新时代从化鳌头镇乡村养老服务发展态势与优化策略探究

摘要：在乡村振兴上升为新时代国家战略的背景下，本文以从化鳌头镇为例，对乡村养老服务发展态势进行研究，提出乡村养老服务要实现高质量发展，应提高政府保障作用、构建乡村服务一体化、加强乡村文化设施建设、推动产教融合等对策。乡村养老服务的高质量发展，不仅可以应对人口老龄化挑战，也有利于促进就业和经济发展，同时，也关系到社会和谐稳定和全面建设社会主义现代化国家大局。

关键词：人口老龄化；养老服务；乡村服务一体化；高质量发展

我国是世界人口大国，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”[1]

鳌头镇位于广东省广州市从化区西部，共有60岁以上户籍老人2.09万人，占户籍人口的13.34%；65岁以上户籍老人1.50万人，占户籍人口的9.60%。全镇60岁以上民政对象1 751人，70岁以上老人1.06万人。[2]调研发现，目前，鳌头镇养老服务发展取得了初步成效，同时，也存在一些亟待解决的问题。

一、鳌头镇养老服务取得的初步成效

（一）居家养老服务创新发展

“幸福食堂+”特色品牌效果初显。鳌头镇结合农村实际，建成帝田村 “幸福食堂”试点，为农村互助式居家养老探路。目前，幸福食堂运营良好，日就餐40人次，直接受益老人20余人，打通了居家养老服务的 “最后一公里”。

“家政+养老”服务水平不断提升。鳌头镇严格落实 《广州市从化区促进 “家政+养老”融合发展的实施方案》，引进一家优质家政服务机构进入居家养老服务领域，提供康复护理、生活照料、助餐配餐、文化娱乐等十项服务内容，居家养老服务对象122人 （含特困人员），年服务经费达30余万元。建成了一个居家综合养老服务中心，基本养老公共服务设施和服务项目基本实现了社区、村居全覆盖。

（二）机构养老服务水平明显提升

近年来，鳌头镇委镇政府高度重视养老服务工作，将养老服务业作为民生工程，纳入经济社会发展的总体规划，加大财政投入力度，积极引导社会资本投资，扶持建设一批养老服务设施，机构养老配置稳步提高。通过床位资助、运营指导、改建扩建等手段，有效推动了机构养老的发展。全镇共建有养老机构3家，其中公办敬老院2家，民办1家，各类养老服务床位548张，每千名老年人拥有养老服务床位数36张。引进一家养老服务公司开展嵌入式养老服务，为周边乡村居家老年人提供日间托老和上门照料护理服务。

养老服务质量显著提升。持续开展养老服务机构质量建设行动。鳌头镇坚持每个季度民政部门联合卫健、消防、市场监管等部门开展联合督导检查，每月开展一次养老机构检查，养老机构每周开展一次全面自查。促进养老机构标准化、规范化建设，完成2家农村敬老院消防验收和法人登记工作，相关历史遗留问题得到妥善解决。

（三）医养结合深入推进

试点护理站建设成效显著。推进乡村护理站建设工作，已建成一家护理站，鳌头镇的杨珍萍护理站还被评为 “广州市护理站试点单位”。

高照险工作稳步推进。全面推进高龄重度失能老年人照护商业保险业务，已有210余名老年人享受服务。构建起较为完善的失能老年人照护服务体系。

医疗卫生服务覆盖率高。居家养老综合服务平台医养结合率、养老机构、护理站医养结合率近几年发展很快，接近全覆盖，为老年人提供与需求匹配的医疗护理服务。

（四）养老服务保障体系不断夯实

政策支撑不断强化。鳌头镇严格落实从化区出台的 《从化区公办养老机构公建民营社会化改革实施方案》 《养老院服务质量建设专项行动方案》 《从化区特困人员供养服务设施 （敬老院）改造提升工程三年行动计划》 《广州市从化区民政局关于设立广州市从化区养老服务工作联席会议的通知》等多份养老服务政策文件，加强对养老服务工作的组织领导，强化统筹协调，形成工作合力，有序推进养老服务体系建设。[3]

养老服务人才队伍建设有所增强。通过免费培训、就业补贴、艰苦岗位补贴等措施，培训养老护理员，加强养老服务人才队伍建设。目前，鳌头镇社会工作服务站拥有全职社工8人。

长寿保健金发放制度执行力度持续加大。不断规范并完善70周岁以上长者长寿保健金发放和管理工作，目前，已完成对70周岁以上长寿保健金系统在册长者的摸查工作，确保发放规范有序。

综上所述，近年来，鳌头镇以政策为引领，科学规划、合理布局，着力推进以居家养老为基础、乡村服务为依托、机构养老为补充、医养结合的健康养老服务体系建设，取得了初步成效。

二、鳌头镇乡村养老服务存在的问题

（一）城乡经济发展差距大，农村医疗保障不够完善

我国城乡经济发展差异较大，城镇收入远高于农村收入，农村家庭为了获得更高的收入，大多数青壮年劳动力只能选择远离家乡，进入城市务工。但是，当前医疗保险尚未实现全国统筹，各省份的农村医保报销比例不同，农村老人若随子女迁进城镇，就难以享受流入地的医疗养老等福利。若老人患上疾病在异地治疗，农村医保异地报销的比例也低于本地报销的比例，这就加重家庭的经济负担。因此，大部分农村老人未选择随子女迁进城镇，而是留在农村养老，鳌头镇的情况亦是如此。

目前，鳌头镇虽然有医保报销，但报销比例小，报销病种范围小，许多慢性病都不属于报销范围，慢性病人的日常用药得不到保障，对乡村老人来说，仍是一笔巨大的开销。

（二）公共资源稀缺，社会服务紧缺

与大城市相比，鳌头镇乡村一体化服务尚未完全实现。目前，鳌头镇留守老人占据相当比例，留守老人相关事务基本由村委会负责，但留守老人照护工作存在不少问题。首先，村委会大多对留守老人问题缺乏认识，负责人认为这种现象很普遍，赡养老人是子女的义务，不在他们的责任范围内；其次，没有专门照顾留守老人的组织，大部分老人平常只能靠邻里帮助和照顾，村委会只为无行动能力、无自理能力的留守老人提供基本的援助与支持；最后，资金不足，为留守老人提供服务的预算很低，只能为留守老人发放最基本的生活需求保障金。

目前，鳌头镇有部分村落开设了老年人活动室，同时开展了一些老年人的娱乐活动，但是娱乐设施并没有得到应有的重视，娱乐活动单调且无趣，使得留守老人心中的孤独感仍然存在，文化精神需求得不到满足。

（三）养老机构运营困难，服务发展质量不高

鳌头镇养老机构整体运营情况并不乐观。政府或乡村投资兴建的敬老院等养老机构 （设施）均面临无法持续运营的情况。目前，仅存的2家公办敬老院只安置了37名老人入住，其入住率低的主要原因是运营面临资金困难。一家民办养老机构 “收益期较长、利润相对较低”，呈现基本持平或亏损状况，探究其主要原因：一方面是社会观念原因。在鳌头镇，养儿防老观念很是盛行，大多数人依旧信守这一传统的养老观念，虽然存在事实上的养老需求，但还是无法接受进养老服务机构养老的现实，从而导致 “不进来”、入住率低的问题；另一方面是对养老机构服务的整体购买能力不足。民办养老机构平均收费在4 000元/月以上，很多农村老年人无力承担相应费用。另外，养老服务市场发育不成熟、市场化运营机制不健全，也影响着社会力量投资鳌头镇养老服务市场的积极性。

养老服务发展质量不高。第一，从业人员整体素质偏低、缺乏专业培训是鳌头镇养老服务质量提高的一大瓶颈。目前，该镇养老服务人员以50岁以上人群为主，基本没有接受过高等教育，也没有受过专业的培训，形成了 “小老人”照顾 “大老人”的现象。同时，养老护理工作环境较差、劳动强度大、收入低，难以吸引年轻人特别是大学生从事养老服务工作，造成养老机构专业护理员缺失；第二，养老服务功能单一，服务不专业。目前，鳌头镇公办养老机构提供的服务偏重于生活护理和家庭服务，缺乏医疗康复和精神慰藉服务，无法满足需要提供全方位服务的老年人的需求，而民办养老机构因医疗机构执业许可取得门槛高而没能获取相应资质，医疗机构兴办养老床位又存在医疗费用报销难等问题，导致医养融合发展不足；第三，精神文化生活、社交娱乐不够丰富。鳌头镇绝大多数老年社区服务内容缺乏较高层次的学习和娱乐生活。

三、乡村振兴视域下提升乡村养老服务的主要对策

（一）提高政府对乡村养老服务的保障作用

1.完善社会保障制度，提高社会保障水平

政府应加快完善社会保障体系，提高乡村社会化养老水平，为老年人的生活资金来源提供强有力的保障。政府应当根据当地的经济发展情况，实施不同的乡村社保发放金，不要实施 “一刀切”政策。逐年加大对乡村空巢老人的财政预算，适当放宽财政补助政策，让更多贫困空巢老人可以享受到政府的补助金。政府要严格督查低保、低收、特困补助金的发放情况，严惩不符合领取补助金条件，却依靠关系领取补助金的行为，把申请补助金的程序公开化、透明化，让真正有需要的人可以享受到优惠政策。

2.加强乡村老年人权益司法保障力度

《老年人权益保障法》于2013年7月1日开始实施，其相对于其他法律缺少强有力的责任条款，导致许多条款未能得到很好的落实。我国乡村空巢老人文化水平普遍较低，甚少了解法律。当权益受到损害时，他们也无法运用法律武器来维护自己的权益。因此，应当定期举行法律普及活动，让空巢老人了解法律，能够在有需要的时候拿起法律武器；同时，还要监督子女对老人金钱与精神方面的赡养义务。

（二）构建乡村服务一体化，提高乡村养老整体水平

1.构建以人为本的养老服务体系

多维度构建乡村空巢老人关爱服务体系，针对不同种类、不同年龄的空巢老人建立多层次的养老、医疗、救助政策体系。同时，加大宣传力度，改变老人传统的 “养儿防老”观念，将更多空巢老人容纳到养老服务机构的服务范围，为空巢老人提供直接或间接的养老服务。

2.建立 “家庭+社区 （村居）”双重养老模式

鳌头镇大多数空巢老人目前还是以家庭养老为主，可以建立 “家庭+社区 （村居）”双重养老模式。通过财政补贴，吸引专业人才进入乡村，采用专业的办法为空巢老人提供服务，搭建政府、社会、家庭三者的联动关系，为乡村空巢老人提供更加科学合理的服务。

（三）加强乡村文化设施建设，丰富老人的精神生活

1.加大建设乡村精神文化设施

一方面，应完善老年人活动中心，补充一些基础设施，让空巢老人可以打发一些闲暇时间。这样有利于老人之间的沟通交流，弥补他们在交流情感上的缺失；另一方面，要丰富老年人的精神世界，多举办一些适宜老年人参加的活动，转移他们孤独寂寞的情感，让老年人在参与活动中感到快乐。

2.明确和丰富乡村养老服务供给内容

首先，要鼓励和引导乡镇基层政府根据乡村老年人的特点为他们提供针对性产品，如更加简便的拐杖、轮椅、尿不湿等物质产品；其次，根据当前老年人精神文化需求提高的情况，提供更多适合老年人的精神产品，如老年人喜欢广场舞，基层政府就可以为其提供相关的产品和用品；最后，还可以适当提供一些符合乡村老年人身体和智力水平的产品或游戏，让他们的晚年生活更加丰富多彩。

（四）推动产教融合，为乡村养老服务产业高质量发展提供人才支撑

1.根据市场需求培育相关技能型应用型人才

职业院校应从教育端大力发展养老服务专业。首先，要转变过去 “唯学历论”的传统评价体系，重视扎根一线的技能型专业人才培养；其次，建设高素质、专业化、创新型职业教育人才队伍，引进、补充养老服务专业师资，从而满足养老服务产业的高质量发展需要；最后，以市场为导向，完善 “岗课赛证”综合育人机制，按照市场实际和岗位需求设计开发课程，开发模块化、系统化的实训课程体系，提高学生实践能力。[4]

2.加快技能型人才培养，服务区域经济社会发展的可行性规划

通过深化校地交流合作，多方式、多渠道组织属地青年学生积极参与社会实践、学雷锋志愿服务等活动。从公益活动到市场化的运营服务，既为青年学生投身社会提供了 “孵化器”，同时，也为当地养老服务的高质量发展提供了人才支撑。

成立学雷锋志愿者队伍。吸收相关技能专业的学生，利用课余时间排班分组，以老带新提供可持续公益服务。免费的公益服务可以重点帮扶残疾、经济贫困、孤寡空巢的老年人。

鼓励学生自主创业。结合高校毕业生自主创业活动，鼓励青年学生注册成立养老服务公司，提供市场化服务，将专业技能转化为生产力。

四、结束语

随着中国乡村老年人口总数的增多和比例的增加，乡村养老服务问题应该得到全社会的重视。目前来看，乡村养老服务还存在许多问题，尚未找到一个系统、完整的解决办法。这需要政府根据实际情况，实施供给侧结构性改革，因地制宜，根据不同情况制定不同政策。笔者希望，此次对乡村养老问题的研究，能够对乡村养老服务的高质量发展有所帮助。

参考文献：

[1] 习近平.在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].中华人民共和国国务院公报，2022-10-30（001）.

[2] 数据来源于广州市从化区统计局、鳌头镇民政办[EB/OL]. [2022-02-20].https：//www.conghua.gov.cn/gkmlpt/search？keywords=%E9%B3%8C%E5%A4%B4%E9%95%87%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%8A%9E&order=1&position=title.

[3] 广州市从化区养老服务体系建设 “十四五”规划[EB/OL].[2022-02-07].http：//www.conghua.gov.cn/gkmlpt/content/8/8064/mpost_8064084.html#8949.

[4] 秦琼.高质量发展视域下高职实践教学改革路向探索：基于政策文本的NVivo分析[J].高等职业教育探索，2022，21（01）：21-28.

作者简介： 郑雪琼，女，汉族，广东梅州人，本科，讲师，研究方向：乡村振兴。