盘活基层、激活社会：公共文化设施所有权和使用权分置改革研究

[ 摘 要] 公共文化设施所有权和使用权分置改革是我国推动公共文化服务高质量发展的关键制度探索，对于深化公共文化设施社会化运营具有重要意义。社会化运营地方探索中面对和解决的若干关键问题包括社会化运营秉持何种基本原则，哪些设施是社会化运营的主要对象，社会化运营中政府责任如何体现，社会化运营有哪些主要运营模式，如何开展普惠性非基本公共文化服务，等等。在社会化运营探索基础上开展两权分置探索，应当注意：改革方向上，走向更深层次的关系调整；实现路径上，鼓励先行地区进一步探索；实践重点上，以基层为主稳步开展改革；经验借鉴上，分析考察体育场馆、国有博物馆等相关领域的经验。

[ 关键词] 所有权和使用权 两权分置 公共文化设施社会化

[ 中图分类号] G249.2 [ 文献标志码] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20241677

[ 本文引用格式] 肖鹏， 淳靖. 盘活基层、激活社会： 公共文化设施所有权和使用权分置改革研究[J]. 图书馆建设，2024（5）：51-59.

0 引 言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”[1]，明确将公共文化设施所有权和使用权分置改革（以下简称两权分置改革）作为深化文化体制机制改革的重点方向之一。推进两权分置改革，是从权利层面明确改革方向，对于进一步深化公共文化设施社会化运营具有深远意义。事实上，在与公共文化设施有着千丝万缕联系的公共体育场馆领域，此前已先一步进行了所有权和经营权分离改革的探索；而本身就是公共文化服务体系一部分的博物馆领域，此前也设置了“资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置改革试点”[2]，它们都旨在缓解设施利用率不高、效能不佳等难题[3]。

随着公共文化服务体系建设持续推进，公共文化设施的数量不断增多。然而，设施总量和面积的增加并不能直接转化为服务效能的提升，尤其在基层和农村区域，存在大量设施“未得其用”甚至“建而无用”“闲而未用”的状况[4]。可以说，自2005 年以来，我国公共文化设施网络建设逐步实现全覆盖，但“重建设、轻运营”的现象也愈加凸显，设施闲置、服务单一、活力不足等问题日益严峻[5]。面对这一系列问题，公共文化设施社会化运营作为一种解决思路应运而生。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出，“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”[6]，鼓励通过引入社会化运营主体的方式来激活公共文化设施。《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）提出，“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”[7]；《中华人民共和国公共图书馆法》第四条又进一步明确鼓励社会力量参与公共图书馆建设。作为文化领域“基本法”的“两法”确立了鼓励社会力量依法参与公共文化设施运营和管理的法律基础，为激活公共文化设施的重要举措提供了有力支撑。此后，《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》《“十四五”公共文化服务体系建设规划》等文件都延续这一思路，强调稳妥推进基层公共文化设施社会化管理运营。

在上述法律法规和规划文本的支持下，部分先行地区开始了社会化运营的实践探索。2021 年，北京市东城区制定了《东城区公共文化设施社会化运营全过程管理办法》[8]，从全过程监管的层面完善公共文化设施社会化运营；成都市在《关于推进基层公共文化体育设施社会化管理工作的指导意见》[9] 中，提出以人为本、政府主导、专业服务和科学考核等原则，建立规范透明、权责明确、管理到位的基层公共文化体育设施社会化运营工作机制。2022 年底，广州市文化广电旅游局与本课题组共同起草了《广州市公共文化设施社会化运营指导意见（试行）》。经过一年左右的试行和跟踪反馈，该文件以《广州市关于推动社会力量参与公共文化设施运营的实施办法》（以下简称《广州办法》）为名正式发布[10]，鼓励社会力量通过多种模式参与公共文化设施运营，同时厘清了基本公共文化服务、普惠性非基本公共文化服务以及公共文化辅助性服务的边界，形成了一套较为完善的运营管理模式。

在上述背景下，二十届三中全会指明了公共文化设施两权分置的改革方向，为公共文化设施的创新运营和管理注入全新动力。本文从社会化运营地方探索已解决的一些主要问题入手，进而探讨两权分置应该如何在这一基础之上“再前进”，初步提出若干响应改革的策略举措，以供学界业界批评研讨。

1 社会化运营地方探索中面对和解决的若干关键问题

在我国推进服务型政府建设、加强社会管理和公共服务职能的过程中，政府和社会关系的调整是关键议题之一。从公共文化服务体系建设之初至今，“政府主导，社会力量参与”的基本原则一直未曾动摇，但政府如何主导、社会又如何参与，无疑需要在体系建设中持续摸索、持续完善。近年来，我国的公共文化服务社会化进程不断加快，各地在政府购买公共文化服务、基层社会化管理运营、公共文化新空间建设以及文化志愿服务等方面取得了长足进展[11]，社会化规模不断扩大、建设模式日趋多元，更重要的是，随着行业对“如何主导”与“如何参与”问题的认知日益深化，社会力量参与的相关机制也在日益完善。

由于设施涉及公共文化服务体系中最基础、最显眼的阵地问题，公共文化设施社会化运营机制的探索，引发学界、业界的高度关注，是社会力量参与领域最受关注也争议极多的课题。 社会化运营的核心目的，是要盘活设施、提高效能，但在这一过程中不得不厘清许多模糊的边界，包括社会化运营的原则、范围、模式、服务类型等。“十四五”时期各地所出的社会化运营制度文件，主要为上述问题提供了初步的回答，成为进一步推进两权分置改革任务的前提。

1.1 社会化运营秉持何种基本原则？

明确推进公共文化设施社会化运营的基本原则，清晰认识社会化运营的内在属性，是健全社会化运营制度的核心。坚持公益性、普惠性和持续性，是设施社会化运营的三个基本原则。这三个原则处于一个以“政府”和“社会”为两端的光谱之上：

首先，只有落实了公益性，才能体现政府的保障和责任、才能体现政府主导，回应公共文化设施“如何公共”的问题。社会化运营对公益性原则的遵循，主要在两个方面：一是社会化运营的前提是保障基本公共文化服务免费或优惠供给，二是即便开展其他非基本服务，公共文化设施仍应该以基本公共服务作为主要职责。

其次，普惠性原则实际上是在公益性基础上，让设施面向社会需要“往前一步”，扩大文化资源的优质供给。普惠性原则是从民众享有的角度对公共文化设施的服务提出要求——只要是公共文化设施提供的服务，不管实际供给者是政府抑或社会力量、不管是基本抑或非基本，都必须体现普惠特质。这一原则为后续回应“如何开展普惠性非基本公共文化服务” “社会化运营以何种模式运营”问题等确立了方向。

最后，持续性原则进一步阐明了公共文化设施为何要“社会化”，在扩大优质供给之外，社会化的另一个目的是让全社会共同参与、共同维护，保障可持续发展。如何以“政府主导”替代“政府包办”，充分运用社会力量保障公共文化设施，特别是基层设施的运转资源，实现文化空间的重复利用和服务内容的创新拓展，本来就是社会化运营的题中之意。但如果没有以公益性和普惠性为引领，很可能扭曲“可持续”的意图和目标——例如，个别地区早年投入较大资源建设的大型公共文化设施，当时没有考虑到可持续运营的问题，如今便试图以社会化运营为名、行场地出租之实，以此收回成本或免去保障责任，无疑从根本上违背了社会化运营的内涵。

举凡政策文件都有原则，原则并非空话，而是后续机制的创新方向指引；反之，只有原则也是不够的，有落实原则的条款或机制。与1.1 相比，1.2 到1.5 涉及的是原则之下更明确、更具体的机制内容。

1.2 哪些设施是社会化运营的对象？

厘清设施的范围是实施社会化运营的前提。因此，首先要明确何为公共文化设施。根据《保障法》第十四条，公共文化设施“主要包括图书馆、博物馆、文化馆（站）、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等”[7]。但在实践中，一般意义上的公共文化设施多指向文化部门主管的图书馆、文化馆、博物馆等，我们常称为“小公共文化”；而《保障法》所规定的范畴，则是所谓的“大公共文化”，其中如科技馆、工人文化宫等设施并非由文化主管部门负责，往往容易在公共文化服务体系建设中被遗忘或忽视。

为了厘清社会化运营的对象，《广州办法》在起草时，从“大公共文化”的角度出发将公共文化设施分为五类：（1）公众认知程度最高的，主要由文化部门主管的、县级以上的公共图书馆、文化馆、博物馆（纪念馆）、美术馆。与此同时，在广州本地数量不多且属于一类事业单位的科技馆也在此类。（2）“两宫两中心”，即工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心，它们一般由工会、共青团、妇联等群团组织主管，不过也有一些特殊情况，如广州部分青少年宫就属教育系统，而某些老年人活动中心则属街道管辖。（3）基层公共文化设施，包括乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心及其他履行同类职能的基层公共文化设施。（4）体育场馆与设施，其中的主体是公共体育场馆，也包括部分学校或其他机构可以免费向社会开放的体育场馆和设施。（5）法律、法规规定的其他公共文化设施，如当前情况比较复杂的公共文化新空间，还有未来可以被归入基层公共文化设施但尚未明确的社区公建配套空间等。

上述情况复杂如斯，通过以文化系统为主导、与各系统深度协调。在当前广州的社会化运营机制和实践中，大体形成了以下共识：对于第一类，由于制度保障较为完善，相关机构拥有较为充足的人财物，一般不鼓励采用社会化运营；对于第四类，由于国家体育总局以及相关部门早前已经有较为明确的规定，一般另行参照或制定相关管理办法；而第三类作为社会化运营的重点对象，普遍没有疑问，早在2015 年10月，国务院办公厅印发的《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》就提出“通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与基层文化设施的运营”[11]。值得一提的是第二类和第五类，其中有相当一部分的设施也可以归入文化站、综合性文化服务中心等基层公共文化设施的行列，最典型者如公共文化新空间；而市区级的科技馆、工人文化宫等，则根据各地情况不同，可以因地制宜、因馆制宜考虑是否实施社会化运营。

上述“五分法”的意义，不仅在于推进分类管理，更重要的是倒逼地方政府和相关部门明确工人文化宫、青少年宫乃至于近年兴起的公共文化新空间等的性质——这些设施传统上被排除在公共文化服务体系话语之外，但法定意义上又理当属于公共文化设施，如今徘徊于灰色的管理地带——通过规范化管理将它们纳入公共文化服务体系之中，无疑有助于厘清边界，壮大服务力量。

1.3 社会化运营中政府责任如何体现？

正如上文所提到的，公益性的背后是政府责任。在社会化运营中体现政府责任，至少需要覆盖三个维度：

其一，政治引领与价值引导。《保障法》第三条指出，“公共文化服务应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领；应当按照‘百花齐放、百家争鸣’的方针，支持优秀公共文化产品的创作生产，丰富公共文化服务内容。”[7] 只要相关设施属于公共文化设施范畴，不管是否社会化，政府和相关机构都必须保证其服务和产品供给符合该条款原则，确保文化安全、弘扬社会主义核心价值观。

其二，明确基本公共文化服务内容。政府保障人民群众的基本文化权益，这一权益首先对应的就是公共文化设施提供的基本公共文化服务。《保障法》建立了基本公共文化服务标准制度，其中，第五条提到“国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并调整国家基本公共文化服务指导标准。 省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准”[7]。第二十八条又明确“设区的市级、县级地方人民政府应当根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施”[7]。但在各地落实的过程中，这一机制还有许多优化的空间。例如，许多地区发布“公共文化服务目录”和“实施标准”的主体并非是人民政府而是文化主管部门，因此，文化主管部门管辖之外的科技馆、工人文化宫等，这些机构的基本公共文化服务的职责并不明确，这才导致了1.2 中提到的相关问题。社会化运营的关键点之一，就是允许运营主体开展普惠性非基本公共文化服务，如果无法理清“基本”，那又何谈“非基本”？正因如此，把内涵模糊、言之不明的基本公共文化服务内容清晰化、条理化、定量化，无疑是社会化运营机制建设的题中之意——这恰恰呼应了1.1 中公益性在先、普惠性与持续性在后的原则。

其三，通过规范的方式引入社会力量，履行相应的管理与保障责任。在公共文化设施社会化运营的过程中，一般可以采用政府购买服务、公私合作经营（如PPP模式）、社会合作等不同方式，不管是什么方式，都须合乎法律法规以及相关政策要求，明确政府方、社会方的权责范围。《保障法》以及相关法律法规中对政府责任的要求，不会随着社会化的过程简单转移到社会力量身上，政府依然要坚持发挥主导和保障作用——例如，《广州办法》第十六条就明确提出，“社会力量参与整体运营的公共文化设施实施免费开放，符合《中央对地方公共图书馆 美术馆 文化馆（站）免费开放补助资金管理办法》等文件要求和地方相关规定的，可足额获得免费开放补助资金”；第十八条要求“政府应加强对基本公共文化服务的投入保障，督促指导将社会力量参与公共文化设施运营涉及的资金纳入各单位部门预算，按年度拨付”[10]。

1.4 社会化运营有哪些主要运营模式？

选择不同的社会化运营模式，本质上是选择了不同的政府、公共文化机构、社会力量关系组合。在当前的社会化探索中， 各先行地区根据自身特点和需求，发展出不同的运营模式。例如，成都市在《关于推进基层公共文化体育设施社会化管理工作的指导意见》中将社会化管理运营模式分为四种，即整体委托管理模式、项目委托管理模式、空间设备共享模式、互利合作运行模式。在总结北京、上海、成都等地运营模式的基础上，《广州办法》将社会力量参与公共文化设施运营的模式分为三类：参与整体运营、参与项目运营和社会合作运营。

整体运营指的是“社会力量负责公共文化设施整体运营维护，包括物业、安保、设施管理等，并且负责提供符合要求的基本公共文化服务”[10]。如果选择了这种模式，那么，设施的主要运营职责就被交付给一个特定的社会力量。这种模式在某些地方被称为“完全委托”或“整体委托运营”，也是许多地方理解的“真正的社会化运营”。这种模式一般要通过政府购买服务的方式实现，对承接的社会力量要求也是最高的。

项目运营指的是社会力量仅承担特定的公共文化服务项目，如展览、讲座、培训以及其他活动等，一般也要通过政府购买服务的方式实现。

社会合作运营，指的是让社会力量“通过冠名资助、合作举办、场地共建、参与承办等方式”[10] 加入到设施运营工作之中，合作开展各类型的公共文化或文化艺术活动。

总的来说，在第一种模式中，政府让渡的权力较多，社会力量参与最为深入，带来的风险是比较大的，因此一般将其限制在“基层”，且特别强调“稳妥推进”；而后两种模式中，政府让渡的权力相对较少，社会力量在相应设施的管理和运营中处于辅助性角色，目前基本已逐渐成为常态。

1.5 社会化运营中如何开展普惠性非基本公共文化服务？

在当前各地探索社会化运营，试图解决的关键议题，就是普惠性非基本公共文化服务（以下简称普惠性非基本服务）如何开展的问题。开展普惠性非基本服务，首先应该在政策中明确界定普惠性非基本服务。

《广州办法》，根据《“十四五”公共服务规划》[13]中“基本公共服务”“普惠性非基本公共服务”与“生活服务”的三分法，将公共文化设施中的服务分为三类：（1）基本公共文化服务。（2）普惠性非基本公共文化服务，指的是“为满足公民更高层次文化需求的公共服务。在保障基本公共文化服务的基础上，按照效能原则引导支持公益性社会机构或市场主体，增加文化服务供给、提升文化服务质量，推动非基本公共文化服务普惠化发展，实现大多数公民以可承受价格付费享有，更加有效地兜牢基本民生底线，持续增进民生福祉”[10]。（3）公共文化辅助性服务，“包括向社会公众提供简餐饮品、导游导览、场地服务保障等辅助性服务，或销售文创产品、体育用品等商品”[10]。

需要特别注意的是，第一类和第二类的本质是“公共文化服务”，差异在于是否“基本”；第三类的本质是“生活服务”。根据《“十四五”公共服务规划》，生活服务“完全由市场供给、居民付费享有”，它们“可以作为公共服务体系的有益补充，政府主要负责营造公平竞争的市场环境，引导相关行业规范可持续发展，做好生活服务与公共服务衔接配合”[13]，由于辅助性服务并非当前争议的焦点，此处暂不讨论。

社会化运营要坚守公益性，也要社会力量提供一定的发展空间，允许其开展普惠性非基本服务就是一种重要的激励手段。首先，1.1 和1.3 中已经明确提出，界定清楚何为基本就能明确什么是非基本。在社会力量进行社会化运营时，要开展普惠性非基本服务，必须确保其履行了基本公共文化服务的职责。其次，“基本”是主干，“非基本”是补充。基于此，北京等地都明确要求普惠性非基本项目不得超过三分之一、不得在黄金时间举办等。最后，设立规范化的流程来保证政府主导和政府责任。《广州办法》第十五条明确了测算—审批—确定参与方—明确合同内容—开展过程管理—实施考核评价的六步流程法，其中“明确合同内容”一步中写明“社会力量参与运营的内容中涉及普惠性非基本公共文化服务或公共文化辅助性服务的，还应当在合同中明确拟收费的必要性和可行性、收费的具体内容（以及总服务内容的清单及收费内容所占比例）、收费标准（成本法或比价法）及其制定依据（相应的成本构成及其市场比价来源）、拟收费项目的运营前景、利润分成等”[10]。

需要补充的是，由于普惠性非基本服务与辅助性服务均涉及收费与其使用去向，这与各地一类事业单位管理的规定存在一定冲突，亦需要遵循“收支两条线”以及《保障法》第三十一条的规定。所以社会化运营还涉及公共文化设施收费管理的机制建设。对此，《上海市公共文化设施收费管理办法》在全国率先做出探索，对收费范围、价格制定、收入使用去向等方面都做出了规定。

2 在社会化运营探索基础之上的两权分置

上文我们重点探讨了各地社会化运营的前沿探索，明确了相关机制建设的创新与突破。值得注意的是，在各先行地区推进社会化运营的过程中，相关设施的所有权与使用权分置已经在某种程度上成为一种既成事实。二十届三中全会提出的两权分置，首先体现了宏观政策层面对地方创新的及时回应，与此同时，也为当前社会化运营如何继续前进，如何进一步激活公共文化设施、释放公共文化服务活力提供了方向。与社会化运营相比，两权分置指向了更深层次的文化体制机制改革。

下文主要基于笔者在社会化运营方面的制度设计思考，从改革方向、实现路径、实践重点和经验借鉴四个方面，对两权分置问题做一初步讨论。

2.1 改革方向上，走向更深层次的关系调整

一方面，两权分置的内涵是从管理运营改革走向治理改革。眼下的社会化运营探索聚焦于具体操作层面，两权分置的提出，将这一探索引向治理和权力结构层面。当前，各先行地区的制度文本已经勾勒出一套相对可行的社会化运营方案，基本证明了社会化运营在盘活基层设施方面的有效性。更重要的是，政府和社会力量在社会化运营（尤其是整体运营模式）中各自的权责边界也越渐清晰。在这样的背景下，两权分置的改革已具备基础，可以从“权”的角度厘清“设施所有者”和“设施使用者”的关系，以进一步调动使用者或承接方的积极性。某种程度上来讲，两权分置的内涵或许更近似于过去一段时期的法人治理结构改革，重在调整和理顺公共文化设施管理运营中政府、市场和公共文化机构之间的权力关系，构建更具活力的公共文化治理模式。

另一方面，两权分置为打破政府与社会之间、基层上下之间以及不同部门之间的各层壁垒，实现公共服务体系的一体化建设提供了可能性。从“大公共文化”的角度来看，各类型公共文化设施的复杂归属已经成为阻碍设施共建、资源共享、服务共通的关键障碍，这也是近年“公共文化共同体”等地方探索实践试图解决的关键问题之一[14]。尤其在基层，不同街道、乡镇和社区往往都缺乏充分的人、财、物来运营其公共文化设施，以总分馆的集约化方式进行管理是一种较好的选择—事实上，新世纪以来图书馆、文化馆总分馆所取得的成功，大体证明了这一路径的可行性。但当前的总分馆制只在一定程度上解决了集约化管理的问题，除了个别地区，总馆和分馆之间的关系只是传统上“业务指导”关系的加强，无法突破“一级政府建设一个图书馆、文化馆”[15] 的制度壁垒。两权分置或许提供了一种可能性，让不同层级、不同部门的公共文化设施“使用权”归于一体，促进区域内公共文化一体化管理的进程。

2.2 实现路径上，鼓励先行地区进一步探索

作为文化体制机制改革的关键方向，两权分置的影响必然是深远的，有望破除现行管理模式下的障碍，助力社会化运营的制度探索走向深处，实现公共文化设施服务能力的跃升。两权分置的基础是社会化运营，那些已经构建起社会化运营基本制度的先行地区，如北京、上海、广州等地，无疑是率先继续推进两权分置改革的理想试验区。反之，如果前期缺乏社会化运营的制度建设与工作基础，两权分置恐怕只能停留于纸面。

两权分置改革涉及更多需要破解的问题。有些问题是1.1—1.5 问题的延续和发展，包括公共文化设施所有权与使用权的权利边界应当如何明确？政府、社会力量与公共文化机构各方的责任，如何在分置过程中得到落实和体现？民众的基本文化权益如何得到更切实的保障？等等。还有些问题将是全新的，尤其是在两权分置背景下如何突破当前的关键难点。例如，两权分置或有助于解决当前领域内缺乏专业力量强、较具规模的社会主体这一典型难题。在笔者看来，公共文化领域的社会主体之所以难以成长，关键并不在于缺乏严格的挑选和退出机制，而在于缺少规模化经营的条件。事实上，总分馆制之所以行之有效，本质上就是通过上下资源的打通和共享实现了规模效应。从制度层面来看，两权分置有利于推进更多基层设施进一步走向社会化，从而促进统一管理的实现，为社会主体实现规模效益、释放管理活力奠定基础，帮助社会主体在规模化经营中迅速成长和发展。

2.3 实践重点上，以基层为主稳步开展改革

从一开始，公共文化设施社会化运营的主要对象就是资源有限、资金不足的基层公共文化设施，作为深化社会化运营的改革举措，两权分置的探索和落地也应当率先在基层。

一方面，与社会化运营相比，两权分置为地方政府赋予了更大的制度空间，便于各地基层开展因地制宜的创新探索。例如，要整合文化主管部门以及其他各线条的相关公共文化设施，比较适宜的场景就是县级以下的街道或乡镇，这不仅有助于2.1 中提及的“规模化运营”，也有望真正激发基层公共文化服务体系的新活力。

另一方面，二十届三中全会针对公共文化服务提出的改革方向中，除了本文学习、阐释的两权分置之外，还明确提到“建立优质文化资源直达基层机制”[1]，作为基层的关键阵地，需要特别重视基层公共文化设施的运营管理问题，为优质文化资源的下沉和直达提供管道。

2.4 经验借鉴上，分析考察重点领域的改革成果

前文提及，公共体育场馆领域在两权分离方面已有一定的探索。从宏观层面来看，最宽泛概念下的“大公共文化”也包括公共体育领域，不过此二者的逻辑还是存在很大的不同。最典型的，公共体育场馆两权分离较多提及经营权问题，而公共文化设施的公益性特征更加凸显、强调使用权问题。但毋庸置疑的是，体育场馆的改革还是可以给我们提供一些“隔岸观火”式的考察和比较思考。

与公共文化设施类似，场馆运营管理的低效率、高成本和内容单一等问题一直是我国体育事业发展的难点所在。针对这一状况，体育行业尝试引入市场机制，发挥企业等力量在场馆运营方面的专业优势。2013 年国家体育总局等八部门出台的《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新 提高公共服务水平的意见》、2014 年国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》推动场馆管理体制改革步入快速发展期；2015 年1 月15 日，国家体育总局印发的《体育场馆运营管理办法》提出，“积极推进场馆管理体制改革和运营机制创新，推动场馆所有权和经营权两权分离，引入和运用现代企业制度，激发场馆活力。鼓励采取参股、合作、委托等方式，引入企业、社会组织等多种主体，以混合所有制等形式参与场馆运营。”[16] 2016 年，体育总局发布的《体育发展“十三五”规划》提出，“引入和运用现代企业制度，激发场馆活力，探索大型体育场馆所有权与经营权分离”[17]，推进体育场馆管理体制改革和运营机制创新。

与此同时，体育学界出现不少重要的研究成果和制度文本，与前文的研究相呼应，有学者也曾梳理过体育场馆两权分离背景下要解决的若干关键问题，包括“（1）公共体育场馆的属性；（2）公共体育场馆财政政策；（3）公共体育场馆的服务内容；（4）公益性服务的结构和价值补偿；（5）掠夺性经营等”[3]，并指出相关机制建设的重点在于，“建议政府应加快制定运营方的准入、退出标准；完善公共体育场馆委托受托契约体系；构建公益性服务价值补偿的公共财政目标导向机制；协同运营方统筹公益性与经营性服务；邀请运营方参与场馆设计；建立强有力的监督约束机制”[3] 等。从国家到地方的相关机制也在不断优化，具有代表性的是2021 年体育总局办公厅印发的《政府委托社会力量运营公共体育场馆示范合同（参考文本）》，三十二个条款明确了场馆交付及场地设施维护、双方权利义务、费用结算及支付，争议解决等一系列细节问题，以此“指导公共体育场馆产权单位做好委托社会力量运营工作，推动提升场馆管理服务水平”[18]，将两权分离落到实处。

与此同时，作为公共文化设施的博物馆领域，早前就有“三权分置”的表述，并开展了相关的改革探索。2021 年九部委联合发布的《关于推进博物馆改革发展的指导意见》，就明确要“创新体制机制，释放发展活力”，其中提到“对于部分符合条件的新建博物馆，在不改变藏品权属、确保安全的前提下，经批准可以探索开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置改革试点，提升博物馆公共服务效能”[18]。其后，《“十四五”文物保护和科技创新规划》[2]“八、激发博物馆创新活力”的“（四）创新博物馆管理体制机制”，又提出“对于部分符合条件的新建博物馆，在不改变藏品权属、确保安全的前提下，经批准可探索开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分置改革试点，赋予博物馆更大办馆自主权”。相比公共体育场馆的“两权分离”，国有博物馆领域的“三权分置”不仅关涉场馆，还与藏品的权属问题密切相关，与近年来公共文化设施社会化的思路存在一定离合，因此并没有在前文第一部分做出讨论。

与体育领域相比，博物馆领域的探索体现了该领域的独特性。有学者认为，博物馆领域的“三权分置”重在文物资源资产的活化，有别于设施社会化的逻辑——在实践中要特别重视三方面的制度建设，包括“及时、真实、准确和规范地进行文物资源资产登录和清查”“登录和清查馆藏资源著作权、商标权和馆藏资源品牌等无形资产”“建立开放经营权有效运行的文物资源监管和风险防范制度”[19]。除了一些政策和理论分析，广东、江苏等地已经在博物馆“三权分置”的试点中取得一些成果。其中比较值得关注的是深圳方面的一些前行经验，如深圳博物馆对多元运营主体架构的探索、华强北博物馆对社会化运营的探索等。其中的华强北博物馆，其管理模式“以企业化管理为主导，实行扁平化组织架构”，通过“由馆长、部门主任和助理岗位三级部门”形成简约的组织架构，实现了较高的服务效能[20] ——从这个角度来看，又与此前设施社会化的思路是契合的。

不管如何，公共体育场馆与国有博物馆领域的探索对我们进一步落实公共文化设施“两权分置”无疑具有很强的参考价值，可以通过比较分析等方式将相关经验和工作纳入未来的研究之中。

3 结语：来自全局性、系统性视角的补充思考

与《决定》中关于完善公共文化服务体系、建立优质文化资源直达基层机制、健全社会力量参与机制等内容相比，“推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”作为一项全新的表述，值得特别的重视和研究。本文主要基于社会化运营的制度建设进程和相关经验，对两权分置问题做了初步的学习和阐释，但这一考察视角还只是局限于“就政策论政策”“就机制言机制”[21]。

立足推进改革的全局性、系统性视角，我们还要注意两权分置问题在“优化文化服务和文化产品供给机制”中的基本定位，以及它和其他几个改革方向之间的关系。一方面，在优质文化资源直达基层机制的建设进程中，基层公共文化设施是文化产品和服务实现“直达”的阵地，因此，针对基层设施的两权分置应该是基础、也是一条可行的实现路径；另一方面，对于健全社会力量参与机制而言，两权分置的改革工作切入到“设备设施”这一基础要素的调配问题，涉足全面激活社会的改革深水区，需要大胆探索、也要谨慎稳妥。

正如习近平总书记所强调的，“改革要更加注重系统集成，坚持以全局观念和系统思维谋划推进，加强各项改革举措的协调配套”[22]。与20 年前公共文化服务体系初建之时相比，当前的健全和完善阶段要求我们必须增强整体性思维和协同性考量。惟其如此，才能在全面深化改革过程中推助公共文化服务体系实现高质量发展，迈上新的台阶。

参考文献：

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[ 作者简介]

肖 鹏 1987 年生， 博士， 中山大学信息管理学院副教授， 研究方向为公共文化服务。E-mail：xiaop25@mail.sysu.edu.cn。

淳 靖 2001 年生，中山大学信息管理学院硕士研究生，研究方向为公共文化服务。

[ 收稿日期：2024-09-03]