民意诉求表达与基层政府回应型治理逻辑

〔摘要〕在12345政务热线落地中，多元且个体化的民意诉求与整体性的乡镇属地政府之间存在责任分配和精确回应的张力。这导致乡镇的常规治理机制需要进行调适，以匹配诉求回应带来的属地压力。在H镇“政务热线督办件处理”案例中发现：（1）乡镇对诉求事务的类型化处理，使其能够匹配到乡镇常规权责分配方式和治理机制，包括条线专责制、归口负责制和中心工作制；（2）乡镇围绕诉求回应优化行政过程，确立起诉求分拨、回应预警和定向追踪等行政环节，属地回应压力促进了基层行政过程的规范化。以诉求精准分流和督办促进回应的方式，体现出基层体制的组织资源能够围绕治理事务和民意诉求进行适配。基层政府对民意诉求的回应速率有所提升，但整体性回应效果仍然受制于有限的乡镇体制注意力。

〔关键词〕12345政务热线制度；乡镇治理；民意诉求；政府回应

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）06-0113-10

一、压力情境下乡镇属地治理逻辑：文献回顾与问题提出

近年来，基层治理呈现出督查强化^〔1〕、监督下乡^〔2〕和痕迹管理^〔3〕等特征，虽然提高了基层体制的运行效率和政策执行能力，但也导致基层体制过度动员^〔4〕、体制超负荷运转致使基层干部出现行为积极而心态消极悖论^〔5〕等日益严重的问题。中央在提出基层减负号召的同时，也在推进基层（乡镇）治理能力提升的制度建设，以期为基层政权增权赋能，强化基层基础性权力。就基层压力型体制而言，乡镇是最低一级属地政府，也是属地治理的一线。体制动员和督导的强化，导致乡镇属地压力的增强。因而，乡镇既要回应来自于上级监督的压力，也要面临提升一线事务治理效能的压力。同时，由于行政村组织资源的有限及其非正式性，导致乡镇并不能够将所有压力传导至行政村，体制压力和属地压力在乡镇一级形成叠加。因而，从乡镇的组织策略和治理机制能够分析我国基层体制的适应性、基层政权的基础性权力提升等问题。学界主要从治理形态、治理机制、治理行为等方面对乡镇的组织策略和治理进行研究。

一是结构维度对基层（乡镇）治理形态和权力结构的分析。张静指出乡镇政权是基层公共权威官僚化的体现^〔6〕，吴毅则关注基层公共权威的社会性^〔7〕。黄宗智提出第三领域来分析不同于国家与社会二元关系下的基层公共权威属性，并指出其官僚体系主导下的是“集权的简约治理”^〔8〕，欧阳静也对简约治理有了相关的论述^〔9〕。也有学者指出类似的分析，例如基层“半正式行政”^〔10〕等。不同于此种“非正式”治理，也有学者关注国家对于基层治权的塑造，如政权下乡^〔11〕、政党下乡^〔12〕、法律下乡^〔13〕以及监督下乡^〔14〕，导致国家权力对基层的渗透和干预，呈现出强国家时代的基层治理转型。^〔15〕

二是机制维度对基层体制运作和治理机制的分析。机制研究注重乡镇官僚组织运作的实践逻辑。乡镇作为不完备的一级政权，其体制的组织资源有限，而属地治理事务、类型繁多。因而，乡镇的体制运作在非正式治理机制上有着充分的呈现。例如，行政包干制^〔16〕、片线结合制^〔17〕、联村工作制^〔18〕等等。这些治理机制皆是为了实现乡镇体制的组织资源与属地一线治理事务、责任相适应与匹配，实现人、权、事的最优结合。但是，体制压力和属地治理压力具有情境化、场域化的特征。非正式治理机制能否发挥其效能，受制于具体的时空场域，因而各种治理机制易产生边际效益递减的现象。这导致以具体和相对集聚的治理事务为中心，确立较为灵活且有一定正式性的治理机制，是实现人、权与事相结合的积极策略。

三是行为维度对乡镇政府治理行为的分析。行为研究注重乡镇作为能动者的行动逻辑，既包括整体性政府，也包括基层体制内部的多元主体。从县乡责任压力传导的角度，学界观察到乡镇采取共谋^〔19〕、向下分锅^〔20〕、向上避责^〔21〕等方式来进行压力回应；从乡镇整体性政府内部组织动员方式，学者们提出运动式治理^〔22〕、动员型治理^〔23〕等解释；以具体政策的执行过程作为横切面，研究提出如乡镇在一线治理中存在政策变通执行^〔24〕、加码执行^〔25〕、选择性执行等^〔26〕行为。行为研究拓展了对乡镇治理的微观认知，但是作为整体性的乡镇政府行为与乡镇个体化干部行为之间的关系需要进一步辨析。在乡镇的治理行为中，制度与程序上的形式符合与实际一线的行为逻辑之间存在一定张力，这也意味着理解乡镇治理行为必须要从具体事件过程和时空场域、社会基础上进行分析。

既有研究对于理解乡镇政府治理有着积极的意义，但是存在以下不足。一是机制和行为的研究存在碎片化趋向，不同机制之间的关联性并未得到进一步解释。以政策执行为例，同样一项政策可能存在加码执行，也可能存在变通执行，执行的动态过程中呈现出不同主体注意力的偏差和适配，因而基于个案经验抽离出来的机制和行为的分析，其解释逻辑存疑。这也是实证案例类基层治理研究存在的共性问题。对此，需要充分呈现政府治理在时空场域中的变化过程。二是机制与行为研究难以同结构、制度分析相衔接，并且二者互动处于动态之中。乡镇的能动性在治理机制和治理行为中有着充分的呈现，但是结构与能动者之间的张力并未在经验研究中得到较好的处理。

基于以上分析，本研究注重兼顾乡镇治理的结构性特征与乡镇官僚组织运行机制、行为的分析，并以具体的治理事务和治理过程（时空场域）来解释乡镇政府治理的内在逻辑。由于单项的政策执行研究存在具体政策的代表性问题，因而难以处理中心工作和非中心工作在乡镇治理逻辑中的差异性。而政策过程也存在时段上的周期性。因而，本文选取12345政务热线诉求所涉及的乡镇属地治理事项，其优势在于：一是民意诉求事项是乡镇属地治理职责的集合，最能够反映出一定时间段内该乡镇各项偶发性、常规性的治理事务；二是民意诉求的回应机制衔接了区县政府、乡镇政府和行政村，因而能够从跨层级的角度来分析乡镇与上下两级主体之间的常规互动，更能理解乡镇属地治理的行为逻辑。

因而，本研究的问题大致如下：第一，在国家统一规制的热线诉求制度和回应压力下，乡镇如何处理民意诉求并匹配什么样的常规治理机制实现乡镇属地的整体回应？第二，乡镇围绕诉求回应而形成的行政过程是否建构了新的政府运作机制？与原有的政府工作机制而言有何差异性？其边界、限度和效度如何？这些问题旨在研究乡镇治理的体制机制在实践层面所体现出来新的逻辑。本文采取田野民族志研究方法，作者在湖北省江汉平原H镇进行长时段的田野调查达数年之久，对H镇的政府运行有着丰富的认知，对H镇政务热线专员、党政办工作人员以及其他乡镇领导干部进行多次半结构式访谈，同时通过参与式观察来了解热线回复的线上、线下流程。

二、作为行政事务的民意诉求与乡镇常规治理机制的匹配

12345政务热线是一种依赖于信息技术平台而推进政府属地治理回应的行政机制。^〔27〕对于乡镇属地而言，通过热线平台进行传递和分解下来的民意诉求，带有科层体制责任督导的压力。即乡镇必须要按照时限、满意度、过程管理等规则进行回应。同时，民意诉求具有差异性、偶发性和个体性等特征，乡镇作为属地责任在面对不同类型的诉求时，并不能够采取“专事专办”的方式来应对。否则，乡镇的组织资源将被极大地耗费在具体诉求的回应上。那么，如何平衡诉求有效回应和有限组织资源这一结构张力，乡镇的组织行动策略和治理机制创新尤为重要。在H镇，常规的政府治理机制包括条线专责制、归口包干制和中心工作制。三种治理机制皆是对乡镇人事组织资源和事权分配的有效性整合。乡镇党政办作为核心枢纽，起到将不同类型诉求进行分流并对接至不同常规行政机制的这一重要功能。

（一）单一类民意诉求与乡镇的条线专责制

虽然乡镇一级党政在实际工作中分工不分家，但基本的职能分工还是存在于乡镇党委政府权力结构之中。^〔28〕因而，基本的治理事务能够对接到专项的条线部门。由于乡镇的组织资源存在一定限度，部分条线采取多部门合一的方式进行日常运行，即一套人马多块牌子，这是乡镇人事配置的基本特征。专事专责在乡镇的职能分配中，虽然有一定的界限，但是，事权和责任并不完全的制度化，而是按照实际治理需要而进行组织资源的调配。此种组织资源的调配存在既定的准则，例如，就近调配意味着条线相近或者分管和下级站所之间人员的调适使用，而领导统筹则是在充分动员的基础上进行责权再分配，以期完成一定时段内的重要治理任务。以条线部门来主导相对明晰的属事责任，这体现出乡镇体制科层化、正式化的一面。

在热线诉求中，能够归类和集中于条线部门的事务，往往是与民众生产生活高度相关的事务。例如在H镇的热线诉求中，涉及某一方面政策咨询类热线，抑或村民提出的关于某一具体的诉求如宅基地申请、申请司法援助等事项，乡镇能够迅速将此种诉求直接与乡镇相关条线部门对接，由条线部门专门负责并回应诉求、解决诉求。在此种专事专责制中，政务热线诉求成为了民众向基层政府提请事项的重要渠道，而政府的回应型治理直接与村民具体诉求相衔接，以达到民意诉求的有效解决。

值得注意的是，乡镇热线专员能够对诉求进行预处理，此种预处理在乡镇层面主要是区分咨询类诉求和行政类属诉求。前者需要在系统内进行文字回复，后者则需要在线下完成事务治理之后进行佐证资料的上传。为了不给乡镇条线和站所增加负担，政策咨询类的诉求回复，直接由热线专员线上进行。但是，相关政策条文的查找，并与本乡镇、行政村具体诉求相结合进行政策解释，这一职责需要条线站所来完成。因而，对于政策咨询类诉求的回复过程，H镇党政办热线专员刘某称：我这里需要预处理，哪些是政策咨询类的，比如说上个世纪90 年代搬迁过来的农户要申请新增宅基地，有没有当时的承包合同，是否符合村情等等，不能按照国家政策上的话语复制粘贴进行回复，这样会导致老百姓看不懂，而是需要把诉求交给土管（国土）部门，让他们去核实，然后形成具有合法性的政策说明，再发给我进行系统上的回复。^①

在此种治理事务分配过程中，谁来决定诉求事项分配到何部门、站所，直接关系到乡镇整体的政府回应效率。因而，诉求事项的分配需要由乡镇党政办有经验的工作人员来承担。同时，通过政务热线系统传达过来的诉求事项，由于诉求记录的方式、文档的字数限制等原因，表达较为标准和简化，因而，需要由乡镇党政办工作人员将系统中的诉求，转化为更加明确的治理事务，并与乡镇实情相结合。此外，对于不太清晰明确的诉求事项，乡镇党政办还需通过采访、打电话的方式来向投诉者，以及所在村的村干部求证诉求事项的完整信息。这一步环节，是为了更好地将诉求事项与乡镇的部门站所相对接。

（二）普遍化民意诉求与乡镇的归口包干制

除了个体化的诉求之外，村民通过热线所反映的诉求还带有公共意志属性。公共事务和公共利益属于基层政府治理责任范畴。在一些涉及公共利益的民意诉求，呈现出普遍化、典型化的特征。因而，具有一定普遍性特征的民意诉求，需要由基层政府来进行一揽子解决。投诉人诉求的程序回应与普遍化诉求的集中式回应，二者之间存在一定张力。乡镇作为属地回应责任主体，如何在符合程序回应规则下尽可能地提升集中式回应效率，考验着政府治理的策略。

正如H镇党政办副主任李某所称：如果近期不断收到投诉，村民所反映的事情，那么一定就是典型问题、当前的普遍问题。遇到这类诉求，并不适合一事一回复的方式对待。而是要开一个协调会，或者由分管领导来召集站所商讨一下解决办法。^②集中诉求的判断和界定依靠于治理事务的属性和重要程度。对于绝大多数民意诉求而言，皆属于某一业务范畴之内的治理责任，因而都能够归为某一条线站所部门来进行回应。但是，由于诉求事项涉及乡镇属地的整体治理责任，这导致一些专事责任需要超越于条线站所主体来进行回应。于是，需要在条线专责制的基础上，强化分口管理的重要性。

条线专责制和归口包干制皆体现出政府内部责任分配的专业化、集中化。^〔29〕二者区别在于归口包干制具有了乡镇党委分管领导的统筹和协调，因而，对于推动归口任务更有力度。在归口包干制中，诉求回应的主体变成了由分管领导及其下级部门、站所构成的工作包干团队。其中分管领导负有第一责任。在分口包干内部，分管领导在推动此项诉求事项回复的过程中，能够按照“谁合适，谁主抓”的方式来进行。此种方式是乡镇组织资源优势最大化的积极策略。此种归口包干制由于组织资源相对集中、动员效率较高，因而更加适用于一些短期的重点工作，这对于集中解决民意诉求中具有典型性、普遍性的治理事务，较为适宜。

①资料编号：20230109TMLB

②资料编号：20230110TMZZX

案例1：去年秸秆禁烧的时候，有村民私下烧秸秆，由于起风的原因，部分农户受到的影响较大，有人打电话投诉了好几次。遇到这种事情，短时间内前前后后都有人在投诉。我们从系统中发现了，这就意味着村民反映出来的事情有一点典型性、普遍性。所以这件事情到了分管领导那里，直接以他们分口的整治办和执法队一起去处理。而且不仅仅去查明这件事情，给打电话投诉的人当面回复，也在推动工作过程中进行了排查，以免后续还有类似的事情发生。这种方式是为了一揽子解决村民投诉的问题。^①

从上述案例中能够看出，关于秸秆焚烧的事务是数名村民所反映的共性诉求。此种诉求事项并不是投诉者个人的利益取向，具有一定的普遍性、公共性。乡镇党委政府能够判断此种诉求事项的重要性，按照分口跟进整改的方式来进行推动解决。这种工作机制适合较为集中普遍的诉求。

通过包干制来进行公共诉求的集中处理，还体现出乡镇党委政府对基层工作的重视程度。从基层治理过程中的主体互动来看，村民关于公共利益的投诉往往涵盖多方利益冲突关系。在乡村社会，乡镇作为基层政府，还是调和农民与村干部利益关系的合法性权威主体。正是如此，基层政府必须要对涉及部分乃至大多数民意的诉求进行集中回应。这意味着乡镇政府的回应行为具有一定的绩效合法性特征，因而乡镇并不能够完全按照程序要求来进行回应，而是要考虑自身回应行为可能带来的社会后果。

（三） 重难点诉求与乡镇的中心工作制

12345 政务热线作为一种民意诉求表达的渠道和机制，是对民意的集中呈现。^〔30〕从民意表达和问题解决的方式上来看，政务诉求和信访诉求有相似之处。笔者在田野观察中也发现，部分农民在上访的过程中，也会顺带进行政务热线投诉。相比起信访而言，政务热线投诉的成本更低，也更为便捷。诉求通过基层政府的内部督导，必须要进行符合程序上的回应，此种“诉求人保护”的原则，也导致上访户适当选择热线投诉的方式。一旦政务热线的诉求事项涉及基层信访问题，那么此种督办机制将会更加严格。乡镇作为信访治理的属地责任，所受到的潜在治理风险更大。因而乡镇党委必须按照最高等级的行政机制来进行应对。在此背景下，乡镇的行政重心从诉求程序回复，转移到信访诉求的化解。

在H镇的民意诉求表达中，只有极少数和信访诉求相关。这类信访案件对于乡镇而言本身即是一种需要长时间的观察和化解。一旦信访户通过政务热线打电话投诉，那么乡镇不仅需要在线下化解和劝返信访户，而且还需要在热线系统中对诉求进行程序回应。因而，此种信访+热线诉求使得乡镇属地的治理责任被强化。乡镇在面对重要的信访热线时，必须要匹配更高等级的行政机制，以期完成线上与线下的回应和治理。

案例2：村组集并的几户农民，由于征地拆迁款赔偿的问题，与村委会达不成一致意见。周围的宅基地和承包地都征收了，只剩下五户农户没有搬迁。水电路等基础的生活设施也受到了影响。他们经常打政务线投诉，比如说他们没有公共厕所、晚上路灯不亮、下雨之后道路坑洼，还有的提出要分家立户批宅基地建房子等要求。其中一个农户在中央巡视组进驻期间去反映情况了，后来区里批复了他在老宅基地上建房的诉求。其他村民以为是打热线投诉起到了效果，于是都开始打热线投诉，给乡镇带来了很大的压力。化解这些人的信访压力，成为乡镇党委政府头疼的事情。^②

①资料编号：20230111TMLXH

②资料编号：20230112TMXXQ

信访诉求的化解并不能够按照常规热线诉求的方式进行回应，乡镇属地在面对此种较为棘手的诉求时，条线部门的责任与乡镇属地的责任高度一致。因而，乡镇需要按照更高政治等级的工作机制来进行事务治理。而最高等级的工作机制即是党委中心工作制，由党委书记作为第一责任人，动员乡镇的组织资源参与到此项中心工作。

诉求回应过程中运用的中心工作制，与常规中心工作制存在一定的区别。由于诉求回应有时限要求，因而在通过中心工作解决诉求事项时，需要更加注重回应程序是否符合规定。在常规中心工作过程中，运动式治理的特征更为明显。诉求回应的中心工作方式，不仅要注重组织动员策略，还需在非正式运作过程中呈现出较为清晰的回复过程。这导致乡镇党委在推进中心工作诉求事项时，并不能够过多占用常规中心工作的组织和人力，消耗行政资源。这对于党委决策层如何进行工作协调和注意力分配提出了要求。

同时，按照诉求回应的程序规则，任何民意诉求必须要对应到乡镇党委政府内部某一具体部门，以其作为责任主体来对村民诉求进行官方解释和回应。这意味着，不论乡镇党委政府采取何种责任分配方式来回应村民诉求，在形式上都是专事专责的方式进行回应。因而，乡镇通过中心工作制和归口包干制这种统合能力更强的工作机制来推进诉求事项的治理，还需在形式上符合具体部门主导的诉求事项回复。正是这一差异性，导致诉求回应过程中党委统筹和跨口协调带来了一定的挑战。在实际政府回应过程中，实质化的党委统筹与形式上的专责回应往往呈现出融合的形态，这也是乡镇体制在面对复杂的回应诉求事项和实际治理情境之间采取的积极组织策略。

三、优化行政过程：规范化导向下全过程回应机制的确立

在基层体制运行的过程中，事权界定与责任督查通常衔接为一体。这意味着治理过程需要由体制权威进行行政监督，以促进治理责任的落实和治理绩效的管理。由于诉求回复在常规的治理事务中较为特殊，诉求回复的时效和满意度关系到同级属地政府的治理责任。因而，诉求事项能够分拨到不同的责任主体，但是分拨之后的诉求解决和回应，仍旧需要基层体制进行督导。以诉求分拨和责任督导为核心的诉求回应过程，是基层体制面对属地责任压力时自我优化行政过程的体现。

（一） 设立热线专员：政府回应过程中协调主体的确立

乡镇一级党委政府的协调机构从组织架构上而言并不齐备，这导致乡镇中枢协调机构的职能偏向于弱化。传达与督办的职责则由分管领导层面来进行统筹。这也是乡镇科层体制运作非正式的体现。但是，在诸如热线诉求回应、重要信访件的处理过程中，乡镇需要由中枢协调机构来对事项进行常规统筹和督促跟进。因而，设立专职化的热线专员、信访岗位，有其必要性。在H镇，乡镇党委政府设立了1名专职的热线专员。其主要职责包括：

一是在热线政务系统中下载属地诉求，并进行纸质化登记、立单。在线上诉求传递与线下诉求回应过程中，乡镇的热线工作人员具备了接点的角色。此种线上线下的二阶样态，体现出科层体制与技术治理之间的张力。一阶层域中，诉求作为信息符号在县乡两级政府中进行虚拟化传递，其背后依托于属地、属事治理责任。二阶层域中，乡镇作为属地政府需要将线上诉求信息与线下一线的治理情境、社会关系网络相结合，并推进一线的事务治理。在一阶二阶层域的转换过程中，政务热线专员起到了重要作用。

二是主导诉求件的分流和登记。热线专员需要将纸质立单按照不同的责任分配机制，传递到下一个责任主体，同时对重要的诉求件登记为党委政府工作签件，呈送至不同层级的领导签批意见。在此过程中，热线专员具有信息裁定和决断的基本权力，因而这一角色对于乡镇的诉求回应至关重要。同时，热线专员还需督促各责任主体及时回应诉求，并收集整理诉求回应佐证资料，上传至热线政务系统。

此外，为了促进乡镇各部门站所能够更好地配合热线政务工作，H镇党委成立了热线诉求回应领导小组，即将政务热线回复纳入党委中心工作。但是，此种中心工作由于其常态化特征较为明显，因而中心工作实立虚设。日常工作的统筹和协调由党政办和热线专员来进行。同时，H镇将各部门站所和行政村的诉求回应纳入目标责任考核范畴内，这一责任考核的权力在党政办和热线专员。因而，除了常规工作中向各责任主体进行分拨诉求单、督促其回应，热线专员还需对责任主体的回应行为进行考核打分。

（二）民意诉求初步分拨和事务界定

诉求分拨是诉求精准归类的第一步，此种分拨包括对事务重要性的界定、对事务归属条线（分口）的基本界定，也包括对事物类型和回应要求的界定。同时，分拨到条线和分口的诉求事务，还需要进一步与属地的行政村进行对接。因而，诉求分拨的效率直接关系到乡镇政府的回应效率。

一是诉求事项从文字到事实的信息转译。热线专员是处理线上诉求向实际治理事务相转化的关键。从信息沟通的角度来看，热线专员在线上系统中收到来自上级热线办公室的诉求，是一种高度简练和文字表达。而热线专员向条线站所或分管领导汇报此项诉求时，需要将系统内的诉求用纸质的诉求单呈现出来。因而，在这样的诉求事项立单过程中，热线专员需要打电话向诉求人核实求证和补充相关信息。这一过程是为了更加准确地将诉求对接到相关部门。

二是诉求事项按照重要性和责任主体分流。热线专员会根据立单的诉求件来进行归类，按照处理等级可分为加急件、急件和一般件。同时，由于一些民意诉求涉及乡镇层面的决策，因而，虽然事项与具体站所相关，但是此种诉求事项立单需要先呈送给乡镇分管领导、镇长、党委书记，逐一签批意见。这一过程是乡镇党委政府对具体诉求的文件决策形式。所签批的意见将作为相关部门在回应诉求时的决策依据。正如热线专员李某称：只有少数热线诉求件在立单的同时，也要登记为党政办公文件，因为要给书记镇长看。同一件事，有两种不同的文件办公系统，这是很有必要的。如果是一般诉求，那就直接诉求立单，转交给对应的站所去处理。这样一个过程，由我和党政办副主任一同来决定。^①

此种诉求事项与治理机制的匹配，是基层体制对责任分属的优化和调整。在专职的条线责任制之外，还存在着归口包干和中心工作两种责任分配方式。这意味着，乡镇的科层体制并不是完全按照职责明晰的科层方式进行架构和运行。基于事务类型来界定责任分属、主体间责任关系，并理清治理机制，这是基层体制在面对复杂治理情境时的积极策略。而基层体制的一元化权威，是确保此种体制适应性的基础和关键。

（三）合规性与程序化：诉求回应全过程预警机制

政务热线制度作为一种行政技术规范，在基层政府过程中被运用时强化了政府行政的规范原则。信息技术具有可监测、程序化等功能，而且，诉求回应的责任要求使得乡镇政府每一步的回应需要按照规定进行。此种回应规范化、程序化直接与乡镇政府治理责任相关。因而，乡镇必须要考量到诉求回应的全过程是否合规、是否及时。同时，为了便捷地进行热线专员对多方位诉求立单的管理，促进各类诉求回应。H镇党政办采取诉求回应预警机制。此种预警机制，根据不同诉求类型，明确回应事件的时限，具体见表2。

①资料编号：20230114TMLCJ1

诉求回应的时限要求是区县一级热线办对乡镇属地责任的限定。由于超过诉求回应时限，即意味着乡镇属地在回应规则上触碰了红线，因而，限时回复对于乡镇来说较为重要。但是，负责系统回复的热线专员并不直接参与诉求事务的治理，这导致热线专员知晓回复时间节点，需要及时与线下处理事务诉求的责任主体进行对接。

H镇诉求预警机制重点在于热线专员与具体责任主体之间关于回应时限、回应要求的对接。

案例3：国土所之前处理一个宅基地相关的政策类诉求，站所工作人员和村干部已经了解清楚了诉求实际情况，是一个不符合政策而提出要求获得宅基地的诉求。他们通过劝说、讲解政策和村干部开具证明已经处理好了。但是在诉求佐证材料制作上没有找当事人承包合同和相关证件。结果在热线回访的时候，又被诉求人提出来了，督查室将此诉求回复定位佐证资料不合理。时间耽误了、工作也做了，却被判定为不合格的诉求回复。所以热线一定要与他们保持沟通，他们负责处理业务，我们负责合规合格回复。^①

此外，在时限上，乡镇党政办还需进行滞后诉求的定向追踪与信息反馈。乡镇的行政过程中缺乏有效的信息沟通和反馈机制。此种信息沟通的功能往往由分管领导主导的协调会和联络会。此种信息沟通和反馈更加凸显出临时性和场域性的特征，适用于一线工作、运动式治理过程之中。对于政务热线回应这一类高度程序化和规范化的行政事务，临时性的信息沟通往往容易产生不规范行为，也导致回应过程中需要反复确认和修改。因而，谁来进行线上、线下的沟通衔接，抑或进行跨部门、跨分口之间的配合和协调，成为提升乡镇政府回应能力的重要因素。

党政办和热线专员的功能使其能够主导和协调围绕诉求事项所形成的责任关系，起到及时提醒、督促督办和意见反馈等方面的作用。此种诉求回应过程中的定向追踪和信息反馈是乡镇在匹配规范化回应过程中产生的行政步骤。因而，此种高度过程化的方式并不适用于其他类型的乡镇治理事务。这也是政务热线回应制度化对乡镇治理过程带来的影响。

四、精细化行政：乡镇分类策略促进民意诉求回应效能的提升

乡镇通过民意诉求事项与常规行政机制的对接、政府治理过程的优化来实现整体性政府回应能力的提升。此种回应策略和组织机制的创新，是乡镇在面对属地回应压力时，理清责任机制和优化行政过程的积极行为。此种回应机制的创新有助于乡镇整体性政府回应能力和效能的提升，使得民意诉求能够在线上压力传导的同时，转化为有效的线下事务治理，解决民意诉求。

①资料编号：20230114TMLCJ2

一是民意诉求与科层体制责任分配机制的对接。整体性的政府回应能力受制于基层政府内部的层级和条块结构，因而，“有响应、难回应”即属地党委政府如何明确“谁来回应、如何回应”，成为制约属地政府回应能力的重要因素。这一结构性问题的存在，意味着整体性政府责任与具体诉求的回应责任之间存在差异性。那么，政府回应必须要落实到政府内部某一明确的责任主体进行回应，同时，基层体制需要通过有力的行政机制来促进责任主体的回应规范化及其效能提升。正是由于政府回应的确切要求，导致乡镇党委政府必须要通过中枢协调组织来提升诉求回应这一环节的治理。以党政办和热线专员所承载的诉求初选分拨使得乡镇政府能够将民意诉求有效对接至不同的责任主体，明确回应责任。同时，不同的责任主体将依赖于不同的行政机制，更好地促进线下事务治理。

二是以诉求回应为目标优化政府行政过程。虽然民意诉求所涉及的事项在乡镇属地治理责任中并不十分重要，只有少数事务被纳入中心工作。但是，弱回应、不回应、回应不规范等行为会影响到乡镇属地的绩效考核。因而，乡镇需要通过较小的组织成本来提升属地的整体性回应效能。在非中心工作的推动中，采取专责化、专职化的方式，明确了责任主体和治理机制。同时，通过有序分流、跟踪督导和信息互动等环节，实现了行政过程的优化，使得乡镇体制能够通过较少的行政资源来促进多类型民意诉求的回应。行政过程的优化也体现出乡镇治理机制存在适应性。此种行政机制的优化是以民意诉求回应为核心，即在常规行政机制的体系中，围绕诉求回应来进行增设和调适。例如，为了促进诉求的办理，党政办与条线站所之间确立起诉求分流、信息沟通和定期交办等工作机制，

三是提升属地政府回应的整体性效能。乡镇的民意诉求回应与属地治理责任呈现出一致性，这意味着乡镇的常规治理即包括对民意诉求的回应。不同于区县部门的回应性治理侧重于专项事务的解决，乡镇需要考量属地治理的整体性。因而，单一责任与属地整体回应之间需要进行有效的平衡。提升乡镇属地的回应效能，必然需要民意诉求对接明确的责任主体，并能够通过责任督导机制促进积极回应。责任主体的回应行为，直接关系到乡镇属地的整体性回应效能。正是如此，乡镇属地的诉求回应才能够得以落地，并在常规行政过程中确保此种诉求回应有效。

五、总结与讨论

本文以湖北中部江汉平原H镇“政务热线回应”为例，分析乡镇属地在面对来自上级的考核监督压力背景下，如何将民意诉求分解对接至乡镇常规行政机制，并促进政府回应过程的优化，以此来解释基层政府回应的组织策略和行为逻辑。对于乡镇属地而言，民意诉求回应带来的整体性的政府属地责任必须要与乡镇常规的治理机制相匹配，乡镇在运动式治理的基础之上形成分策和过程化的回应机制，是乡镇体制面对常态化属地回应压力时采取的组织调适和治理机制创新，有效提升了基层体制对民意诉求的整体性回应。

首先，民意诉求作为不同类型治理事务进入到乡镇的常规行政机制之中，这构成乡镇因类施策的基础。乡镇的常规行政机制是根据责任大小和治理情境来进行配置的，在条线专责制、归口包干制和中心工作制中，事务等级和重要性呈现出递增的特征。因而，民意诉求作为属地治理事务，需要从整体的政府责任细化为政府内部不同主体的治理责任。民意诉求类型化，并与乡镇常规行政机制进行对接，有利于诉求回应的精细化和责任明确。

其次，基层政府在面对属地治理责任压力时，能够厘清事务类型和压力情境，并将治理责任与不同的责任主体进行对接，促进治理责任的落实。此种体制调配责任机制，是治理韧性和适应性的体现。并且，由于责任调配的有效性，导致乡镇体制存在一些非正式制度常规化运行的空间。非正式制度即未正式运行，也并不是运动式治理逻辑，而是形成一种约定俗成且有较为完善的组织、程序和制度规则。

最后，为促进整体性的基层政府回应能力和绩效提升，还需强化乡镇作为属地责任的直接治理。从民意诉求的体制吸纳到诉求责任的向下传导，再到乡镇政府和行政村的事务治理，这样的诉求回应环节过程较为繁琐。同时，乡镇回应型治理行为的动力来自区县政府的监督压力，而不是直接来自基层民众的诉求。这与我们党所倡导的为民执政、服务于民的根本宗旨仍有所距离。

〔参考文献〕

〔1〕 仇叶.以督促统：督查制度的政策层级统筹机制及其实践〔J〕.探索与争鸣，2022，（7）.

〔2〕 冷波.监督下乡：乡村监督体系重塑及其效应〔J〕.中国农村观察，2021，（4）.

〔3〕 田先红.从结果管理到过程管理：县域治理体系演变及其效应〔J〕.探索，2020，（4）.

〔4〕 冯川.县域治理体系刚性化与乡镇自主性〔J〕.华南农业大学学报（社会科学版），2021，（6）.

〔5〕 王向阳.国家治理转型、基层超载与基层干部“行为悖论”〔J〕.党政研究，2024，（3）.

〔6〕 张静.基层政权：乡村制度诸问题〔M〕.上海：上海人民出版社，2007：4.

〔7〕 吴毅.小镇喧嚣〔M〕.北京：生活·读书·新知三联书店，2007：11.

〔8〕 黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政〔J〕.开放时代， 2008，（2）.

〔9〕 欧阳静.简约治理：超越科层化的乡村治理现代化〔J〕.中国社会科学，2022，（3）.

〔10〕 金江峰，吴春来.新时期乡村治理的“半正式行政”：生成逻辑与实践机理〔J〕.江西师范大学学报（哲学社会科学版），2023，（2）.

〔11〕 赵晓峰，魏程琳.行政下乡与自治下沉：国家政权建设的新趋势〔J〕.华中农业大学学报（社会科学版），2018，（4）.

〔12〕 徐勇.“政党下乡”：现代国家对乡土的整合〔J〕.学术月刊，2007，（8）.

〔13〕 徐勇.“法律下乡”：乡土社会的双重法律制度整合〔J〕.东南学术，2008，（3）.

〔14〕 贺雪峰，郑晓园.监督下乡与基层治理的难题〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2021，（2）.

〔15〕 桂华.迈向强国家时代的农村基层治理——乡村治理现代化的现状、问题与未来〔J〕.人文杂志，2021，（4）.

〔16〕 田先红.行政包干制：乡镇“管区”治理的逻辑与机制〔J〕.理论与改革，2021，（5）.

〔17〕 褚明浩.“片线结合”：基层治理的机制创新与体制活力〔J〕.内蒙古社会科学，2022，（1）.

〔18〕 田先红.联村制度与基层政府动员——基于浙江省A县的经验研究〔J〕.长白学刊，2019，（5）.

〔19〕 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑〔J〕.社会学研究，2008，（6）.

〔20〕 张力伟.从共谋应对到“分锅”避责：基层政府行为新动向——基于一项环境治理的案例研究〔J〕.内蒙古社会科学（汉文版），2018，（6）.

〔21〕 邓大才.反向避责：上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象〔J〕.理论探讨，2020，（2）.

〔22〕 狄金华.通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略

对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究〔J〕.社会，2010，（3）.

〔23〕 汪卫华.群众动员与动员式治理——理解中国国家治理风格的新视角〔J〕.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2014，（5）.

〔24〕 张翔.基层政策执行的“共识式变通”：一个组织学解释——基于市场监管系统上下级互动过程的观察〔J〕.公共管理学报，2019，（4）.

〔25〕 凌争.主动“加码”：基层政策执行新视角——基于H省J县的村干部选举案例研究〔J〕.中国行政管理，2020，（2）.

〔26〕 曾凡军.政治锦标赛体制下基层政府政策选择性执行及整体性治理救治〔J〕.湖北行政学院学报，2013，（3）.

〔27〕 赵金旭，王宁，孟天广.链接市民与城市：超大城市治理中的热线问政与政府回应——基于北京市12345政务热线大数据分析〔J〕.电子政务，2021，（2）.

〔28〕 欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权

以桔镇为研究对象〔J〕.社会，2009，（5）.

〔29〕 杨华，袁松.行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察〔J〕.开放时代，2017，（5）.

〔30〕 吴春来.技术下乡与基层治理双重回应的生成〔J〕.华南农业大学学报（社会科学版），2023，（1）.

【责任编辑：刘彦武】