乡村旅游民宿发展的法律监管：问题与对策分析

摘 要：民宿服务以其个性化和丰富多样性，赢得了大众的喜爱，为民宿产业带来了可观的经济收益。然而，在民宿业的持续发展过程中，其自身存在的问题也开始逐渐显现。由于不同经营者的管理水平参差不齐，导致各地民宿的服务质量存在显著差异，使得消费者的合法权益难以得到保障。现阶段，关于民宿行业的法律规范尚不健全，致使许多民宿经营在法律监管之外游离。鉴于此，迫切需要加强民宿领域的立法建设，通过法律的力量来规范和监督民宿行业的发展，进而推动其健康有序地发展，为旅游业等经济领域注入更为强劲的动力。文章就乡村旅游背景下民宿发展的监管问题进行探究，并提出相应的对策建议。

关键词：乡村旅游；民宿发展；法律监管

中图分类号：F304.1 文献标识码：A

基金项目：2024年河北省文化艺术科学规划和旅游研究项目：河北省乡村民宿发展的法律规制（HB24-YB112）。

引言

近年来，乡村旅游在多产业融合的推动下，发展成效日益显著。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出了要“实施乡村休闲旅游精品工程，推动乡村民宿提质升级”的重要任务。这已经是乡村民宿连续两年被纳入中央一号文件的关注范畴，充分体现了在新型乡村旅游发展格局下，乡村民宿正逐渐崭露头角，并为乡村旅游的发展注入了新的活力。乡村旅游已经从传统意义上的“住宿民居”，通过多元业态的复合模式和发展态势，成功转型为乡村旅游中的“新产品”和“新业态”[1]。当前，现有的法律体系未能跟上民宿产业的蓬勃发展步伐。从民宿兴起之初，就陷入了一个颇为尴尬的境地。因为缺乏一个清晰、一致的目标，民宿主体不仅难以顺利进入市场，还面临着监管不健全等种种困扰。因此，如何解决好民宿发展的监管问题成为监管部门的重要工作。

一、民宿发展中的法律监管问题分析

乡村民宿是经营者结合地域特色、自然景观及农林牧渔等生产活动，为游客提供家庭式乡野住宿体验的一种服务方式。与传统酒店、旅馆或农家乐不同，民宿强调为游客提供独特且贴心的个性化服务。在2020年发布的《关于支持新业态新模式健康发展，激活消费市场带动扩大就业的意见》中，“共享住宿”这一概念首次被正式写入该文件。然而，值得注意的是，政策文件和行业标准并不具备法律的约束力，无法对民宿产业的实际发展产生法律层面的规范作用。由于缺乏明确且具体的法律定位，民宿在经营过程会遇到的一系列问题往往面临着无法可依、监管困难的尴尬局面，相关法律体系也亟须进一步建立和完善[2]。

（一）监管立法不完善

立法不完善及现行法律法规与民宿产业发展之间的不匹配，已成为制约民宿行业进一步发展的关键因素。自民宿这一新兴业态诞生以来，就因其独特的法律定位问题而陷入尴尬的境地。缺乏明确的定位，导致民宿业在面临市场准入和行政监管时遭遇重重阻碍。

在我国，虽然《旅游法》为旅游经营提供了一定的保障，但关于民宿的具体规定却多由省级有关部门根据情况制订。随着民宿业的迅速崛起，各地纷纷出台相关管理办法或指导意见，试图规范这一行业。然而，这些地方性规定往往存在较大的差异，甚至在某些方面产生冲突，这就要求相关行政监管部门要坚持以问题为导向，在推动民宿行业发展的同时，注重维护市场秩序和保障安全底线。运用地方出台法规条例、制订行政规范性文件等制度创新手段，明确国家政策的适用标准，逐步解决在执法过程中遇到的难题，从而规范民宿经营者的行为。

2017年，住房和城乡建设部、公安部、国家旅游局联合印发了《关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》（以下简称《导则》）试图为民宿行业制订统一的准入和消防安全标准。然而，《导则》在实施过程中却暴露出诸多问题。其中，一些硬性指标过于刻板，导致部分具有地域特色的民宿无法达标，进而丧失了其独特的文化魅力。

此外，《导则》在试行期间还引发了不少争议。以大理洱海为例，近70家民宿因不符合《导则》规定而被关停，给当地民宿经营者带来了巨大的冲击。这一事件不仅反映了法律法规亟须与民宿监管相匹配，还凸显了该制度与各地实际情况之间出现脱节。

（二）监管机构的法律规定不统一

监管法律的不统一和监管机构的分散性，已成为阻碍民宿业健康发展的重大难题。当前，民宿业的管理涉及多个行政部门，包括消防、公安、工商、食品药品监督及旅游等。然而，由于这些部门间不存在隶属关系，并未充分发挥各自的管理职能，也没有一个权威的管理机构能够统筹协调各部门的工作，这种管理上的分裂给民宿业带来了显著的问题。虽然各部门都负有管理责任，但是联合管理权限模糊不清，一旦出现问题，难以确定具体责任部门。在这种情况下，部门间相互推诿的现象时有发生，严重影响了工作效率，也不利于问题的解决。此外，监管资源的分配因这种分散管理而变得不合理，既存在资源浪费，又存在资源不足的情况。监管责任的界定不明和处罚规定的缺失，进一步加剧了监管混乱的局面。此外，行业协会因缺乏明确的审查监管依据和资格，往往难以发挥实质性的行业引导作用。有关部门和行业监管主体职责不明、处罚标准不统一，对民宿业的规范发展带来了较大的阻碍。

例如，近年来，云南著名古城的民宿业蓬勃发展，吸引了大量游客。然而，随着民宿数量的增加，监管问题逐渐显现。部分民宿发生小规模火灾，原因是消防设备不达标。虽然大火很快被扑灭，也没有造成人员受伤，但这起事件暴露了民宿经营者在管理上的漏洞。民宿消防设备存在严重缺陷，不符合安全标准。部分民宿经营者反映，开业前并未得到明确的消防设施配置要求，也不知道如何正确配置。此外，云南古城面临着民宿经营者无证经营、卫生条件不达标等诸多问题。由于监管机构分散、部门之间信息沟通不畅，很多问题无法及时发现和解决。这反映了民宿监管法律不一致和监管机构分散造成的问题。由于缺乏明确的监管标准和协同治理机制，民宿行业的安全威胁难以快速解决，给游客和民宿经营者带来更多的潜在风险。因此，加强民宿监管规定的统一和监管机构的协调性，对于提高民宿行业的健康发展至关重要。

（三）违法惩治和纠纷处理制度不健全

在乡村振兴战略投入下，民宿业凭借其独特的休闲魅力和亲情化的服务方式，满足了游客对于现代旅游的多元化需求，因此在我国的许多地区都获得了迅猛的发展[3]。与此同时，违法惩治与纠纷处理机制不健全问题愈发凸显，虽然各地有关部门纷纷出台了关于民宿业发展的指导意见和管理规范，试图为这一新兴行业提供法律支撑，但在实际操作中，仍发现诸多漏洞和不足。

第一，各地对民宿违法行为的处罚参照标准不同，这就导致了执法过程中的不确定性。缺乏明确、统一的处罚标准，不仅导致民宿经营者难以预测和评估自身的行为，还给监管部门带来了极大的执法难度。第二，对于民宿经营中出现的问题，如服务质量不佳、安全隐患等，现行法规并未给出明确的整改意见和停业标准，导致民宿经营者在面对问题时，往往缺乏明确的整改方向，也无法依据相关法规进行合理申诉，严重影响了民宿行业的整体服务质量，导致游客与民宿之间的纠纷风险增加。第三，民宿经营中频发的强制消费问题及消费纠纷，暴露出《消费者权益保护法》的适用困境。由于民宿经营主体资格不明确，游客在遭遇权益侵害时，往往难以找到合适的法律依据。这不仅对于消费者的合法权益造成一定损害，还不利于民宿行业的长远发展。

我国乡村旅游发展迫切需要完善民宿行业的违法惩治与纠纷处理立法。通过制订统一的处罚标准、明确的整改指导和停业标准，以及明确《消费者权益保护法》的适用范围，为民宿业营造一个更加公平、透明的营商环境，这是提升民宿行业整体服务质量的根本，也是更好地保障消费者的合法权益，从而推动民宿行业健康可持续地发展。

二、乡村旅游民宿发展的法律监管问题解决对策

（一）完善相关法律法规

部分地方制定的法规、规章缺乏统一、明确的职能划分标准，在立法条文中笼统表述为“卫生、消防、环保等由相关部门进行规定”[4]。随着乡村旅游业的发展，民宿业作为旅游业的重要组成部分，其发展迅速。然而，当前法规适用性不充分已成为阻碍民宿业进一步发展的瓶颈。因此，推动民宿业健康有序发展，需要有关部门从立法层面进行总体规划、彻底改革和完善。

第一，加快建立全国统一的法律法规体系很重要。目前，民宿行业正面临监管不统一、管理混乱等问题。为有效解决这一问题，有关部门应加快立法步伐，制订并颁布国家民宿管理法规。该法规应涵盖公共安全治理、环境保护和健康监测等，为民宿行业提供明确、统一的法律指导。在制订全国民宿管理条例的过程中，可以借鉴发达国家的民宿的立法经验，这些地区有丰富的民宿管理实践经验，并建立了较为完善的法律体系。通过借鉴他们的成功经验，可以更好地完善民宿立法，确保法规的科学性和实用性。

第二，规范民宿的地方法规。地方法规应以促进民宿业健康发展为宗旨，既考虑规定的宏观指导方针，又考虑不同地区民宿业的特点和差异。因地制宜，结合自身实际情况制订地方性法规和配套实施细则，是构建和完善民宿行业监管体系的关键。既保证了法规的针对性和功能性，又能促进各地民宿行业的发展。

第三，加强立法研究。深入了解民宿行业的发展现状和问题，确保制定的法规能够有效解决民宿行业的实际问题。通过广泛地研究和收集反馈意见，可以更准确地捕捉民宿行业的发展需求，为立法工作提供强有力的数据支持和理论基础。

（二）建立统一监管机构

欧洲乡村的民宿市场起步较早，已经建立了一套与各地特色相契合的管理和法律监督体系。不仅如此，英国、法国、日本及中国台湾在民宿业的发展道路上，也积极推进立法监管工作，通过设立许可制度能够充分发挥民宿业的监督职能，不断促进民宿业向规范化和有序化的方向发展[5]。目前，我国已成立中国民宿行业协会，在行业内具有一定的权威性和影响力其不仅能有效地管理民宿行业，还能积极推动地方各级协会的组建或鼓励自发产生并得到有关部门认可。这些协会将与当地组织、村民自治组织密切合作，结合地方具体的人文环境和实施细则，共同制订符合实际情况的民宿家庭接待标准。该标准不仅将成为市场监管部门登记和提交申请的依据，将成为民宿经营者必须遵循的基本准则。

在此基础上，民宿经营者应该扩大民宿服务范围，并依据相应的标准进行申请。民宿除了为游客提供住宿服务外，还应为其提供餐饮等附加服务。提供这些服务必须按照相关规定取得许可证，以确保为游客提供高质量的服务。为方便监管，要求所有民宿经营者加入民宿协会，对其经营行为进行监督，严格遵守行业规范。这对于提升民宿行业的整体形象、保护消费者的合法权益具有积极作用。

（三）完善处罚和淘汰机制

在乡村旅游快速发展背景下，在民宿监管方面，要通过地方法规建立行政监管和行业协会监管相结合、线上线下相结合的混合监管模式。在这种模式下，公安、消防、卫生、税务等部门应按照既定的法规和政策各司其职。同时行业协会应建立诚信记录，对民宿经营者进行日常监督。

对于严重违反行业规章制度的民宿经营者，情节严重的可以采取强制处罚措施，甚至取消其经营资格，并强制其退出民宿业。另外，还可以利用线上平台对经营者进行监管，打造线上评价系统和民宿查询系统，让游客更直观地了解民宿的服务质量和口碑。为了打击违法行为，可以设置电子围栏，快速发现并处理非法设立、经营不合规的民宿。此外，还可以制订网上举报制度，对民宿行业违法违规问题实行网上管理。此举十分有利于监管有效性的提升，并可降低监管成本，为游客提供便捷的举报渠道。

三、结语

乡村旅游下民宿问题频发，究其根本，民宿相关的法律监管缺失是其主要因素，必须明确问题所在，通过立法完善民宿发展过程中的相关监管措施，优化监管流程，不断提升监管效率，促进民宿行业的健康、高效发展。

参考文献

[1] 官雅香，夏雯娟，孙娟，等.乡村振兴背景下闽东民宿创新发展路径[J].南方农机，2024（7）：114-117.

[2] 万斌，闫晓萍.民宿经营的政府法律规制问题研究[J].农业经济，2022（3）：141-142.

[3] 王建玲.基于IPA分析法的清远民宿吸引力研究[J].安徽农业科学，2021（8）：127-129.

[4] 王晶，毛时亮.台州民宿产业发展的法律规制研究[J].安徽农业科学，2019（23）：144-146.

[5] 舒卫英.国外及中国台湾民宿法律监管机制对浙江的启示[J].旅游纵览，2019（2）：11-12.