积极老龄化视角下老年友好城市建设策略研究

摘要：当前世界老龄化呈加速发展态势，基于积极老龄化开展老年友好城市建设成为积极老龄化的时代趋势和城市建设发展、人民安居乐业的现实要求。温州作为全国首个老年健康重点联系试点城市，在老年友好城市建设方面取得了一定成效，但仍然面临适老建设改造“堵塞落后”等四大困境。本文基于积极老龄化视角，深入分析温州老年友好城市建设的现状与问题，并提出相应的优化策略，以期助力温州老年友好城市建设迈向更高水平。

关键词：积极老龄化；老年友好城市；策略研究

引言

随着社会的进步和医疗水平的提高，人口老龄化已成为全球性的趋势。温州作为一个老龄化程度较高的城市，面临着日益增长的老年人口带来的挑战。据统计，截至2022年底，温州60岁以上人口数量已达171.17万人，预计2025年将超200万人。愈发严重的人口老龄化，对温州城市建设及社会治理等各方面提出了更高要求，需要通过老年友好城市建设，实现人与城市的协调发展。

积极老年化强调“要充分发挥便利性、包容性和可及性”，旨在通过优化城市环境、完善服务体系、提升老年人社会参与等方式来提升老年人的生活质量，促进社会和谐发展。该观念一经提出便受到国际普遍认可，并成为老年友好城市建设的重要理念基础。本文以积极老龄化理念和国内外老年友好城市建设研究为基础，剖析温州老年友好城市建设现状，提出相应优化策略，助力温州老年友好城市建设。

一、老年友好城市建设的生成发展与实践探索

（一）老年友好城市建设的概念提出与建设发展

“积极老龄化”概念在1997年的丹佛会议上首次提出。2002年，联合国第二届世界老龄大会上正式提出积极老龄化的行动方案、同年，世界卫生组织出版的《积极老龄化：从论证到行动》中，指明“积极老龄化要提升老年时期生活质量，让健康、参与保障在其中发挥最大效用和收益”。相较健康老龄化，积极老龄化鼓励老年人以积极的态度去面对老龄化，不仅要关注老年人生活质量的提升，更要注重其社会价值的认识和挖掘，“让老年人参与社会、融入社会、彰显价值和享受生活[1]”。

而老年友好城市概念诞生于2005年第十八届世界老年学与老年医学大会上。2006年，世界卫生组织在全球22个城市启动“老年友好城市”项目，并在其2007年发布的《全球老年友好城市指南》中指出，老年友好城市建设要基于积极老龄化，在“住房、交通、社会参与”等8个方面实现老年友好，并进一步细化建设要求。该《指南》也成为老年友好城市建设与评估重要纲领性文件。

基于此《指南》，世卫组织在2010年发起“全球老年友好城市建设网络”倡议，成立老年友好城市与社区网络，吸引超760个城市和社区参与，并在2年后发起“老年友好城市网络行动”，制定10个会员计划，涵盖包括上海市在内的22个国家145个城市。截至2022年，老年友好城市和社区网络成员已超过1400个。

中国老年友好城市建设始于2009年。当年全国老龄委决定在黑龙江省等6个省份9个城市和城区进行“老年友好城市”建设试点工作。在2019年与2021年出台的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》与《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》文件中强调要“建设老年友好型社会”，并提出“2035年全面建成老年友好型社会”的目标任务。在2024出台的《民政部工作要点》中，再次提出要“推进全国老年友好型城市建设”，每年开展1000个老年友好社区评选。目前已有近30个城市参与到老年友好城市建设中。

（二）国内外老年友好城市建设的实践与探索

近年来，老年友好城市建设越发受到国际社会的重视。各国基于联合国《指南》，创新探索老年友好型城市建设模式，为温州老年友好城市建设提供了有益经验借鉴。

我国老年友好城市建设以环境适老化改造为先导，聚焦居家及社区环境、设施优化提升，为老人提供良好的生活环境。例如，上海市实施城市环境友好建设和设施适老化改造工程，通过社区嵌入式养老织密养老服务供给网，提升老年人养老生活品质[2]。台湾注重整合内外资源，将城市服务设施和功能转移至社区，优化提升社区服务范围和质量，打造和谐稳定的社区经营模式[3]。

外国在“原居安老”的基础上，更加注重老年人的社会性参与。例如，美国纽约发起“老年友好纽约计划”，强调老年人享有社会参与和文化生活权益，创办“无墙大学”，让老年人能够方便地社交与学习[4]；英国伦敦关注老年人的社会孤独感问题，为其提供技能培训和工作机会，帮助老人参与志愿服务等[5]；日本秋田开发老年人再就业项目、开设老年大学，激发老年社会参与活力和自身潜力，建设打造“不老社会”[6]。

综合来看，基于积极老龄化理念开展老年友好城市建设已成为当下全球应对人口老龄化的重要举措。而老年友好城市建设不仅要关注老年人的居住环境和生活便利性，更要关注老年人社会参与和自我价值的实现，提升老年人的生活质量。

二、现实桎梏：温州老年友好城市的建设现状与问题剖析

2022年，温州市发布《关于高水平建设老年友好城市的实施意见》，构建老年友好“1515”总体框架，并出台《温州市老年友好乡镇（街道）评分细则》，启动老年友好城市建设试点工作，共评出试点88个，其中乡镇（街道）试点15个，村（社区）试点73个。2023年，共评审出试点156个，其中乡镇（街道）试点33个，村（街道）123个，充分激活基层老年友好城市建设力量，取得一定积极成效，但也存在四重困境，亟待重视和解决。

（一）环境困境：适老建设改造“堵塞落后”亟待疏通

一方面，环境设施适老化改造存在障碍。温州大多社区在建设之初未充分考虑到老年人生活需求，虽然部分社区已经开展适老化改造，但近三成老旧社区仍然存在“不适老”问题。如鹿城区大南街道楼梯无障碍设施未安装，七都街道较多公共场所未配备无障碍设施。城市近三成社区文化休闲设施未实现全覆盖，其数量和服务半径等指标与相对应的生活圈等级要求不匹配。如鹿城区南郊街道老年人活动点分散，部分地区老年食堂、养老中心等设置偏远，路程超30分钟，造成老年人活动不便；另一方面，适老资源“重建设、轻服务”普遍存在。近七成试点将老年友好城市建设重点放在新型养老设备等适老化资源采购上，而忽视了对现有设施设备的运营与服务，导致适老资源闲置问题突出，如乐清市大荆镇云泽社区智慧健康站设备基本处于闲置状态。

（二）规划困境：体系方案建设“跑偏失衡”亟待理顺

1.合作机制不够顺畅

老年友好城市建设涉及医疗、服务等方面，需要社会组织、民政机构等多个部门通力合作。但现有老年友好城市建设整体依靠民政部门“单打独斗”，智慧康养、互联网养老领域合作机制基本处于空白状态，部分试点资源获取支持不够，工作开展困难。

2.建设方案不够实际

近50个试点在设计建设任务规划和内容制定时，未结合标准与实际制定清晰完善的建设方案。近20个试点制定的建设方案内容缺乏科学性，导致建设规划实效性不强，落地困难。

3.本土特色不够突出

67个试点建设方案规划设计未能考虑到本区域土地、文化资源以及当地老年人的多样化需求，导致需求与资源脱节，出现需求难满足、资源难使用的浪费问题。

（三）供给困境：服务质量面临“资源掣肘”亟待补足

1.康养护理供给不足，养老需求难以满足

温州市现有养老机构基本以“低小散”为主，基层医疗机构中安宁床位供给不足，专业队伍人员稀缺，53家养老机构护理型床位占不足60%，且没有认知症照护专区，专业化养老服务顾问配备不足，养老护理员和社工人员质量参差不齐。

2.参与措施供给不足，社会参与途径单一

城市现有老年人社会参与活动大多为娱乐性文体活动，政治经济文化参与活动开展深度不够、覆盖面不全。文化参与方面，仅有10个试点能提供老年文化技能培训；经济参与方面，劳养结合创新模式未大面积推广应用，且未能考虑到失独、失能老年人劳动创收需求；政治参与方面，仅有极个别试点出台参与措施给予保障。

3.幸福颐养清单建设不足，服务内容涵盖不全

当前各试点颐养清单大多是基于“本地有什么”，而非“老年人需要什么”，导致服务清单内容简单、选择单一，如鹿城区大南街道等20余个试点清单仅有4项基础服务套餐，无法满足老年多样化需求。

（四）发展困境：创建推进面临“无形之墙”亟待破除

1.重视指导不足，创建工作进度缓慢

近四成试点不了解温州老年友好城市建设的内容和标准，也未能完全落实“八个一”标准，导致创建工作进度推进缓慢。

2.动员激励不够，创建工作成为负累

部分试点未能充分认识到试点创建所能获得的长远利益，仅将老年友好城市建设作为一项繁杂的额外工作来完成，加之工作任务过重，导致部分试点工作动力不足，甚至出现放弃创建现象。如苍南县桥墩镇3个试点由于工作繁重原因退出2023年度试点创建活动。

3.总结宣传不强，推广应用存在隔阂堵点

温州探索形成了一定的亮眼成果，如鹿城区松台街道构建了集“食、住、学、乐、养”为一体的老年友好服务平台，此类优秀经验可推广至其他地区试点应用，但由于各试点对创建经验总结不够、宣传支持不足，导致先进经验不能推广应用。

三、全维友好：积极老龄化视角下温州老年城市建设的优化策略

面对温州当下老年友好建设存在问题，要充分重视和发挥好社区乡镇的基层核心单元作用，拓展养老服务覆盖面，提升养老服务专业性，织密老年友好服务网络，助推老年友好城市建设提质增速。

（一）深化督导推进落实，实现全域友好

加大对老年友好城市建设工作的调研指导力度，结合城乡地域差异、养老服务规划情况，细化完善老年友好城市建设指标体系，研究制定目标和配套政策措施，建立完善老年友好城市建设工作机制、考评指标体系和动态考核机制，对参评和验收试点单位进行持续督导，如若发现服务质量下降、老年人满意度不高的情况，要求限期整改，整改仍不合格的建议通报除名。

（二）协同精准供给服务，完善供给体系

完善医养结合发展机制，支持乡镇村社卫生院和养老院“两院合一”，探索建立“养老顾问”制度，鼓励协同共建互助养老，通过结对共建、购买服务等方式引入相关企事业单位，共同为老年人提供养老规划等服务，为失能老年人家庭成员开展护理技能培训，形成以街道居家养老为基础，机构养老为补充，社区为老服务为依托的养老服务体系。依托互联网、大数据等，探索“互联网+智慧养老”等智慧养老模式，汇聚线上线下资源，精准对接需求和供给，为老年人提供“菜单式”养老服务。

（三）拓改探索特色模式，营造悦老氛围

充分利用盘活现有硬件设施、软性文化等资源，扎实推进环境适老化改造计划，加快推进无障碍环境建设和适老化改造，完善交通基础设施和慢行系统建设等，营造适老环境。联合社区、养老机构，以社区为单位组织各类文体活动，开展“敬老文明月”主题教育实践活动，并利用广播、电视及新媒体、自媒体等平台，加强对“积极老龄化”理念和老年友好型城市创建舆论引导，广泛营造尊老敬老的浓厚氛围。

（四）持续供给参与政策，提升价值认可

整合高校、街道等资源，扩大老年教育资源供给，积极发展老年大学，大力培育老年学习共同体，推进社区老年教育和老年人才职业技能培训。利用老年协会组织、志愿服务队伍等，深入开展“银龄行动”，健全老年志愿服务激励机制，开发老年人力资源，促进老年人自我管理、自我教育、自我服务。要完善相关法律法规，保障老年人社会参与的合法权益，畅通老年人的政治参与渠道，让他们能够参与政策制定、实施和监督过程中，尊重和彰显老年人价值。

（五）创新模式凝练亮点，打造突出成果

要立足本土资源，紧密结合地区地域特色和文化底蕴，针对“老年食堂”等精心策划、深入挖掘并提炼特色内涵，形成具有标志性的标杆成果，并借助大众传媒、网络等大数据资源，与民政、社工部门协同开展宣传，提升其成果丰富度和知名度，打造带有地区特色的全国全省领先、群众有感可及的老年友好服务品牌。

结语

在人口老龄化愈发严重的当下，建设老年友好城市是时代发展趋势、民意所求。面对滚滚而来的“银发浪潮”，温州的老年友好城市建设更要重视尊重老年人的健康、生活、社会参与等权益，通过完善医疗服务供给体系、提供多样文体活动等措施为老年人养老提供环境保障、社会参与等支持，让老年人能在家门口“悦”享生活，真正实现从“养老”到“享老”“悦老”。

本文系2023年度温州市哲学社会科学重点研究基地温州友好型社会建设研究中心《积极老龄化视角下温州老年友好城市建设发展研究》（课题编号：2023062）的研究成果。

参考文献：

[1]同春芬，刘嘉桐.积极老龄化研究进展与展望[J].老龄科学研究，2017，5（09）：69-78.

[2]何威.纽约与上海“老年友好城市”建设比较[J].人才资源开发，2015，（20）：113-114.

[3]刘丽娟.台湾建立健康及高龄友善城市之历程，评量系统与未来趋势[J].城市学学刊， 2014， 5（01）：87-114.

[4]胡庭浩，沈山，常江.国外老年友好型城市建设实践——以美国纽约市和加拿大伦敦市为例[J].国际城市规划，2016，31（04）：127-130.

[5]姜颖，关家印，董华.英国老年友好城市建设经验[J].上海城市规划，2020，（06）：42-47.

[6]窦晓璐，约翰·派努斯，冯长春.城市与积极老龄化：老年友好城市建设的国际经验[J].国际城市规划，2015，30（03）：117-123.

（作者单位：浙江东方职业技术学院）

（责任编辑：豆瑞超）