基于“目标－保障－效果”的未来产业发展政策对比分析

摘 要：未来产业作为影响未来经济社会变迁的关键新兴产业，对构建现代化产业体系具有至关重要的作用。依据产业政策制定的过程，基于政策目标、政策保障及政策效果等3个维度，选取政策时效、政策支持、政策功能等7个具体指标构建对比分析模型，对上海和深圳2022年出台的未来产业专项发展政策进行对比分析。研究发现：从政策目标角度看，上海和深圳均致力于加快构建未来产业创新生态系统；从政策保障角度看，上海和深圳都将人才引育、资金补贴和区域合作等三方面作为未来产业高质量发展的关键支撑；从政策效果角度看，上海和深圳制定的未来产业发展政策均具有引导性作用，为未来产业的发展指明了方向。最后，从培养未来产业人才、拓宽融资渠道、建立新制度和探索新模式、构建未来产业创新生态系统等4个维度提出相应的对策建议，以期为其他城市前瞻布局未来产业提供参考与借鉴。

关键词：未来产业；政策对比；“目标—保障—效果”；产业创新生态系统

中图分类号：G353" " 文献标志码：A" " 文章编号：1671-0037（2024）7-37-11

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2024.7.4

0 引言

党的二十大报告明确提出，推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎。当前，我国已迈向全面建设社会主义现代化国家新征程，前瞻布局未来产业是培育发展新动能、增强竞争优势、实现持续性高质量发展的关键。

针对未来产业的研究主要聚焦于未来产业概念与内涵、发展趋势及经验借鉴等3个方面。关于未来产业概念与内涵的研究：余东华［1］、陈劲和朱子钦［2］认为，未来产业是基于重大科技创新和高新技术产业化而形成的、面向未来且决定未来产业竞争力和经济实力的前瞻性产业，相较于战略性新兴产业，其更能代表未来科技和产业发展的新方向；吴迪［3］从产业所处的生命周期考虑，认为未来产业代表处于探索期的前沿技术和重大科技创新成果产业化的结果，以满足未来人类社会新需求为目标，但目前仍处于孕育孵化阶段，因而具有较大的不确定性；白宇轩和张雅俊［4］基于技术变革的特征，认为未来产业是指多种技术同时以指数级速度加速发展，且变革时间间隔为几年而非以往科技革命所经历的几十年的产业。关于未来产业发展趋势的研究：胡侠［5］表示，美国、日本等发达国家对未来产业和技术的预测主要集中于云计算、大数据、物联网、人工智能等领域；余东华［1］、沈华等［6］表示，量子信息、人工智能、生物技术等领域将会成为未来产业发展的重点；陈晓怡等［7］通过分析全球多个国家和地区对未来产业的布局规划，得出未来产业发展呈现数字化、健康化与低碳化发展趋势的结论。除此之外，部分学者基于国外发达国家的经验为我国前瞻布局未来产业提供对策建议：刘笑等［8］通过分析德国量子计划，从战略规划、专项资金支持、合作平台构建及鼓励公众参与等4个方面提出对策建议；方晓霞等［9］通过探究美国、英国、德国、日本等4个国家对未来产业的战略布局，从科技研发水平、研发效能、研发投入、基础设施、人才培育等方面提出相关启示；吴迪［10］通过分析世界主要发达国家的未来产业布局，发现即使处于不同发展阶段，未来产业的布局也均朝着智能、低碳、健康的方向不断演进。

综上所述，目前关于未来产业的研究主要停留在理论阶段，缺乏对区域产业政策实践的深入对比分析。此外，已有研究多集中在战略性新兴产业和高新技术产业方面，对未来产业培育专项政策的深入分析相对较少。而产业政策研究主要关注量化评价和经验借鉴，缺乏对特色城市政策文本的对比分析，忽略了政策的有效性，因此，仍有可拓展的研究空间。

当前，中国已有多个城市发布了未来产业专项规划，其中一些先行城市取得了显著成效。然而，仍存在对未来产业战略地位认识不足、对资源禀赋和发展基础认识不清的问题。上海和深圳作为科技创新典型城市，均于2022年发布了未来产业专项规划，相关政策具有引领性、差异性和针对性。本文依据产业政策制定的过程，构建了“目标—保障—效果”三维分析模型，选取政策时效、政策对象、政策重点、政策支持等指标作为具体表征，结合特色城市（上海和深圳）出台的未来产业专项发展政策，开展多维对比分析，旨在通过差异性对比总结归纳两个城市政策制定的特点与趋势，为其他城市未来产业政策制定提供参考与借鉴。

1 案例选取标准

1.1 代表性

上海和深圳均是未来产业创新发展的典型代表城市。一直以来，上海都秉持创新驱动引领高质量发展的理念，将创新作为产业经济发展的第一驱动力，时刻把握产业变革机遇，以构建现代化经济体系为目标推动产业的转型升级［11］。深圳作为全国科技创新资源的集聚地，早在2009年就前瞻布局了未来产业；近年来，更是深入实施创新驱动发展战略和制造强市计划，持续推进产业转型升级，推动战略性新兴产业发展并取得了积极成效［12］。作为改革开放的排头兵，上海和深圳全力打造具有世界影响力的未来产业创新高地，致力于构建面向未来的现代化产业体系，均于2022年发布了未来产业专项规划，即《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》（以下简称“行动方案”）和《深圳市培育发展未来产业行动计划（2022—2025年）》（以下简称“行动计划”），为培育新质生产力提供了强有力的顶层支持。

1.2 开拓性

上海与深圳走在城市建设和产业布局的前沿，其未来产业规划均包含具有突破性的新举措。上海表示，将着重关注高校的学科建设、创新型企业的培育和未来产业专业人才的培养，通过加强组织间沟通交流、战略制定和政策支持，构建未来产业创新生态系统，强化区域间的布局并提供坚实的要素保障，以实现上海未来产业的高质量发展。深圳则表示，要完善全过程创新生态，通过明晰政府和市场的定位，从专精特新企业的培育、专业学科的建设、创新型人才的培养等方面给予配套资金、人力等资源要素的支持，为突破重点领域的关键环节、抢占新一轮科技革命和产业变革的制高点提供有力保障，更好地实现深圳未来产业的可持续发展。就两市目前的发展状况而言，市场已趋于饱和，市场规模阻碍了城市发展进程。作为我国的贸易中心，上海与国际市场接轨，同时在产业布局方面侧重于服务性行业并取得了良好的成绩。但现阶段上海经济发展缺乏强劲的动力，布局未来产业也是上海着手打造城市发展新驱动力的尝试。不同的是，深圳自成为经济特区以来一直保持高速发展的趋势，始终强调科学技术是第一生产力，聚集了众多互联网科技企业。但大部分企业仍处于供应链的中下游环节，可替代程度高，在核心技术方面受制于人。就其产学研转化发展而言，进行未来产业布局代表着对高新技术产业作新一轮的探索，坚持以促进科学技术发展、掌握关键技术并进行成果转化来推动城市建设。

1.3 前瞻性

上海和深圳都是经济发达的沿海城市，对外开放程度高，能够更早地发现新兴事物，同时对于新兴事物的接受程度也更高。两市规划布局所遴选的产业具有前瞻性，如量子信息、合成生物、6G技术等。此外，未来产业需要投入大量的资金、技术、人才等创新要素以及获得稳定的政策支持，风险程度较高，试错成本也较高。而上海与深圳本就属于改革试点城市，需要实施创新性举措，且较高的科学技术水平为未来产业的规划布局奠定了坚实的基础。

2 框架构建

产业政策在推进未来产业发展中扮演着重要角色。通过制定和执行一系列政策措施，引导和支持特定产业的发展，从而实现国家经济增长、技术创新和社会进步的战略目标。产业政策与未来产业发展之间的关系是密切且相互作用的。政府制定的未来产业政策旨在促进未来产业的高质量发展，而未来产业的发展也为政府制定产业政策提供了重要依据和动力。二者之间通过政策导向、资源配置、创新支持等多种方式相互影响、相互促进，共同推动未来产业的发展。陈庆云［13］指出，政策制定是为了实现既定目标而进行的动态优化过程。这意味着政策制定不是一成不变的，而是需要根据实际情况进行调整和优化，以更好地实现政策目标的过程。Cochran等［14］认为，政策制定过程是一个包括前政策阶段、政策采纳、政策执行和政策评估等4个阶段的政策发展过程。因此，本文依据未来产业发展的高风险性、高不确定性等特点，结合政策制定的相关研究，构建了未来产业政策“目标—保障—效果”三维对比分析框架，具体如图1所示。

2.1 政策目标

政策目标为未来产业发展提供了明确的方向。未来产业的发展需要有长远的规划和目标。明确的政策目标有助于政策制定者在制定具体政策时有所侧重，确保政策的一致性和有效性。在政策目标维度，需要明确政策时效性［15-16］、政策实施对象［15］及政策重点［17］。首先，明确政策时效性有助于政策制定者更好地把握产业发展的变化和趋势。未来产业新技术的出现可能会彻底改变产业格局，因此必须及时调整政策内容和措施以适应这种变化，确保政策的有效性和适用性。其次，未来产业政策的制定需要明确政策对象。未来产业的发展往往涉及多个领域的融合，如信息技术与生物技术的融合、智能制造与新能源的融合等。因此，针对跨界融合的产业，需要制定明确的政策，以促进不同领域之间的协同发展和合作，确保政策的精准性与效益性。最后，需要确定政策的重点和优先支持领域。通过明确政策重点，可以集中创新资源和精力，提高政策实施的效果和效率。

2.2 政策保障

政策保障可以为未来产业的发展提供稳定的支持和服务，降低产业培育过程中的不确定性和风险性。具体而言，通过政策保障，政府可以为未来产业的发展提供风险补偿，帮助企业和投资者降低经营风险，增强其投身未来产业的信心和积极性。在政策保障维度，须制定支持政策发展的配套措施［18］。未来产业发展通常受技术创新的驱动，往往涉及多个领域的融合。因此，需要政策支持和配套措施来激励企业开展创新活动，以及促进不同领域之间协同发展。配套措施一方面有助于政策在实施过程中的顺利执行并产生预期的效果；另一方面，还有助于提升政策的可持续性。通过建立保障机制和制定配套措施，可以确保政策的长期稳定实施，降低政策实施中的风险，避免出现不利后果。

2.3 政策效果

考虑政策效果有助于及时把控政策实施的状况，提升政策对未来产业高质量发展的引领作用。通过对政策实施效果的评估，可以及时发现政策实施中存在的问题，进而采取有效措施加以解决，提高政策实施的效率和效果。在政策效果维度，要对政策进行实时监督与评价［17］。明确政策功能和对政策进行评价有助于系统地衡量未来产业政策的实施效果。一方面，政策功能的明确（如预测、引导、监督、描述）有助于更好地评估未来产业政策效果。未来产业所涉及的技术具有强颠覆性，明确政策功能使政策目标和评估指标更加清晰，从而可以系统地量化和分析政策对技术创新、市场发展和环境建设的影响，确保政策实施的灵活性和有效性。另一方面，政策评价可以帮助政府实时掌握产业发展的最新状况，检验政策的适配性，以便及时调整政策方向。未来产业受技术创新的推动而发展，且市场环境变化迅速，政策评价可以帮助政府和决策者把握政策实施的成效，同时有助于发现政策实施过程中存在的问题和挑战。

综上，本文基于政策目标、政策保障、政策效果等3个维度，选取政策时效、政策对象、政策重点、政策支持、配套措施、政策功能和政策评价等7个具体指标，对上海与深圳于2022年出台的未来产业专项政策进行深入的对比分析，以期为其他城市前瞻布局未来产业提供实质性的参考与借鉴。

3 案例对比分析

3.1 政策目标维度

3.1.1 政策时效

从政策时效来看，上海与深圳在未来产业培育周期上有所差异。深圳以2025年为发展节点制定未来产业培育目标；上海则布局更为长远，分别提出2030年和2035年的阶段性发展目标。上海之所以布局更为长远，一方面是考虑到未来产业的特征，即未来产业在技术突破上风险性更高，且产业发展存在较大的不确定性，需要为其留足发展时间；另一方面，考虑到部分未来产业已有一定的产业基础，较为长远的布局计划可以有效保证政策的稳定性，为产业发展提供更加连续、稳定的支持。而深圳以阶段性节点划分培育周期，主要是基于滚动计划法的思路。此举既能定期评估未来产业的培育效果，又能灵活地调整下一阶段的发展政策。

3.1.2 政策对象

上海和深圳主要从资金支持和人才引育等维度对企业、科研院所、市场及中介机构等4个对象施策，构建未来产业创新生态系统，具体如图2所示。

针对企业，深圳表示要建立多项金融资本联动机制；上海则表示各区应结合实际出台人才、服务、融资等专项支持政策，以加快未来产业创新成果的产业化进程。针对科研院所，上海和深圳均在人才引育和资金支持两个方面给予支持，具体包括出台相应的人才专项和人才引育政策。例如：深圳提出要加大青年科技奖励力度；上海提出“揭榜挂帅”制度，以培育未来产业创新型人才，为企业突破关键核心技术提供人力保障和技术支持。针对市场，上海和深圳从资金补贴、市场活力激发两大方面分别提出相应举措。深圳提出强化产业规划、产业政策、产业服务等支持；上海鼓励发放消费补贴，激发市场需求，同时更好地引导未来产业高效布局。针对中介机构，上海通过资金政策，鼓励金融机构加大对金融产品和服务的创新力度，为企业加快创新成果产业化的进程提供多样化的资金保障。深圳提出要建立全国性的知识产权和科技成果产权交易中心，其中涉及知识产权代理机构、技术转移机构等中介机构。深圳将通过资金政策，鼓励中介机构支持科技成果的评估、交易、市场化等，进而促进科技成果的转化和应用。

总之，上海和深圳以政府为主导，通过对多元政策对象精准施策，促进各主体间动态联动，促使各类创新要素有效配置，加快构建未来产业创新生态系统。

3.1.3 政策重点

由于上海和深圳在创新资源禀赋、城市特色等方面存在差异，因此，在未来产业规划布局的侧重点上也有所不同。深圳提出，未来将聚焦于合成生物、区块链、细胞与基因、空天技术、脑科学与类脑智能、深地深海、可见光通信与光计算、量子信息等八大细分领域；上海则表示，未来要在未来健康、未来智能、未来能源、未来空间和未来材料等五大方向共16个细分领域进行布局，具体布局领域见表1。

深圳时刻把握世界科技前沿，阶段性布局未来产业。早在2013年就前瞻布局了生命健康、海洋、航天航空等三大未来产业；2022年又将重点方向瞄准合成生物、区块链、细胞与基因等八大细分领域。其中，在合成生物、区块链、细胞与基因、空天技术等领域，深圳已具有较好的发展基础。例如：深圳成为中国合成生物学代表力量及全球合成生物学创新网络发展的核心节点。但在脑科学与类脑智能、深地深海、可见光通信与光计算、量子信息等4个方向上，深圳仍处于孕育期，产业基础较为薄弱。因此，梯次布局未来产业对加快形成未来产业集群具有重要的意义。

上海主要聚焦于“健康、智能、能源、空间、材料”五大产业集群，延续了往年对战略性新兴产业和未来产业的布局规划，且所聚焦的五大领域都有各自的侧重点。其中：集成电路、生物医药、人工智能、空天海洋、新材料等产业发展势头较好；光伏电池、新能源汽车、工业机器人、集成电路圆片等产业也在过去研究的基础上继续攻关。

3.2 政策保障维度

3.2.1 政策支持

3.2.1.1 人才引育

人才是推进未来产业可持续发展的基本保障和关键力量源泉。通过对比分析发现，上海和深圳引育人才的方式和对象具有差异性（见表2）。

从人才引育的方式来看，上海提出面向全球的“揭榜挂帅”项目，以吸引创新型人才，通过充分赋予科学家自主权和决策权，为其营造自由探索的良好科研氛围；深圳则通过加大青年科技创新奖励力度直接吸引人才。一方面，未来产业具有较强的前瞻性与不确定性，上海在推进未来产业发展的过程中将会遇到来自多方面的挑战与压力；而“揭榜挂帅”的方式可以为上海科技创新搭建一个集聚全球顶尖资源的平台，吸引国内外顶尖创新人才攻克核心技术难题。另一方面，上海未来产业的布局规划决定了其解决技术难题的时间是有限的，需要在较短时间内评估并解决问题；而“揭榜挂帅”制度能助其在较短时间内有针对性地寻觅到合适的人才来解决具体难题。相较而言，深圳更加重视人才激励政策。科技创新奖是深圳科技政策的一项重要内容，如《深圳市科技创新奖励办法实施细则》。《行动计划》将延续往年的政策，继续加大对科技创新人才的引育力度，释放科研人才的创造力，为未来产业发展提供人才支撑。

从人才引育的对象来看，上海主张全面吸纳创新型人才，尤其是国际化科研人才；深圳则重点引进青年人才。未来产业将会是下一阶段科技强国和经济强国建设的关键点，甚至部分技术直接关乎未来国家主权，归根结底未来产业的竞争将是国际地位的竞争［19］。由于未来产业是由全新技术驱动的，发展未来产业成为创新型城市实现“换道超车”并在高科技产业抢占一席之地的重要手段。作为国际大都市，上海在发展未来产业的过程中所面临的环境将更加复杂；而作为我国的经济中心，上海需要有一个科学合理的布局规划来发展未来产业。因此，全面吸纳全球顶尖科研人才和团队，吸收国外先进技术和创新模式，用好国际创新资源，对上海形成领跑全球的未来产业集群具有重要意义。而深圳作为中国第一个经济特区，如今已发展成为国内高科技领军城市。其科技政策、创业政策和人才政策始终注重吸引广大青年人才，有力推动青年企业家创业和市产业转型升级。该《行动计划》不仅延续了往年政策，持续吸引一批敢创新、敢拼搏的青年人才作为发展未来产业的保障，而且设立了科技创新奖，以及建立了以创新价值、能力和贡献为导向，有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系。这有助于深圳在吸引人才的基础上留住人才，进而为未来产业发展做出强有力的贡献。

3.2.1.2 资金补贴

打造未来产业集群，构建现代化产业体系，离不开充足的资金支持。如图3所示，上海和深圳在资金支持方式上有所差异：上海探索设立市场主导的未来产业引导基金；深圳则提出建立市科技研发资金和政府引导基金、天使投资引导资金等多项金融资本共同联动的投入机制。

市场主导的融资方式能提供灵活多样的金融产品，有利于金融创新和企业创新，进而提高企业的竞争力［20］。该类金融体系是以高度发达的金融市场为前提［21］，而上海正是中国最大的金融中心。根据上海市统计局和国家统计局上海调查总队发布的数据，2023年第一季度，全市金融市场成交额为749.05万亿元，同比增长15.6%。其中，上海证券交易所有价证券成交额增长10.9%，银行间市场成交额增长19.5%，上海黄金交易所成交额增长14.6%，中国金融期货交易所成交额增长10.5%［22］。由此可见，上海的金融市场高度发达。因此，上海强调市场主导的融资方式，强化产业基金的投资引导功能，同时鼓励各区对引进重要项目的产业基金给予支持，全力满足科技创新发展的融资需求，通过充分发挥市场主导作用推动资金流入未来产业。

相较于上海市场主导的融资方式，深圳更强调政府、金融机构等多主体联动，不仅可以调动各主体的投资积极性，而且可以拓展金融服务实体经济的边界，在有所保障的条件下提高经济利润，使资金链更高效地结合创新链，促进科创型企业发展壮大［23］。深圳民营企业数量占全市企业总量的96%以上，是深圳高质量发展的重要动力［24］。截至2023年2月28日，深圳共有2 746家上市公司，其中民营企业有1 883家，占比近70%；深圳民营上市公司总市值为20.75万亿元，占深圳总市值的57.97%；深圳民营企业广泛分布于30个行业，可见民营企业已成为深圳资本市场的重要组成部分［25］。尽管深圳民营企业多、创新主体多、社会资本活跃，但未来产业投资仍存在回报率低且风险性高等问题。由政府牵头引导，能够给予各投资方一颗“定心丸”，为构建未来产业集群而吸纳多方资本提供保障。

3.2.1.3 区域合作

通过对比分析发现，上海和深圳开展合作的思路不同。上海注重构建具有国际影响力的产业体系；深圳则注重建设本土科技创新型城市。

上海提出将进一步加强市重点布局的五大细分领域与国际接轨。这拓宽了上海产业创新资源要素的获取范围，使政府发展重点从经贸转向高新技术的突破，对上海建成有国际影响力的产业体系具有重大意义。

作为粤港澳大湾区中最具创新活力的城市之一，深圳更加重视本土创新合作网络的构建，积极发挥自身在科技创新领域的优势，通过建立本土创新合作平台、加强本土校企联盟建设等举措，集聚区域内的科技、金融、人才等资源。这有利于粤港澳大湾区抢占新一代信息技术、人工智能、生命健康、海洋科技、新材料等科技前沿领域制高点，发展平台经济、共享经济与体验经济等新业态，引领本土区域创新。

3.2.2 配套措施

未来产业的高风险性和颠覆性决定了其需要全面的配套措施来应对产业发展进程中的挑战。如图4所示，上海和深圳均为实现各自未来产业的目标制定了一系列的配套措施。其中，上海从基础设施建设、人才引育、学科建设、加强各主体间的协同等方面多维施策。当前，上海在未来产业领域的硬件基础设施配置还不够完备，人才储备也还不足，因此，通过制定一系列的人才、资金等专项政策来提供坚实的要素保障，以期实现未来产业的高质量发展。深圳则从专精特新企业的培育、创新型人才的培育、专业学科的建设等方面给予配套的资金、人力等资源要素的支持。截至2023年7月，深圳国家级专精特新“小巨人”企业已累计达到752家［25］。这将是推动深圳经济持续高质量发展的重要力量。因此，深圳通过出台人才和资金专项政策，持续加强对专精特新企业的培育，为突破重点领域的关键环节、抢占新一轮科技革命和产业变革的制高点提供有力保障，更好地实现深圳未来产业的可持续发展。

3.3 政策效果维度

3.3.1 政策功能

为推进未来产业发展，构建未来产业集群，上海和深圳结合城市特色与产业发展现状，制定了未来产业引导性政策。如表3所示，本文将上海与深圳在政策功能方面的差异分为产业融资和产学研合作两个维度。关于产业融资，上海基于高度发达的金融市场，通过探索设立市场主导的未来产业引导基金为未来产业提供资金保障；深圳基于多创新主体的优势，通过建立市区联动配比、社会资金和金融资本共同支持的投入机制，引导更多资金流入未来产业。关于产学研合作，上海通过建设未来产业研究院和创新中心平台来引导校企间的联动，实现创新资源的高效流动与配置。深圳集聚科创型企业和高校，已前瞻布局建设前沿交叉研究平台、高水平研究型大学和科研机构等一批重大科技创新平台。《行动计划》将基于本地良好的基础设施配置，通过支持龙头企业牵头组建创新联合体，探索产学研协同攻关和产业链上下游联合攻关，引导高校有效对接企业研发需求，实现高校与企业间的合作。

3.3.2 政策评价

上海和深圳均制定了明确的发展目标和科学的实施方案。一方面，上海和深圳均致力于构建未来产业集群，实现未来产业的高质量发展。尽管两市在未来产业的培育周期上有所差异，但其都符合城市产业发展现状。除此之外，在重点突破的领域选择上，上海和深圳根据往年相关政策和产业发展现状，持续聚焦发展势头较好的产业。另一方面，未来产业具有高度的不确定性，需要制定明确的目标以引导各方参与其中，保证各方参与的有序性和产业政策的有效性。

4 结论与对策

通过对比分析上海和深圳未来产业发展规划发现，二者均是基于城市特色和产业基础布局未来产业，立足长远、适度超前、多轮驱动，充分发挥政府在未来产业创新生态系统形成和演化过程中的关键作用；针对未来产业各领域的不同特点及所处的不同发展阶段，对多元创新主体精准施策，聚焦人才、资金等核心要素，瞄准未来产业核心技术攻关、企业创新能力提升、产业链关键环节突破等，加快构建未来产业创新生态系统。

从政策目标角度看，上海和深圳均致力于加快构建未来产业创新生态系统，对多元政策对象多维施策。构建未来产业创新生态系统能有效实现多主体间创新资源的共享，推动技术发展和发挥创新主体的最大效能，进而推动未来产业进步。从政策保障角度看，上海和深圳都将人才引育、资金补贴和区域合作等三方面作为推进未来产业发展的关键保障。人才和资金被视为推动未来产业可持续发展的基本保障和力量源泉；同时，加强创新系统内各主体间的联结能有效配置各类创新要素，实现资源共享，降低创新成本，减少未来产业在发展过程中面临的风险，提高创新效率［26］。从政策效果角度看，上海和深圳制定的未来产业发展政策具有引导性，已在创新生态系统建设、人才储备、资金支持等方面取得了初步成效，为未来产业发展指明了方向，推动了未来产业的良性发展。

基于上述结论，本文提出以下几点建议，以期为其他城市布局未来产业提供参考和借鉴。

4.1 充分发挥各类创新要素的作用，促进资源合理配置

4.1.1 集聚创新型人才，培养创新引擎力

未来产业的可持续发展，离不开创新型人才强有力的支撑。一是企业要建立人才培养跟踪机制，提高人才引育的精准度。企业要及时掌握技术发展路线，根据产业发展需求建立前沿领域紧缺人才清单。二是高校要及时调整学科和专业设置，强化面向未来产业的基础学科建设，培养高素质的创新型人才，以引领未来产业发展。三是要优化人才发展环境，积极搭建企业与多方主体共同交流的平台，促进人才流通。

4.1.2 拓宽融资渠道，提供坚实的资金保障

未来产业风险高，不易获得充足且持续的资金支持，因此需要政府的前期支持。一是设立专门的未来产业培育和发展引导基金，制定基金支持和使用细则，确保基金高效有序运行。通过财政补贴加大国家对优势领域或潜在优势领域基础研究和应用基础研究的支持力度，发挥财政资金对未来产业培育和发展的引导作用。二是积极拓展灵活多元的融资渠道，鼓励社会资本参与设立产业引导投资基金，扩大产业投资资金规模，引导社会资本进入未来产业的各个研究领域及研发阶段，支持原始创新及先进技术的研发，支撑未来产业发展。

4.2 建立适应未来产业需求的新制度，探索适宜的发展模式

城市产业发展基础、资源禀赋等，都是未来产业发展不可或缺的要素。各地方政府应联合企业、高校等多方主体进行协同攻关，从而形成关键核心技术攻关的强大合力［27-28］。一是要探索建立适应未来产业需求的新制度。精准感知未来产业创新主体的制度需求，加快构建未来产业创新生态系统培育的政策体系，充分发挥制度创新与产业创新“双轮并驱”的协同推动作用。二是要探索适宜的发展模式。结合未来产业的特点及区域资源禀赋，建立政产学研未来产业联合共治模式，以及多主体协同的新型管理结构和运营机制等，增强协同发展动力，促进风险共担与利益共享。

4.3 构建未来产业创新生态，强化创新主体间的联结

政府应发挥桥梁纽带作用：一方面，要打造未来产业公共合作平台和信息服务平台，强化创新主体间的联结，为关键要素集聚、资源引进、关键技术共享等提供一个畅通的公共渠道，保障未来产业创新生态系统的高质量运转［29-30］；另一方面，要加强对创新生态系统中各环节、各主体的监管。未来产业尚处于发展的初期阶段，现有监管框架可能并不完全适用或不能有效应对其发展过程中的不确定性。因此，要探索建立灵活的监管体系，以推动未来产业创新。

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The Comparative Analysis of Future Industrial Development Policies Based on \"Goal—Guarantee—Effect\"

— A Case Study of Shanghai and Shenzhen

Liu Xiao， Huang Xintong

（School of Management， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201620， China）

Abstract： Future industries， as key drivers of future economic and social transformation， play an essential role in building a modern industrial system. Based on the process of industrial policy formulation， this study selects seven specific indicators， including policy timeliness， policy support and policy objects， from three dimensions of policy goals， policy guarantees and policy effects， and builds a three-dimensional comparative analysis model of \"goal-guarantee-effect\" through literature analysis， policy text analysis and other methods. The paper objectively and scientifically evaluates the similarities and differences of the future industrial policies of Shanghai and Shenzhen， and deeply explores the logic and reasons behind the policy formulation. From the perspective of policy goals， both Shanghai and Shenzhen are committed to accelerating the construction of future industrial innovation ecosystem， although they differ in the length of the industrial cultivation cycle and the focus of key cultivation areas. From the perspective of policy guarantees， although there are differences in the methods and objects of talent cultivation， the modes of financial support， and the ideas of regional open cooperation between Shanghai and Shenzhen， both cities have optimized the allocation of key elements required for the high-quality development of future industries in combination with urban resource endowment. From the perspective of policy effects， the future industrial development policies formulated by Shanghai and Shenzhen serve a significant guiding role， pointing out the scientific direction for regional industrial development. Accordingly， this study proposes corresponding countermeasures and suggestions from four dimensions： first， to strengthen the cultivation of future industrial talents， continuously optimize the education and training system， and enhance the professional skills and innovative capabilities of talents; second， to broaden financing channels and promote diversified investment， providing rich financial support for the sustainable development of the future industries; third， to plan ahead for the layout of future industries， formulate scientific industrial development plans， and enhance the competitiveness of future industries; fourth， to build a future industrial innovation ecosystem， optimize the policy environment， promote industry-university-research collaborative innovation， and form a good ecology that fits the sustainable development of the industry. Through comparative analysis of the future industrial special policies of Shanghai and Shenzhen， this study can， on the one hand， more accurately identify the industrial needs of the two cities in the aspects of talent cultivation， capital subsidies and regional cooperation， and in-depth analysis of the action logic behind the policy measures， which is conducive to scientific assessment of the rationality of the future industrial policies of the two cities. On the other hand， it can provide systematic development ideas and operational guidelines for other cities to better understand and learn from the practice cases of the two cities， so as to formulate more feasible and effective industrial development policies. In summary， this study not only provides a new perspective of case analysis from the theoretical level， but also provides new directional suggestions from the practical level， which can effectively help the high-quality development of the future industry.

Key words： future industry; policy comparison; \"goal—guarantee—effect\"; industrial innovation ecosystem

（栏目编辑：朱可染）

收稿日期：2024-03-26

基金项目：国家社会科学基金青年项目“新型创新要素赋能未来产业发展的内在机理与政策保障研究”（23CJY044）。

作者简介：刘笑（1990—），女，陕西渭南人，博士，副教授，研究方向：未来产业创新；黄欣彤（2000—），女，海南昌江人，

硕士研究生，研究方向：未来产业创新。