公曹，可见，陈宠当与陈忠一样，所在尚书台的具体部门应是三公曹。例如《后汉书·徐防传》：

防体貌矜严，占对可观，显宗异之，特补尚书郎。职典枢机，周密畏慎，奉事二帝，未尝有过。和帝时，稍迁司隶校尉，出为魏郡太守。永元十年，迁少府、大司农。[3]

太守职能内的财政属性同时与尚书台和大司农频繁的互动起来，就其人员流转来看，三者又相互区别，尚书和太守互相成为升迁之前重要的锻炼阶段，而大司农则由太守或尚书之中有能者升任而来。从徐昉的调任轨迹判断，东汉前期以尚书台为核心的财政管理体系还在发展初期，基层处理财政的郎官对于外朝大司农而言职权较弱，但是这反映着其财政部门整体在向着专门化的财政机关逐步转型。无论是尚书台内的建设还是太守、尚书、大司农的三方互动，财政部门专门化、专业化的演变趋势都是国家在向着成熟国家制度推动时的必然选择，而尚书台财政职能的专业化变革则适应了时代的要求，进而建立起属于自己的运作系统。

在皇权独揽的激荡风云散去后，被长期压制的中央三公逐渐回归到按职行政的常态中，故而相权与皇权的矛盾再次被推向前台。为弥补皇帝自身能力的不足，同时加强皇权对于事务的直接把握，皇帝又把平衡点加码在了秘书属性的尚书机构身上，在国家议政中，尚书逐渐形成了不成文法的议政与谏诤制度，对国家宏观政策之制定与执行起到相当大的参谋作用。

尚书参与财政大事讨论的权力，当由最初的“顾问左右”之职发展而来。《后汉书·冯勤传》：

初未被用，后乃除为郎中，给事尚书……典诸侯封事。勤差量功次轻重，国土远近，地势丰薄，不相逾越，莫不厌服焉。自是封爵之制，非勤不定。[3]

在皇帝发展自身权力以制衡外朝的需求下，尚书的权力又进一步增大，议政权向着尚书不断倾斜，在此基础上的尚书集议制度也逐渐定型。《后汉书·朱晖传》：

是时谷贵，县官经用不足，朝廷忧之。尚书张林上言：“谷所以贵，由钱贱故也。可尽封钱，一取布帛为租，以通天下之用。又盐，食之急者，虽贵，人不得不须，官可自鬻。又宜因交阯、益州上计吏往来，市珍宝，收采其利，武帝时所谓均输者也。”于是诏诸尚书通议。（尚书仆射）晖奏据林言不可施行，事遂寝。后陈事者复重述林前议，以为于国诚便，帝然之，有诏施行。[3]

尚书参与国家财政事务工作已是不争的事实，尚书参与议政的形式、内容和规则也在不断完善。与明帝时尚书只提初步意见不同，尚书在政务处理的环节中更加主动，从文书处理中层环节中有限的能动性扩大为主动上书，参与政策的制定，并且在下发文书的环节中有权对既定诏令进行驳议，与文书任务的整体联系更加密切。并且尚书开始以集体身份共同议政，从章帝“得晖重议，因发怒”的结果来看，尚书集议的参与者应是各曹长官与仆射、令，最终目的是给出一个可供实施的具体政策或意见。尚书可以在意见下达后进行驳议，是为政策在下行之前的最后一道环节，这样一来，可以在很大程度上提高政策质量，减少政令中的不足和错误之处。

按朱晖的态度进行更深层次的分析，对国家政令中的错误及时提出反对意见，是“事在机密”的尚书之官应尽到的责任，但这毕竟是非制度化的弹性权力，尚书并不会因政令错误所带来的直接后果而被问责。这一场事关国家财政改革的论辩中完全不见司徒与大司农的参与，尚书台包揽了本次重大议政的全部环节，政策在尚书台内制定并直下相关部门，尚书的意见也直接左右到诏令的内容与实施。这标志着尚书台的议政权和行政权在逐渐统一起来，主管财政的尚书长官可以作为集议成员直接参与到政策制定的过程之中，在提高政务处理水平的同时压缩外朝公卿议事与司徒、大司农的财政权力。

关于尚书议政之职能，则有《后汉书·郅寿传》：

“臣伏见尚书仆射郅寿坐于台上，与诸尚书论击匈奴，言议过差，及上书请买公田，遂系狱考劾大不敬。臣愚以为寿机密近臣，匡救为职。若怀默不言，其罪当诛。今寿违众正议，以安宗庙，岂其私邪？又台阁平事，分争可否，虽唐、虞之隆，三代之盛，犹谓谔谔以昌，不以诽谤为罪。”[3]

这又是一条印证尚书集议制度的直接证据。尚书仆射郅寿以“机密近臣”的身份拥有了“匡救为职，若怀默不言，其罪当诛”的义务，以令、仆射为主持，尚书台中诸尚书共同为国家大事出谋划策似已成为常态。尚书集议在时人眼中具有合法性与合理性，而集议的结果也具备平替外朝公卿议事，可以直下执行的正式效能。

就尚书台的形成和运作逻辑而言，尚书台作为内侍机构人员由皇帝或三公直接任命，尚书直接参与诏书制定和执行的环节，皇帝需要保证自身对于政令的垂直管理以便直接控制政务进而制衡外朝，断不会允许文书在宫中除自己之外再由其他人集中。令与仆射只是名义上的尚书台最高行政长官，掌管台内事务，但是台内事务与尚书政务又分离开来，令与仆射不得干预各曹尚书的日常工作，仅总录而已，以此保证了皇帝对于政务文书的直接控制。尚书台本就在中朝官这一属性的加持下天然拥有了比大司农更接近皇权的制度支撑，又在这时与尚书对皇帝的直隶属性有意无意地联系并结合起来，成为由皇帝直接控制的财政系统，进而成为内朝财政体系与外朝财政体系最关键的分野。

三、二元财政管理模式的并行与统一

尚书通过分解大司农财权，侵夺司徒议政权与执事权等一系列改造，将一部分财政权力向自身转移，有意识地在尚书台建立起另一套财政管理班子。皇帝通过尚书台直接控制财政事务，进而将财权集中到宫廷近侍机构中来，大司农直接承尚书之事并受其节制，向着执事官的方向逐渐转变。在内外的分野之下，两大财政管理系统各自拥有任务，在中央层面形成了一套复合型二元财政管理模式。对于内朝尚书台而言，其职能主要包括参与国家财政政策制定、国家经济数据统计、金融宏观调控、盐池园囿税收、地方经济状况评估、中央监察等，范围广，类型多。而大司农职能则转向了保管财物、宏观调度、上计[11]。

需要看到的是，这一时期的台阁财政体系仍然较为原始，系统化特色并不明显。尚书右丞、仆射与三公尚书、民曹尚书虽然在一定程度上掌握了国家的财政宏观调度和部分税收权力，但是只零散的分布于尚书台中，尚未凝聚形成一个整体，尚书台内也并没有形成一个集合权力，统筹工作的财政长官。负责财政工作的官员与官员之间关系较外朝而言更加松散，部门与部门之间的工作交接也并不紧密，台阁财政的责权体系远不及相府规整。大司农依然是国家财政运作的核心与中枢，直接而有力地控制着国家财物的运转和地方财政的直接监察[17]，参与财政大事的讨论并给出相应意见。《后汉书·郑众传》：

代邓彪为大司农，时肃宗复议盐铁官，众谏以为不可。[3]

最高财政管理权仍在相府，由司徒继续行使财政的最高监察与行事权，所谓“当时尚书不过预闻国政，未尝尽夺三公之权也”[8]。

东汉时的台阁财政管理体系更多作为大司农的辅助机构而存在，二者在政务运作之中共享信息，相互制衡，内外职权虽有部分重叠与冲突，但是仍大致沿着相互配合的路线继续前进。彼此都不具备能够取代对方地位、接管对方权力的能力与条件，继而在此后相当长的时间内保持着并行的态势。

但是，这种财政管理职权相互分割，相互侵夺的局面最终还是要回归到统一的常态之中，而以尚书台为核心的台阁财政体系则较大司农而言呈现出与国家发展更高的契合性。阎步克先生曾对此解释道：“比起列卿体制和公府诸曹体制，尚书诸曹体制之所以更具发展潜力，一是行政合理化需要的推动，二是君主专制集权需要的推动。”[20]站在财政史的视角对这一进程进行另一方面解读，则不难发现，内朝财政逐步取代外朝财政的历史进程，背后还反映着汉代家国天下塑造之路中由“家财”向“国财”演进的线索。为了实现更加便捷高效的国家管理，少府庞大的内库并入外朝财政系统，而交由大司农统一运营，这无疑是社会的巨大进步，也是“家财”转向“国财”，二者由此相融的至重环节。在少府所领之“中藏钱”由帝室家财转为了皇帝私财，无论是规模还是性质都不再能与西汉时相提并论的现实状况下，为满足最高权力对于财政这一社会底层元素的把握，“家财”与“国财”之间的融合路径最终还是向着皇权与相权、外朝与内朝冲突的方向抽穗。

迄至魏晋，曹魏代汉的特殊政治环境与军阀战争的动荡刺激着皇权对财政实现进一步的集中把握，尚书台在这种需要下最终成长为集议政与行政于一体的成熟国家机关，东汉两大并行的财政管理体系在曹魏时交汇起来，并将财政工作全面向尚书台转移。魏文帝置度支尚书，集中了原分散于诸曹尚书的财政职权与大司农的宏观管理权，接管财政会计工作，因而成为台阁财政体系的实际最高长官。《通典》曰：“汉置尚书郎四人，其一人主财帛委输。至魏文帝，置度支尚书寺，专掌军国支计。”[7]大司农的钱谷之权最终还是在内朝财政的侵夺下被剥离开来，收窄为专管粮食储藏与调度的农业官员，并在此后再未被赋予财政任务。大司农与尚书各自与彼此的职能转轨与体制变革始终服务于加强皇权这一目标，在最高根本力量的不断作用下，南朝度支职权的财政职权不断细化，增设金部、仓部以至隋唐左藏库纳“天下财赋”，度支尚书“总天下经费”，主导国家财政工作，就是源自这一条道路发展而来的。

四、结语

历史是非线性发展的，我们不能在现有观念的支配下对历史的前后发展秩序构成所谓的共谋关系，进而剪除过去存在的可能性，排斥时人的能动性并将现存秩序固定化[21]。东汉时的尚书台虽然还没有构将财政管理进行深层建设，但是以其为核心所蕴含的财政管理体系转型已经悄然起步，并且带来了财政管理职权分配的巨大变革，这背后固然有经济基础发展的内在动因，但是也出自皇权对于维系自身统治的需要。

臧知非先生曾对中国财政管理制度的变革如此评价：“中国历史上发达的国家机器，严密的法条制度，美轮美奂的伦理教化，这些上层建筑的背后，无不闪现着经济利益的追求，体现着国家权力对经济利益的控制、分配，以实现既得利益者的长治久安。”[22]财政管理模式的变革最终带来财政管理体制的革新，最高权力对于财政的把握也必将由着中央集权制发展的政治图景步步增强。东汉时的尚书台向着这一方向迈进了一大步，这一步的趋向之所以能够被后世王朝继承与发展，是因其具有社会、政治等多方面因素的合理性，也是为那个时代国家制度建设方向的最优解答。

秦汉时以皇权为核心的中央集权式管理体制奠定了中国封建社会中历史发展的“常态”[20]，未来两千年中，中国社会分裂和统一的交替与震荡始终没有脱离于这个“常态”之外另开新途。在“家财”向“国财”的转轨中，东汉上承西汉帝室与国家二元财政体系的旧制，又下启统一财政直接听命于帝王的新篇，在近三百年建设的筚路中进行着历史的过渡，经魏晋南北朝数百年的发展，最终重组并回归到了皇权一揽财政的路径上。这表明，中国财政制度发展始终在各种沉浮和变化中不断前进。这种连续性也为我们提供了新的视角来审视中国历史，并提醒我们从更宏观的角度思考中国历史的演变。

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作者简介：

燕伟豪（2003.7-），男，汉族，陕西西安人，本科在读，研究方向：秦汉史。