省域管控模式下抽水蓄能项目资金监管的优化途径

国有大型电力企业集团（以下简称“集团”）是抽水蓄能电站建设的主力军，在部分省份，一些集团旗下正在进行前期规划、筹建和在建的抽水蓄能项目已经多达3个以上，部分省份更是多达6个。因此，近年来一些集团开始推行统筹协调、项目互济的省域电站建设一体化管理模式，在这种模式下，各个电站现场项目部能够持续加强对工程建设的管控力度，为企业持续健康发展提供重要支撑。工程资金监管是抽水蓄能电站项目建设管理的重要组成部分，有效监管下的资金流可以保障项目整体安全顺利进行，同时促进企业资金的优化配置，进一步防范财务风险。基于此，本文对省域管控模式下抽水蓄能电站项目资金监管的特点、现状进行了分析，并在此基础上提出了应对策略。

近年来，在“双碳”目标推动下，我国新能源的大规模消纳，对电网安全稳定运行带来了一定的挑战，抽水蓄能电站的建设成为大规模消纳和储存新能源最好的方式之一。抽水蓄能工程建设单位不但要高度重视工程施工效率和质量，还要强化对参与施工的重点承包商的资金监管。目前部分建设单位的资金管理仍然存在“重拨款、轻监管”的问题，对项目建设资金缺少事前统筹与过程监督，特别是对资金的去向缺少必要的跟踪检查，给工程管理带来诸多不便和麻烦。在一些集团推进抽水蓄能电站建设省域分公司模式改革过程中，受限于会计主体的不同，改革初期时常会忽略资金监管制度的完善，导致对现场参建承包商和负责监管的银行控制乏力，对经办人员缺少相应的激励机制和约束机制，从而使得资金监管工作难以发挥应有的作用。

一、省域分公司模式下抽水蓄能电站建设资金监管的必要性

（一）保障工程项目建设顺利实施的需要

抽水蓄能电站工程投资规模大、建设周期长，在工程项目建设过程中，会受到诸多外界因素的影响，包括施工组织设计、施工工艺标准、设备材料价格、劳务用工、市场环境、政策要求等。对于参与项目建设的承包商而言，项目的每个环节都会涉及大量设备款、材料款、劳务费等资金流动。有效的资金监管，可以避免出现因资金挪用、滥用导致的工程建设质量问题和进度延误问题，避免因资金沉淀、账款拖欠而出现停工、阻工等现象，确保资金能够高效规范使用，保障项目建设和验收工作保质保量地完成。

（二）对建设单位财务进行有序管理的需要

在抽水蓄能电站建设省域分公司管理模式下，原本在项目部负责资金监管业务对接的财务人员以共享中心的形式集中办公，与项目现场之间的联系变得更加脆弱。通过实施资金监管，可以确保项目资金专款专用，防止项目资金被非法侵占或挪用。同时，通过合理的数据分析，可以使建设单位全面掌握承包商的财务状况，及时与项目投资计划、年度预算等全年指标做到有序衔接，全面掌握资金需求和缺口，从而合理安排资金筹措和使用计划，有助于优化企业资金配置，降低融资成本，提高资金使用效率。

（三）实现监管三方共赢发展的需要

广义上的资金监管涉及发包人、承包人、经办银行三个方面，资金监管可以让发包人的项目资金使用范围受到约束，有利于项目管理者管好、用好建设资金；同时可以在承包人与经办银行之间建立起更加方便快捷的沟通渠道，提供方便快捷的异地办事途径，提高工作效率；确保资金使用的透明度和公正性，减少因资金用途争议或沟通不畅等问题引发的纠纷和矛盾，有助于监管三方建立长期稳定的合作关系，实现共赢发展。

二、抽水蓄能电站建设资金监管现状分析

（一）权责不匹配导致监管错位

企业资金监管工作通常由财务部门牵头组织实施，在审核承包商资金支付内容时，考虑到财务人员的专业背景和对工程现场的熟悉程度，一般会由具体标段负责人或合同承办人员对承包商资金支付内容的真实性、合理性和周期性提出初步审查意见。标段负责人或合同承办人员对承包商的管理更加侧重于施工作业的安全、质量、进度等“硬指标”，对承包商的资源配置要求也是以优先保障工程项目建设正常推进为主。在实际执行中，工程管理者对资金监管的关键作用及意义如果理解不足，会导致财务人员在监管中缺少行使“一票否决权”的底气和话语权，使得相应的监管作用难以有效发挥，业主对承包商资金“硬管控”的作用也就难以充分发挥。

（二）认识不到位导致工作人员积极性不高

对于建设单位而言，资金监管工作是财务部门和技经部门至关重要的管理环节之一，尤其是财务人员，对于资金管理必以谨慎为先。但是作为资金监管全流程的重要参与者，承包商和经办银行受限于角色定位，对于监管必要性的认知普遍仅停留在“愿意配合”，且随着时间推移和人员变更，实际工作中的配合意愿度还将逐渐降低。特别是作为银行的经办人员，或重视程度不够，或是工作经验不足，或是职业精神欠佳，在异常流水发生时未能尽到应尽的责任，在工作及时性、准确性上无法满足监管要求，导致监管报告流于形式，三方监管效果不佳。

（三）奖惩机制不健全导致监管成本过高

工程项目的资金监管一般会通过设置网银限额和落地审批等方式依托经办银行进行，监管的限额起点一般分为单笔付款额度和累计付款额度两个指标。对于承包商而言，单笔付款额度可以通过缩短结算周期、多次小额付款打“擦边球”获得；累计付款额度可以通过拆分合同、分散采购供应商来获得；部分承包商还会通过“总对总”协议形式在经办银行建立集团内部资金支付通道，绕过网银支付限额的限制。在年末大额资金到账后，经办银行对承包商转账“压票”的情况也时有发生。

资金监管协议通常会作为合同的附件一并签署，一起生效，但协议中对违反资金监管要求的情形缺少相应的管控措施，且与合同主体部分考核条款不完全通用，在实际执行中仍以口头警告为主要预防手段，奖惩机制不健全。随着时间的推进和业务量的积累，加之经办人员变更的情况时有发生，使得财务人员对前文所述的“监管盲区”管控起来将愈发困难，在省域管理模式下，通过事后“查漏补缺”的形式保证资金监管效果的人力成本和时间成本也较难维持。

（四）缺少针对性设计导致无法最大限度发挥监管作用

在原有“一个电站一套班子”的管理模式下，管理链条短，信息反馈快，使得企业财务人员和外部审计人员对资金监管工作的重视和关注相对更加专注；在省域管理模式下，按照财务集中管理的理念，区域内的管理标准、业务流程、单据格式都趋于统一，对于处在不同地区、不同进度的项目和不同履历、不同特点的承包商的监管方法缺少有针对性的设计，导致所有标准“一刀切”，叠加财务人员对现场信息的获取渠道单一且缺乏敏感度，使得资金监管无法发挥出对重点项目、重点标段的个性化监督优势。

三、省域分公司模式下资金监管的优化途径

（一）树立全局观念，完善不同主体间的资金监管协作机制

在省域分公司财务人员集中以后，资金监管的上下游联动是否顺畅是衡量工程财务管理水平的重要标准。由于财务部门与现场项目部、承包商之间缺少直接互动的环节，所以省域分公司的有关部门需要改变传统观念，财务部门、现场项目部和承包商、经办银行之间应相互制约、相互促进，通过在不同主体之间构建协调统一、信息共享、密切配合的协作机制，实现项目资金闭环管理的目标。

首先，可以采用预算式管理方式。资金监管事项涉及承包商、银行众多，碎片化管理不利于抓住监管重点，站在全面预算的视角看，承包商月度结算办理完成后，即可启动对下游分包商的资金支付预测工作，确定当月的资金支付计划，统一履行审批手续。对于支付清单中的非经常性、非常规项目，财务人员应当注意提级审批，及时与经办银行同步信息；针对特殊紧急的付款需求，可以设置相应的便捷审核通道，确保工程现场安全平稳作业。

其次，适当下沉监管层级。对承包商下游企业如劳务分包商、材料设备供应商等，应当进行准入限制，建立积分考核机制，必要时设置专项支出账户，动态追踪资金流向，进一步规范承包商的资金使用范围，提高资金使用的及时性；坚决落实行业监管要求，对存在拖欠行为的次级承包商，应当限时整改，必要时予以清退。

（二）提高经办人员对资金监管业务重要性的认识

经办人员在资金监管过程中具有重要作用，是落实资金监管要求的关键主体。财务部门应当重视强化对现场项目部各环节经办人员资金监管主体责任的定位，定期对经办人员进行培训，逐步形成全员监管的模式，在项目部层面建立“大财务”理念。在培训中需要不同部门、项目部结合自身的年度考核指标、承包商特点等多个维度制定针对性培训计划，如现场项目部需要根据施工进度、人员设备、地方政府监管要求等影响因素据实分析，让经办人员充分了解资金监管的重要性和意义。同时向经办人员说明在资金监管中因为疏忽大意容易出现的问题和后果，鼓励大家分享应对和改进策略。

（三）健全监管体系，加强资金监管制度建设

在抽水蓄能电站建设省域分公司模式下，更加完善的内控体系是从根本上规避资金安全风险和不良资产产生的前提。省域分公司应当利用好区域管理的优势，将资金监管工作向制度化、规范化方向引导，建立资金监管联签制度，提高资金监管标准，加强项目资金全流程的监督和控制，同时提高资金使用效率。

首先，细化监管制度内容。在财务管理制度中应当明确把基建期的资金监管作为工程财务管理的重要组成部分，做到监管规则在区域范围内的协调统一。特别是要合理优化对资金审批的额度、频次要求、时间节点、权限分级等，填补制度空白，杜绝审批过程中出现的错位、越位、缺位现象，真正做到资金监管全流程可控、在控，提升监管的及时性和有效性。

其次，明确管理人员责任。资金监管失控不是单个环节引起的，每个环节的工作质量、职业态度都将对业务链条上下游的岗位和最终的工作结果产生影响。在现有管理模式下，要重点梳理财务部门、职能部门和现场项目部门之间的责任分工和工作界面，使业务流程到岗到人，确保资金监管工作有效开展。

最后，完善考核机制。在资金监管协议中，应当细化履职标准，明确合理的考核方法，必要时将考核结果作为评价承包商履约能力的指标，充分发挥考核的指挥棒作用，激励和促进监管三方的责任人对资金监管工作有更加清晰和积极的认知，提高职业敏感度和责任意识。

（四）将资金监管成效纳入承包商和经办银行考核评价体系

对承包商和银行进行合理的筛选、监督、管理及后评价，其重要性已经不亚于资金监管工作本身。

首先，应当聚焦经办银行的筛选。银行在资金监管中扮演落实要求、反馈结果的第三人角色，但金融企业的属性决定了其具有相对独立性，建设单位对其约束手段较为单一。因此，在选择环节可以设定一定的筛选条件和准入门槛，比如在制定项目融资方案时，除了考虑资金稳定供应和融资成本等履约能力外，应当将资金监管响应能力纳入银行入围融资方案的条件之一。

其次，优化承包商的考核评价体系。后评价是省域分公司对区域内承包商的选择、管理、监督等一系列活动的基础，在合同履约指标的基础上，统一量化资金监管工作的要求和考核标准，以适当的权重纳入到承包商考核评价体系中，将考评结果与承包商的信誉评级、合作机会等挂钩，强化资金违规操作的责任追究，实现资金使用监督的闭环管理。

（五）提升资金监管信息化功能

在当前信息化时代下，财务管理智慧化程度越来越高，企业信息、数据等内容的互联互通是提高资金监管效率的主要途径。

一是升级企业原有财务管理流程的信息化功能。在原有本地资金监管工作流程基础上，合理嵌入单笔支付超限额预警、同一付款对象累计支付金额预警以及供应商发票信息重复性筛查等功能，将原先单一的资金监管人工登记台账升级为全流程可视、异地系统对接、数据资源共享的信息化平台，实现“分事行权”管控，在合理利用各类新技术构建财务共享中心后，让更多相关部门参与到资金监管流程中。

二是逐步建立承包商综合评价数据库。以“监督留档，信息共享”为目标，构建一套集“标准流程、典型问题、履约评价”为一体的综合评价数据库，根据各电站多年积累的承包商履约合规性、资源调配及时性、资金使用规范性等数据和案例，对承包商进行“数字画像”，有针对性强化对不同承包商的差异化监管。同时提升财务人员快速发现疑点和定位能力，更好履行监督职能，实现资金监管目标。

结语：

在抽水蓄能电站建设省域分公司模式下，优质高效运行的资金监管，可以让管理者及时掌握项目资金的使用情况，避免在工程建设过程中出现资金闲置、挪用、账款拖欠等次生问题。在现阶段抽水蓄能工程建设管理的进程中，部分相关人员对资金监管工作的必要性认识不到位，资金监管体系、工作机制不完善，一定程度上影响了工程预期成效。从财务视角来看，逐步构建不同主体间的资金监管协作机制、优化和完善动态监管体系、强化经办人员责任意识、探索更加科学的监管方法，是加强项目资金监督和控制的有效途径，通过管好、用好项目资金，提高资金使用效率，在实践中防范财务风险是资金监管的最终目的。