12万亿元化债大幕拉开
2024-12-18 00:00:00王翔
中国报道 2024年12期
11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。财政部部长蓝佛安介绍，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，2024年至2026年每年2万亿元。另外，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
上述3项政策协同发力，化债总规模可达12万亿元。
“2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。我们估算，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比较轻松的。”蓝佛安表示。
“虽然规模很重要，但更重要的是解决路径。”民建中央经济委员会副主任马光远指出，这次用主动、整体、改革的办法为地方减负，路径和思路完全正确。国家主动解决地方过去的隐性债务，让地方轻装上阵，这个办法在1998年国企脱困和2000年后解决银行业坏账时都用过，效果明显。
隐性债务成焦点
2008年全球金融危机爆发后，中国政府出台了“4万亿”财政刺激方案，通过重大基础设施建设和改造、保障性安居工程、灾后重建工程、农村基础设施建设等“一揽子”计划，促进经济快速恢复，并在2009年和2010年保持平稳较快增长，使中国成为最快走出全球金融危机影响的国家，并为世界经济复苏作出了贡献。
中国政府在2013年实施了全国性政府债务审计，并采取了“新老划断”的债务处置方式。2015年新预算法实施，规定地方政府只能通过发行债券的方式举债，这被称为“堵歪门、开正门”。即便如此，近年来地方隐性债务规模增速总体放缓，但规模仍然较大，特别是部分地方债务压力不断增大，县市级地方政府债务尤为突出。
何为地方政府隐性债务？地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。这些债务通常不列入政府财政预算，但实际上由地方政府承担偿还责任。
据蓝佛安介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。
北京市社会科学院管理研究所副研究员王鹏指出，这些债务规模庞大、结构复杂且隐蔽性强，通常利息高，以短债为主，可能存在增加财政风险、债务信息不透明导致监管困难、资金使用效率不高，还可能挤出其他公共服务资金。
“当前的状况是一些地方政府隐性债务规模已超过其财力承受能力，面临较大的偿债压力。同时，债务结构不合理，短期债务比重较大，导致地方财政紧张。由于经济增速放缓、地方财税收入下降以及市场环境不佳，地方隐性债务风险正逐渐显现，一旦债务违约，可能引发连锁反应，影响金融稳定和经济安全。”王鹏告诉《中国报道》记者。
根本在降息
财政部数据显示，从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。
从举债用途看，中国地方政府债务形成了大量有效资产。中国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。中国政府还有较大举债空间，这给化债提供了根本遵循。
化债的本质是债务置换，即将隐性债务转化成显性债务，只变更了债务性质，而并非让债务凭空消失。这种通过金融手段“以时间换空间”的方式，大幅缓释了地方政府当下的还债压力。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。
“我们估算，5年累计可节约6000亿元左右。”蓝佛安表示。
业内人士普遍认为，中国地方债的问题主要是利率太高，过高的利率给地方政府带来了沉重的负担。过去利率高时，地方政府发行的地方债利率甚至高达7%，随着大环境利率的持续下跌，地方债利率也跟着下跌，2024年新发行的地方债平均利率已经低达2.24%，但曾经积累的高息债务很多。如果把之前利率7%的债务置换成利率2%左右的债务，利息大大降低，实际上就降低了地方政府的债务负担。
华夏新供给经济学研究院创始院长贾康表示，此次化债行动无疑是一场“及时雨”，解了地方政府的“燃眉之急”，能够使地方政府卸下包袱、轻装上阵，同时使受地方隐性债务拖累的银行和企业得到纾困的实惠。
坚持发展中化债
“实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路发生了根本转变：一是从应急处置向主动化解转变，二是从‘点状式排雷’向 ‘整体性除险’转变，三是从隐性债、法定债‘双轨’管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。”蓝佛安表示。
他指出，除缓释地方当期化债压力，减少利息支出外，更重要的是帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策，将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生；将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。
“必须看到，这次是通过发行地方债和专项债，筹措资金来进行债务置换，这个置换不是简单地印钱，而是通过金融市场来筹措资金。置换之后，用于地方国民经济急需的一些环节里，起到经济扩张盘活效应。”上海财经大学校长、中国宏观经济论坛联合创始人刘元春表示。
谈及本次化债政策的作用，王鹏指出，一是减轻地方债务压力，通过债务置换和新增专项债券等方式，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生；二是降低融资成本，置换后的显性债务通常具有较低的利息成本，有助于降低地方政府的融资成本；三是提升财政透明度，将隐性债务显性化，有助于提高地方财政的透明度和管理水平；四是稳定市场预期，大规模的化债计划有助于稳定市场预期，提振市场信心。
蓝佛安指出，在当前经济发展过程中，需正确认识化债并不等于消灭债务，而是建立起与经济发展水平、政府财力相适宜的债务规模和结构，坚持“发展中化债”的核心逻辑，为经济发展腾挪空间和时间，做大分母，并加快构建完善激励约束相容机制，促进经济、财政、债务良性循环和可持续发展。
实施落地仍需谨慎
“在当前经济形势下，增加地方政府的财力和提升投资能力有其积极意义，但也可能会加重债务负担并带来道德风险，从而导致某些地方政府不重视债务管理，继续加大负债。”全联并购公会信用管理专业委员会专家委员安光勇向《中国报道》记者表示。
在化债计划实施落地时，还需注意哪些问题也备受各界关注。
“要避免地方政府因债务置换而产生过度依赖国家救助的心理。”安光勇告诉记者。
在全球经济下滑和地缘政治紧张的背景下，化债计划的实施效果可能受到多方因素影响，包括地方财政收入减少、房地产市场萎缩和制造业外迁等。此类不利因素若未能有效控制，可能使地方债务负担进一步加剧，最终影响地方经济的持续健康发展。
不少业内人士指出，面对经济下行压力和部分行业萎缩的情况，应慎重选择投资方向，避免过多资金流入房地产和基础设施等短期见效、长期风险高的领域，从而带来更大经济泡沫。这12万亿元化债计划虽是为了减轻地方债务压力，但若配套政策执行不到位，可能会引发新的财政危机，加重未来的经济负担。
天使投资人、资深人工智能专家郭涛向《中国报道》记者表示：“落地过程要注意资金分配的公平性和合理性，确保真正用于化解债务，提高财政资金的使用效率，确保资金能够投入到最需要的领域，同时要加强监管，防止资金被挪用。”
在解决存量债务风险的同时，也必须坚决遏制新增隐性债务。蓝佛安明确表示，要将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法、合规建设政府投资项目。对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。
还需“长效药”
地方债务问题本质上是个宏观问题，其解决依赖宏观环境及债务形成机制的转变，因此，不仅需要“及时雨”，还应有“长效药”。
中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长袁海霞表示，从2014年以来的4轮化债经验教训来看，很多方面的理顺和解决都需坚定不移地推进长期结构性改革，加快构建长效机制。
在她看来，在理顺央地关系方面，应适当加强国家事权，有层次地上移教育、社保、医疗等具有全局性、外溢性领域的事权，既减轻地方支出压力，又能以更低成本补足短板领域的公共服务供给。同时，加强地方税建设，增加地方自主财力，充分调动地方积极性，为经济增长和高质量发展提供必要支撑。
“在进一步处理好政府与市场关系方面，合理放权市场，让市场机制在经济建设、风险定价、资源配置中发挥应有作用，实现有为政府和有效市场的平衡。此外，无论短期化债还是长期发展，都要处理好债务、经济增长与财政可持续的关系，在谋划未来、设计目标时要充分考虑三者之间的关系。”袁海霞说。
12万亿元化债并非经济刺激政策。蓝佛安表示：“今年的增量政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应明年还会持续释放。我们有充足的政策工具和资源，能够保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。”
