森林资源损害赔偿工作发展策略

收稿日期：2022-11-23

*基金项目：辽宁省科学技术计划“辽河国家公园沿线生态系统碳汇功能提升及其协同调控技术研究”（2022JH2/101300117）；辽宁省全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作研究项目“森林资源委托代理机制试点”（JH22-210000-17710）；辽宁省兴辽人才计划青年拔尖人才项目“东北地区工业城市人地系统交互作用过程及解析方法”（XLYC2007201）

第一作者：付博（1993- ），男，博士研究生，研究方向为产业生态与城乡融合发展。E-mail：fopo@outlook.com

通信作者：薛冰（1982- ），男，博士，教授，研究方向为人地系统分析与区域发展治理。E-mail：xuebing@iae.ac.cn

摘要：科学处置自然资源损害赔偿是探索自然资源资产所有权委托代理机制试点的重要内容。厘清自然资源损害赔偿中的主要问题与主要矛盾，是实现自然资源增值保值的重要保障，是保障全民所有者权益的有效手段。文中阐述了目前森林资源损害评估的现状，提出了森林资源损害赔偿面临的问题，包括损害鉴定内容不完善、处罚理论依据不充分、赔偿管理体系不健全；针对目前的问题，提出了应对策略：1）建立科学系统的损害鉴定机制；2）加强规章制度建设与互动协调；3）完善管理与定期督导；4）推广环境责任保险工作与业务。研究可为全民所有自然资源资产所有权委托代理机制工作的开展提供理论支撑与参考。

关键词：生态管理；自然资源资产；森林资源；损害赔偿；全民所有自然资源资产委托代理机制

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2024）02-0062-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.11.23.0002

付博，唐呈瑞，崔胜涛，等.森林资源损害赔偿工作发展策略［J］.林草政策研究，2024，4（2）：62-68.

Compensation Strategies for Forest Resources Damage

Fu Bo^1，2 Tang Chengrui^1，2 Cui Shengtao³ Ren Yougui³ Xue Bing^1，2，4

（1.Institute of Applied Ecology， Chinese Academy of Sciences， Shenyang 110016， China;

2.University of the Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China;

3.Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110030， China;

4.Key Laboratory of Liaoning Province for Environmental Computation and Sustainability，

Shenyang 110016， China）

Abstract： The science-based compensation for damages to natural resources is an essential part of the pilot for the principal-agent mechanism for the ownership of natural resources assets to all people. Clarifying the key issues and main conflicts in the compensation for natural resources damage is important to realize the value-addition and preservation of natural resources and protect the rights of the owners. The paper elaborates on the current situation of the evaluation of the damage to forest resources， and identifies the problems， such as incomplete appraisal of damages， insufficient basis for penalties， and inadequate supervision system for compensation. In view of the problem， we put forward the strategies： 1） establishing damage appraisal mechanism which is science-based and systematical; 2） building the institutional framework， and strengthening interaction and coordination; 3） improving the measures for budget， incomes and compensation; 4） promoting insurances for the environment responsibility. This study would supply theoretic basis and references to develop the principal-agent mechanism of the ownership of state-owned natural resources assets.

Keywords： ecosystem management; natural resources asset; forest resources; compensation for damage; the principal-agent mechanism for state-owned natural resources asset

森林资源是自然资源重要的组成部分，也是自然生态系统的主要构成体，更是践行“两山”理念的重要载体^［1］。目前，森林资源开采和利用过程中存在的管理体系不健全和价值评估不准确等问题，在一定程度削弱了森林资源的经济与生态服务价值，即资产价值^［2］。如何应对森林资源保护培育与适度开发，推行有效的损害赔偿工作是保障森林资源安全的重要举措^［3］。但当前在应对森林资源损害赔偿过程中缺少成熟的工作机制与相关法律依据，损害赔偿的工作模式仍处于初步探索阶段，具体表现为损害鉴定内容的不完善、处罚理论依据不充分以及赔偿管理体系不健全等^［4］。同时，在地方实践过程中也面临着一系列困惑与难题，包括赔偿主体、赔偿范围、鉴定内容、资金管理等方面，仍需要进一步探讨^［5］。因此，本文将针对森林资源损害赔偿工作过程中面临的主要问题进行剖析，并提出应对策略，以期为全民所有自然资源资产委托代理机制试点工作提供理论基础，同时为森林资源损害赔偿工作提供借鉴与参考。

1 森林资源损害赔偿工作发展概况

1.1 开展森林资源损害赔偿的必要性

1.1.1 推进生态文明建设的必然途径

生态文明建设要求以环境资源的承载力为基础，遵循自然的规律，以可持续发展为目标建设资源节约型与环境友好型社会^［6］。对自然资源形成正确的价值认知不仅仅是保障自然资源的经济价值最大化，同时也是挖掘自然资源生态服务潜力的首要条件。中共十九届六中全会总结的百年奋斗成就与历史经验中强调，要坚持山水林田湖草沙的一体化保护和管理^［7］；其中森林是陆地生态系统的主要构成体，同时也是国家重要的自然资源与战略资源。在“两个一百年”的重要节点，如何寻找生态文明建设与森林资源保护的有效结合点成为了首要任务。在此背景下，综合考量森林资源的生态价值、科学价值、经济价值与社会价值，保障森林资源在受到非法侵害时可以最大程度地恢复其整体价值，并对损害价值进行补偿，成为保护森林资源的重要保障措施。因此，着眼于生态文明建设的长远发展，聚焦森林资源保护，以高标准、实举措推动森林资源损害赔偿工作的切实发展，解决森林资源损害赔偿的主体问题、评估鉴定问题和跟踪监管问题成为推动生态文明建设进程、建设美丽中国使命的必然途径。

1.1.2 保障全民所有者权益的重要举措

在我国现有的实践中，一般把生态环境损害与全民所有自然资源损害同等看待，其目的都是为了消除潜在的重大环境风险。但由于全民所有自然资源存在所有权人不到位、所有权人权益不落实等问题，生态环境损害赔偿并不能将全民所有的自然资源损害进行赔偿^［8］。同时，在理论基础与制度建设等方面，全民所有的自然资源损害赔偿的根本诉求是履行所有者职责并维护所有者权益，区别于生态环境损害的公法模式^［9］。此外，全民所有的自然资源损害赔偿与自然资源损害赔偿相比，是一种新型的制度体系。全民所有的资源损害赔偿是在生态环境损害的基础上，通过持续完善权益归属与赔偿方式而形成的一种新模式。生态环境损害将自然资源的公益价值作为赔偿的首要考量，通过行政处罚方式或相关司法程序诉讼来对自然资源的生态价值进行补偿与维护。在此过程中，自然环境的损害赔偿对受损自然资源进行了一定程度的修复与保养，但是在赔偿层面未充分体现所有者对财产权的充分补偿与救济，忽略了所有者权益的保护。在新的工作要求下，需要一种新的制度模式充分将所有者权益的资产保护与自然环境损害赔偿充分融合，以体现2种职责的有效互补。因此，全民所有的森林资源损害赔偿是对2种职责有机结合的初步尝试，是保障全民所有者权益的重要举措。

1.2 森林资源损害评估现状

森林资源的损害赔偿以资源的开发利用及科学保护为出发点。围绕森林资源损害赔偿，政策法规的修订与鉴定评估体系的完善构成了整个理论实践过程中的重要环节。在政策法规方面，以环境污染与损害为基础，中共十八届三中全会中明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》标志着环境损害赔偿制度的初步建立；2017年，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，则标志着环境损害赔偿制度从部分地区试点转变为全国试行阶段。2019年，在新修订的《中华人民共和国森林法》中明确了森林权属，规范了森林分类，完善了森林采伐的限额，强化了森林资源保护的管理与损害赔偿的监管。

森林资源损害评估的基础是森林资源资产的评估。依据《森林资源资产评估技术规范》，森林资源资产被划分为森林、林木、林地和森林景观资产。根据不同资产类别及其评估目的和条件，采用重置成本法、市场成交价比较法、收益现值法、年金资产化法及木材市场价倒算法等多种评估方法。当前，森林资源资产评估的基础在于生态系统服务价值评估，并已形成了一系列政策法规，例如《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》。但目前仍处于起步及学习模仿阶段，针对我国现实国情的理论及工作方法研究仍需进一步探讨。

2 森林资源损害评估现存问题

2.1 损害鉴定内容不完善

森林资源的损害涉及了人、物、事等复杂的多融合内容，是一个复杂的系统性评估过程。一般来说，包含了鉴定人员、评估机构、鉴定指标等一系列过程和内容。通过对过往案例的梳理与分析可知，森林资源的损害鉴定面临一些被忽略的问题和需要克服的挑战。首先，鉴定人员缺少专业的系统性培训。鉴定内容不仅仅涵盖了法律与政策指导规范，同时对于森林恢复及价值核算需要生态学与环境科学等多学科的交叉复合。因此，在需要较强专业知识的同时，也需要根据森林资源的特点开展具有针对性的系统培训。其次，对于评估机构的资质认定，需要行政主管部门进行严格的审查，在一定的期限内开展资质审核与考察，并将具有损害鉴定资质的机构名单进行公布。但目前的鉴定机构往往是由法院在双方当事人的委托与认可下指派，缺少自主选择与公开竞争。对于已开展的损害鉴定，更多聚焦于森林资源的实体资产损失，常用受损森林数量与森林面积进行定量的物质损失计算，也就是用受损树木的株数与占地面积为指标进行衡量。此过程中损害的森林资源其蕴含的生态服务价值、社会价值等未能充分体现，也缺少定量的描述性指标来将其量化^［10］。最后，森林资源的损害指标计算方法未能按照市场规律与经济发展状况制定更符合实际价值的核算数据，森林恢复难度仅依赖专家的定性判定，这些都造成了森林资源损害鉴定的内容不完善，需要进一步的深入探讨与调整。

2.2 处罚理论依据不充分

开展森林资源损害赔偿工作中，核心环节是如何在鉴定与评估的基础上进行处罚与赔偿。目前，涉及森林资源损害赔偿的案件纠纷中，主要以《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规为基本依据^［11］；但各种法律法规与政策指南之间由于性质的差异与体系的不同，往往存在着内容冲突或标准不同等矛盾，造成损害赔偿处罚的理论支撑不足、理论指导分散等问题。同时，在国家层面与省级地方层面之间，由于存在资源条件差异与管理协调约束，往往造成较高层级的标准无法充分考虑地方实际情况的问题。因此，需在国家层面建立自然资源专项法律制度，着重考虑自然资源损害赔偿实践过程中的立法特点与赔偿问题。此外，在针对森林资源损害的处罚机制方面，主要依赖于经济处罚来追究实施侵害者的责任，未能充分考虑森林资源的多重价值及其对社会和环境的长远影响。森林是重要的自然资源，承载着丰富的生态价值，包括生物多样性保护、水源涵养、气候调节以及森林碳汇等。由于缺乏对这些潜在价值的考量，现行的处罚机制不足以有效阻止侵害行为的发生，导致侵害成本相对较低，进而使得损害过程得以持续。将自然资源损害赔偿纳入国家立法规划，需要充分考虑内容与实施过程，在探索的初期阶段会遇到很多临时的突发问题，在构想与颁布之间存在一段真空时期；因此，如何在过渡期内合理处置森林资源损害赔偿纠纷也是目前有待解决的问题之一。

2.3 赔偿管理体系不健全

在整个自然资源损害赔偿过程中，损害赔偿资金的管理是整个过程的终端环节，也是弥补自然资源损失的主要物质支撑。目前，补偿资金主要来源于对环境损害的责任人进行追责，要求其对造成的自然资源损害和侵权行为进行赔偿。这种赔偿通常侧重于对受害者的财产损失进行补偿，在自然资源的生态功能修复与未来整体规划等方面存在空白。同时，针对获赔的资金管理，缺少专业的机构进行整体把控，在资金使用透明度、资金使用范围与资金绩效审计机制等方面存在一定的欠缺^［12］。从双方诉讼开始到自然资源修复完成，赔偿资金贯穿于各个环节，缺少专业的管理机构导致损害赔偿资金使用不公开且不透明。社会公众很难了解到具体的资金使用情况，包括资金的数目、去向与用途等。这不仅导致了信息的透明度低，也降低了公众参与赔偿资金监管的积极性与资金监管的公信力^［13］。此外，为防止自然资源的进一步损害，应采取及时有效的修复措施以完成自然资源受损处置；但在实践过程中，损害赔偿资金使用效率低下，未能在最大程度上发挥损害赔偿金的使用价值。损害赔偿金从获取到使用，往往需要一系列审核，消耗了大量时间，错失了自然资源修复的最佳时机，致使自然资源损害加剧，修复滞后。

3 对策建议

3.1 建立科学系统的损害鉴定机制

自然资源损害鉴定评估体系繁杂，需要专业的技术人才在特定的机构监管下开展损害评估。一般来说，森林资源损害事件具有因果关系难确定、定量损害评估难度大、环境损害影响广泛等特点^［14］。在此背景下，如何建立科学系统的损害鉴定机制成为森林资源损害赔偿工作的首要任务。

首先，应树立正确的森林价值服务体系理念。森林资源系统结构复杂，是多资源要素有机结合的整体，不仅具有多重经济价值，而且涵盖了生态价值和社会价值，是多价值融合的一类自然资源。目前，对于森林资源的价值观念还没有得到广泛的认可，如何提升森林资源的价值认知，形成多层级的价值服务体系是森林资源损害评估工作的基础^［15］。

其次，多措并举建立高技能人才队伍是损害评估工作实施的技术支撑。参与评估的人才队伍需要涵盖专业的生态环境专家以保证评估结果的准确，公安行政执法人员应参与损害鉴定以保证工作流程的合规性与合理性，避免外界其他因素干扰而破坏鉴定工作的顺利进行。同时，应加大人才培养力度，建立环境审判员机制，完善损害评估人才队伍构成，构建多层级的价值服务体系评估内容架构，从而建立科学系统的损害鉴定机制。

3.2 加强规章制度建设与互动协调

法律法规与政策指南是保障全民所有自然资源权益的重要基石。要始终坚持依法治理的观念，加快配套法律政策体系的建设。以全民所有自然资源所有者权益为目标导向，以损害赔偿的责任划分为改革方向，加快以森林资源为代表的单一资源的法律法规建设^［16］。

森林资源不仅是自然资源，也是生物资源与再生资源，其更新过程包含了自然更新与人工更新，是供人类可持续利用的自然资源资产，在开展损害赔偿工作时需要充分考虑价值的更新与使用，建立适用于森林价值与功能的特色法。在《中华人民共和国森林法》的基础上出台有关森林资源管理、损害、监管等一系列配套政策。在逐步改进与完善单一资源法律的同时，以保障自然资源经济价值最大化和生态服务功能最优化为导向，形成以宪法为基础、各种自然资源法为主体、其他政策指南与行政法规为辅助的全面系统的自然资源损害赔偿法律体系。

同时，助力其他民事基本法律法规的完善与补充，为自然资源产权保护与责任判定提供法律依据。此外，要建立不同层级之间的联动机制，打破国家与地方层级之间的工作障碍，增强部门间的互动协调。应在不同区域设立差异化等级的鉴定评估机构与团体，建立资源共享与互动协调机制，打破机构联动障碍，构建跨部门的合作组织，提高损害评估工作效率。

3.3 完善管理与定期督导

针对森林资源的资金管理可分为预算收益与损害赔偿2部分。森林资源由于地带、树种、立地条件不同，其生长速度、质量差异较大，其收益与损失的变化幅度较大。关于森林资源的资金预算，应充分考虑政府实施权利的成本是否与财政预算能力相匹配，并在一定程度上保持平衡状态，以确保地方政府有能力并有物质支撑完成森林资源的管理^［17］。同时，针对损害赔偿获取的资金，可设立第三方管理机构，成立专门的资金账户。在财政部门与当事双方的共同监管下保证资金使用的透明与公开，最大程度地发挥损害赔偿资金的使用价值。

此外，森林资源的生长周期长，具有效益超越性，不仅能为当前一代带来利益，还能为未来的几代人提供持续的利益。因此，聚焦于损害赔偿判定的同时，对于后期损害的赔偿进展同样需要定期排查与追踪督导^［18］。为提升森林资源管理效率，需要健全市场交易监管机制。可成立损害赔偿进展监管小组，并拓展公众参与的社会监督渠道，构建社会监督与政府督导的双重保障体系。建立统一监管平台，收集并审核公众反馈信息，报送至监管小组与相关部门，确保损害赔偿与生态修复工作得到有效审查。利用移动互联网与大数据技术，构建预警、防范、监管与制约四位一体的综合监管模式^［19-20］。同时，结合遥感影像与大数据分析，定期开展森林修复进展的快速评估^［21］，并融合实地调查以避免出现宏观修复完成但微观修复质量低下的问题。

3.4 推广环境责任保险工作与业务

自然环境污染与自然资源损害等行为需要承担较为严重的赔偿责任，行为主体需要高昂的金额资产以履行赔偿责任。在实践过程中，行为主体往往无力承担赔偿，或行为主体为企业的也会因承担赔偿后导致经营受到严重影响^［22］。为确保自然资源损害赔偿资金能够获取，同时减轻行为主体的经济压力，开展环境责任保险工作与业务成为实现自然资源保护与经济共赢的有效手段^［23］。

森林资源是充分暴露在野外的自然资源，其产业价值过度依赖天气条件，容易遭受各类自然灾害侵袭，其中火灾是最严重的灾害类型，且多数火灾是由于人类活动影响导致。森林保险作为森林资源抵抗风险的重要保障措施，可在一定程度上分散承担风险，同时给予森林资源有效的经济保障。但目前，多数林业企业与行为主体的环境责任保险意识淡薄，没有形成系统的风险管理体系，忽略了自然资源损害的潜在危机与环境保护的责任。因此，应大力开展环境责任保险推广工作，提升社会整体认知水平，调动企业参与保险业务的积极性，降低自然资源整体风险危机。

对于森林资源保险业务的初期起步阶段，政府应加大对保险业务的资金支持，促进环境保险市场的快速发展。在合理条件下，可适当减轻参与保险业务行为主体的税收等负担，及提供其他优惠政策以激励其参保的积极性。此外，森林资源保险内容框架应根据不断完善的法规政策进行调整，以进一步完善森林资源保险的法律体系。

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