我国金融服务负面清单开放的最新进展

摘 要：负面清单开放是国际高标准经贸规则普遍采用的方式。2024年1月，中国—尼加拉瓜自由贸易协定生效，我国在国际自贸协定中的首张金融服务负面清单落地。中尼金融负面清单在形式上既与RCEP、CPTPP中的负面清单存在相似之处，又与这些负面清单以及我国自主发布的负面清单有不同之处，作为我国首张在国际自贸协定中金融负面清单的试验性特点，在主动对接国际高标准经贸规则的同时，也进行了中国特色的制度规则创新。在我国稳步扩大金融领域制度型开放中，推进金融服务负面清单开放应把握好投资准入限制措施数量与开放程度的关系、自主开放与协定开放的关系、自贸协定签约国普遍性与差异性的关系、对外协定与国内立法的关系、高水平开放与特殊领域保护的关系、先行先试与普遍开放的关系。

关键词：金融开放；负面清单；国际经贸规则；中国—尼加拉瓜自贸协定；RCEP；CPTPP

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.10.006

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2024）10－0072－16

随着金融全球化程度的不断提高，金融服务负面清单开放成为国际高标准经贸规则普遍采用的方式，同时也是我国对标国际高标准经贸规则的重要举措和推进金融领域高水平制度型开放的重要方式。2024年1月，中国—尼加拉瓜自由贸易协定正式生效，标志着中国在国际自贸协定中的首张金融服务负面清单落地。中尼金融负面清单在形式上既与RCEP、CPTPP中的负面清单存在相似之处，又与这些负面清单以及我国自主发布的负面清单有不同之处；在内容条款上既有受尼加拉瓜金融业体量小的影响，也有作为我国首张国际自贸协定中金融负面清单的试验性特点，在主动对标国际高标准经贸规则的同时，也进行了中国特色的制度规则创新，为中国在RCEP中服务贸易开放从正面清单承诺转为负面清单承诺进行了先行探索，也对未来中国加入CPTPP的负面清单谈判提供了重要参考。

一、文献综述

金融制度型开放是建设金融强国的要求，推进金融服务负面清单开放则是我国金融高水平制度型开放的重要实现路径。国内学者对我国金融服务负面清单开放开展了诸多研究，主要集中在金融负面清单重要性、国际规则中的金融服务负面清单、我国自主发布的金融服务负面清单等方面。

（一）金融服务负面清单开放的重要性

负面清单是一个国家或地区禁止或限制外资进入或提供服务的清单，清单以外的领域、行业或部门充分开放。负面清单的特征在于以否定性列表的形式标明外资禁入的领域（王利明，2014）。相较于正面清单模式，负面清单模式提高了开放的系统性和制度性，增强了政策的透明度和可预测性，更能够激发市场活力。金融服务负面清单开放不仅是金融服务业对外开放的重要手段，也是提升金融服务质量和效率、促进金融市场健康发展的举措。肖本华（2017）指出金融服务采用负面清单的开放模式有着多重意义，一是有利于建立更加公平的竞争机制，二是有利于形成更加健康的金融市场，三是有利于建立非歧视性的金融服务业准入制度，四是有利于推进服务型政府经济职能的转型。金融负面清单开放还有诸多益处，包括通过金融制度的创新来吸引外资（李琼等，2021），通过拓展企业投融资渠道来促进资本的跨境流动（尹开拓等，2020）。我国金融服务采用负面清单管理模式不仅可以促进开放程度提升，还能够通过贸易增长来带动人民币的跨境支付（易颖，2020）。崔兵和罗颉（2023）通过实证研究证明实施金融业负面清单制度有助于促进我国金融稳定性。

（二）国际高标准经贸规则中的金融负面清单开放

负面清单开放模式在国际高标准经贸规则中被普遍采用。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、美墨加自贸协定（USMCA）、美韩自贸协定中，金融服务开放均采取负面清单模式，包括国民待遇、最惠国待遇、准入条件、高管及董事会、跨境贸易等相关内容，也包括不符措施、条款公平、特殊条例及支付流程等方面的规定。但各国的负面清单设置维度及具体内容均存在差异（闫寒，2020）。朱隽（2020）认为，金融服务要全面落实准入前国民待遇和负面清单管理制度，实现系统性、制度性开放。我国已加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的金融服务规则兼顾了各国金融开放差异等实践基础，保留各国维护国内金融稳定的一系列措施，综合了前期高标准经贸规则中金融服务条款的先进成分和文本格式（张方波，2021）。基于这种包容性和高标准兼顾的特征，RCEP中有7个国家对包含金融条款的服务贸易做出了负面清单承诺，其他未提交负面清单谈判方案的国家可在协议生效一定之内提交相关方案，再逐步转为负面清单模式。在全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）中，金融服务规则的重要性被进一步凸显，金融服务单独设立一章并设置了特殊的负面清单结构，这与我国以往参与的自贸协定有很大不同（孙晓涛，2022）。

（三）我国金融服务负面清单开放

国际自贸协定中的金融负面清单是联结国内开放措施和国际经贸规则的桥梁（马兰，2019）。我国金融负面清单开放与国际上其他国家存在不同，其他国家的负面清单开放通常出现在国际自贸协定中。而我国由于经济体量大，开放政策需要谨慎推进，在大规模推广前通常会做试点（王方宏，2022）。因此我国的金融服务负面清单开放形成了既有国内自主发布的措施，也有国际上开放承诺的特点。从国内的开放区域来看，自由贸易试验区作为先行先试的重点地区，是我国金融创新和探索实践金融负面清单的重要载体（王方宏和钱智烽，2023）。而海南作为我国唯一的自由贸易港，发挥金融开放试验田作用。方昕（2023）指出海南自贸港金融高水平开放的实践路径包括率先出台“金融高水平开放负面清单”，针对我国目前涉及资本项目的内容未实现完全可兑换，需要纳入负面清单管理。我国现有的外商投资准入负面清单、服务贸易负面清单均分为全国版、自贸区版和海南自贸港版。学者们从法理、开放水平、实施状况等多方面对我国自主发布的不同版本的负面清单有较多的研究（龚柏华，2013；杨宏旭，2019；李计广和张娟，2023）。王方宏和李振（2022）则是就对标高标准国际规则，加快金融服务开放负面清单探索提出政策建议，包括整合现有负面清单、隐性限制显性化表述、调整优化限制措施、平衡自主公布和协定达成的负面清单、完善配套金融立法以及采取国际通用格式进行负面清单表述。

（四）文献述评

回顾现有研究可以看出，学者们在金融服务负面清单开放重要性、正面清单与负面清单的区别、RCEP和CPTPP等国际高标准经贸规则中的金融负面清单开放、我国的金融服务开放以及对标高标准国际规则等方面开展了诸多研究，并提出了许多建议。

但在我国金融服务负面清单开放领域仍存在一些研究不够充分的方面：首先，对自主开放负面清单和协定开放负面清单的区别研究的不充分。其次，中尼自贸协定中我国首张协定开放的金融服务负面清单落地后，还没有学者将中尼金融负面清单与我国国内现行负面清单以及RCEP中的负面清单进行比较，为我国未来在RCEP、CPTPP等高水平国际规则中的负面清单谈判方案提出建议。基于此，本文结合我国金融服务开放的最新进展，对比中尼金融负面清单与我国自主发布的负面清单以及国际高标准自贸协定中的负面清单，指出我国金融服务开放面临的挑战，并为我国金融服务领域对标国际高标准经贸规则提出建议。

二、我国金融服务负面清单开放现状

（一）负面清单开放模式在国际高标准经贸规则中被普遍采用

负面清单模式是与正面清单模式相对而言的，正面清单是指除了承诺开放的领域，其余领域都不开放，即“不开放是常态、开放是例外”；而负面清单也称之为不符措施清单或者特别管理措施清单，指的是除了明确提出的不开放的领域，其余领域都开放，即“开放是常态，不开放是例外”。负面清单与正面清单相比更能达成高水平开放（朱隽，2020）。与正面清单容易出现碎片化和管道式的开放相比，负面清单模式提高了开放的系统性和制度性，增强了政策的透明度和可预测性，更能够激发市场活力。

负面清单开放模式在国际高标准经贸规则中被普遍采用。CPTPP、USMCA、美韩自贸协定等自贸协定中，金融服务开放均采取负面清单模式。我国已加入的RCEP中，由于各国经济金融发展水平差异很大，根据包容性原则，金融服务开放同时采取了正面清单和负面清单两种模式，前者包括日本、澳大利亚、新加坡、韩国、文莱、马来西亚、印尼等7个国家，后者包括中国、新西兰、越南、泰国、菲律宾、缅甸、老挝、柬埔寨等8个国家（但要求前5个国家在RCEP生效后3年内提出负面清单方案，6年内转为负面清单；柬埔寨、老挝、缅甸等3个国家分别为12年和15年）。

负面清单开放比正面清单开放更具有挑战性，对国内法律和制度体系完备性的要求更高，因为正面清单开放可以“先承诺后修法”，即可以先承诺开放，再修改国内与开放承诺不一致的法律或制度；但负面清单开放必须“先立法后承诺”，即在全面开放的前提下，如果提出某些领域不开放的限制措施，必须要有相应的国内立法作为依据。从这个意义上来看，负面清单开放模式更能体现“以开放促改革”的力度。

（二）我国金融领域负面清单开放“双线并行”的特点

金融服务开放属于服务贸易的范畴。按照世界贸易组织（WTO）的划分，服务贸易包括跨境交付、境外消费、商业存在、自然人移动等四种模式，第一、二、四种为跨境服务贸易范畴，而商业存在指境外服务提供者在中国设立企业为中国企业或个人提供服务，与外商直接投资的范畴相重叠。

我国金融服务开放的承诺模式变化大体经历了如下阶段：2001年加入WTO后，我国在签署的自由贸易协定中采用正面清单承诺方式；2013年开始，我国自主发布的负面清单，从上海自贸试验区试点开始，扩大到全部自贸试验区，并再推广到全国，在范围上，从外商投资准入负面清单，扩大到跨境服务贸易负面清单；2024年开始，进入了以中尼自贸协定为起点的在自由贸易协定中采用负面清单承诺方式的新阶段。

2019年，我国修订的《外商投资法》已经明确了“准入前国民待遇加负面清单管理”的原则。从实践来看，我国金融服务开放既有自主发布的负面清单，又有在自贸协定中的负面清单开放承诺。前者包括全国版、自贸试验区版和海南自贸港版的外商投资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单中的金融业条款（2017年上海自贸试验区还发布过专门的金融服务业负面清单）。我国签署的双边或多边自贸协定中的金融服务开放承诺，在2024年前以正面清单为主，2024年1月，中国—尼加拉瓜自贸协定中出现了首张我国在自贸协定中的金融服务负面清单。至此，我国金融服务负面清单开放形成了自主发布与自贸协定“双线并行”的开放格局（见图1）。

（三）我国自主发布的金融服务开放负面清单

2013年，我国第一张自主发布的负面清单——上海自贸试验区外商投资准入负面清单中，对于金融业的限制涉及金融服务、资本市场服务、保险业和其他金融业等四类。随后，随着我国自贸区的扩容，自贸区版外商投资准入负面清单适用范围不断扩大，对金融业限制措施不断减少。2018年，我国第一张全国版外商投资负面清单《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》出台，进一步放宽了外资银行和金融资产管理公司的市场准入，提高了外资在金融行业的股权上限，且明确提出2021年取消外资股比限制。2020年6月，自贸区版和全国版外商投资负面清单更新，其中金融业的限制完全清零。2020年12月，《海南自由贸易港外商投资准入负面清单（2020年版）》出台，其中也没有对金融业的限制措施。至此，我国的外商投资准入负面清单形成了全国版、自贸区版、海南自贸港版并行的格局，且对金融业的外商投资准入已无限制。

2021年7月，商务部发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，是我国首张跨境服务贸易负面清单，列出了针对境外服务提供者的11大类70项特别管理措施，其中金融服务领域涉及17项。2024年3月，商务部发布全国版和自贸试验区版的跨境服务贸易负面清单，标志着跨境服务贸易负面清单的实施范围推广至自贸区和全国范围内。这两张清单的限制措施均分为11大类，全国版71项，自贸区版68项，其中金融业领域均为15项，涉及银行、保险、资本市场等领域。我国现行的全国版、自贸区版、海南自贸港版跨境服务贸易负面清单在金融服务方面有着较高的开放程度，且在形式与内容上体现出对标国际经贸规则的高标准，涵盖跨境交付、境外消费、自然人移动等三种模式，对列入跨境服务贸易负面清单的非禁止性领域服务，由各部门按照相应法律法规实施管理。在跨境服务贸易负面清单以外领域，则按照境内外服务及服务提供者待遇一致的原则实施管理。

（四）我国在自贸协定中的金融服务开放承诺

当前，我国在自贸协定中的金融服务开放承诺仍以正面清单为主。2001年我国加WTO时，对金融服务开放采取正面清单方式，通过一系列具体的承诺来逐步实现金融服务开放，包括银行、保险、证券等领域，详细规定了外资可以在哪些领域、以何种方式、在何时何地进入中国市场。这些承诺与当时中国经济发展需要、金融体制改革的深化、金融市场的发展和金融监管的能力相适应。

加入WTO之后的20多年的时间内，我国与新西兰、秘鲁、瑞士、韩国、东盟等签署了多个双边自由贸易协定，对金融服务开放均采用正面清单的承诺方式，且大部分金融服务条款是在服务贸易章节中或在服务贸易章节中以单独附件的形式出现（除了在2015年中韩国自贸协定中作为单独章节）。虽然入世后我国金融市场开放不断扩大，但在这些自贸协定中，我国金融开放的承诺均未超过入世承诺的水平。

我国在2020年签署的RCEP中，金融服务开放虽然还是采取正面清单承诺方式，但协定中纳入了当时多项金融开放的新举措，如取消来华设立机构的外国银行总资产要求和人民币业务审批等；放宽外资人身险公司外方股比限制，取消外资保险机构30年经营年限及设立前在华设立代表处2年以上等要求，首次引入新金融服务、自律组织、金融信息转移和处理等规则，同时在金融监管透明度方面做出了高水平承诺。我国在RCEP中金融服务承诺的开放程度较我国之前签署的自贸协定有了较大的提升。

（五）我国在自贸协定中的首张金融服务负面清单

2023年8月，中国—尼加拉瓜签署自贸协定，2024年1月1日正式生效，该协定是中国对外签署的第21个自贸协定，尼加拉瓜是中国第28个自贸伙伴。中尼自贸协定也是继中韩自贸协定之后第二个有金融服务专章的协定，是我国首个在包括金融服务在内的服务贸易领域采取负面清单方式进行承诺的协定，体现了我国金融开放在更高水平上持续扩大。

需要指出的是，中尼自贸协定中的金融服务负面清单有着较强的试点性质，尼加拉瓜金融业体量较小，双边的金融服务贸易规模极小，尼加拉瓜目前也没有金融机构进入中国，我国对尼加拉瓜实行金融服务负面清单开放，相对容易控制风险。此份金融服务负面清单的意义在于，既是在我国自主发布的负面清单的实践基础上进行了对标国际规则的总结和提炼，也为将来提出的RCEP负面清单谈判方案和加入CPTPP的负面清单谈判提供重要参考，更在逻辑与格式上与目前CPTPP、RCEP中的负面清单有所不同，具有较强的创新性，体现了我国引领国际规则调整的努力尝试。

在此份金融服务负面清单中，中方在A节中提出了9条现行的不符措施，覆盖了银行、保险、金融资产管理公司、其他银行业金融机构、资产管理、证券公司、证券投资基金、期货证券投资咨询等领域，以及在B节中提出9条可能采取的不符措施，覆盖跨境贸易、保险经纪、新金融服务、政策性与开发性金融、金融基础设施及交易场所、金融信息服务、养老金管理机构等领域。

三、中尼金融负面清单与国内自主发布负面清单比较

中尼金融服务负面清单与我国自主发布的负面清单相比，无论是形式上还是内容上都存在着一定区别，如国内自主发布的外商投资准入负面清单对于金融业限制已经清零，但中尼金融服务负面清单中仍有准入要求。

（一）中尼金融服务负面清单开放承诺更加透明

中尼金融服务负面清单明确做出全方位金融开放承诺。我国在中尼自贸协定中，将国民待遇、最惠国待遇、金融机构的市场准入、跨境贸易、新金融服务等全部纳入金融服务专章，在此基础上形成负面清单。我国自主发布跨境服务贸易负面清单虽然也统一列出国民待遇、市场准入、当地存在、金融服务跨境贸易等，但同时说明，负面清单中未列出的与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、生物资源、人文社科研发、文化新业态、文物保护、航空业务权、移民和就业措施以及政府行使职能等相关措施，按照现行规定执行。相比之下，中尼金融负面清单做出的开放承诺是全方位的，在确定性和透明度方面优于国内自主发布的负面清单。

中尼金融负面清单涉及义务更明确。我国自主推行的服务贸易负面清单中，没有明确说明涉及哪些义务。而中尼金融服务负面清单具体说明了每一条目所涉及的义务范围。其中A节仅涉及国民待遇和金融机构市场准入，B节涉及国民待遇、金融机构市场准入、高管董事会、最惠国待遇、跨境贸易。也就是说，对现行不符措施保留的义务较少，对未来可能的不符措施保留的义务较多。

中尼金融服务负面清单条目整合程度更高。相较于国内自主发布的负面清单，中尼自贸协定金融负面清单采用条目的形式，整合程度更高。如A节的条目1为银行，该条目下有两条措施，总体来看，AB两节共18个条目，44条措施。自主发布的负面清单则没有对具体措施进行分类，如尽管全国版的跨境服务贸易负面清单中金融业限制只有15条，但其中1条可能涉及银行和其他金融机构等多个主体。相比而言、中尼自贸协定金融负面清单的分类更为清晰。

（二）中尼金融负面清单在范式上对标国际高标准经贸规则

中尼金融负面清单列出未来可能采取的不符措施。我国自主发布的跨境服务贸易负面清单中，所列条款均为现行的不符措施，而中尼金融负面清单中的B节列出了未来可能采取的不符措施。这种承诺方式，在形式上对标了CPTPP等国际高标准经贸规则；从内容上看，中尼金融负面清单未来可能采取的不符措施原则性表述较多。中方保留的权利集中在跨境贸易、保险经纪、新金融服务、政策性与开发性金融、社会服务和中小企业、金融市场基础设施及交易场所、金融信息服务和养老金管理机构等领域（见表1）。在跨境贸易和保险经纪方面，中国还规定了未经批准境外单位或个人不得从事的一些领域。在金融市场基础设施及交易场所方面，中国对设立、开展业务等方面亦列出了保留措施。

中尼金融服务负面清单明确列出了不符措施的义务、层级、依据。我国自主发布的服务贸易负面清单仅有措施的描述，并没有列明具体依据。相比之下，中尼自贸协定的金融负面清单每一条目都具体列出了部门、分部门、所涉义务、政府层级、措施、描述几个方面，每一条具体措施都有清晰的法律依据、明确的部门和义务范围，各条款实施过程中的透明度取得较大提高，也更符合CPTPP等国际高水平经贸规则的格式范例。

（三）中尼金融负面清单仍有准入要求

我国自主发布的外商投资准入负面清单中，有关金融业的限制已经于2020年清零。而中尼自贸协定的金融负面清单中还保留着投资准入方面的要求，涉及各金融业态（见表2）。具体来看，投资准入方面的要求涉及银行、保险、金融资产管理公司、其他银行业金融机构、资产管理、证券公司、证券投资基金、期货、证券基金投资咨询9大类金融机构，16条措施，范围覆盖了投资领域、投资比例、投资者应为外国金融机构、投资者在华持续经营时间、投资者资产规模等。

（四）两者具体内容存在差异

在银行、资产管理方面，中尼金融负面清单要求更具体。我国自主发布的负面清单中，提出未经中国银行业监督管理机构批准，境外服务提供者不得以跨境交付方式从事银行业金融机构业务活动。而中尼金融负面清单则明确指出了外国银行分行不可从事“银行卡业务”；除可以吸收中国境内公民每笔不少于50万元人民币的定期存款外，外国银行分行不得经营对中国境内公民的人民币业务。我国自主发布的负面清单中无资产管理方面的限制措施，而中尼金融负面清单规定了各省、自治区、直辖市、计划单列市行政区域内设立的地方资产管理公司不得超过2家，地方资产管理公司不得参与本省级行政区域外的金融企业不良资产批量收购、处置业务。

在证券与期货等方面，我国自主发布的负面清单中，规定了未依中国法在中国设立或未经批准的证券公司、期货公司，不得经营相关的证券、期货业务。中尼金融负面清单规定，投资证券公司、公募基金管理公司、私募基金管理机构、期货公司、证券基金投资咨询机构的外国投资者或股东应当是外国金融机构；外国企业在中国设立的分支机构不得开展证券、证券投资基金管理、公开募集证券投资基金销售、期货、证券基金投资咨询等相关业务。

在经营征信业务方面，中尼金融负面清单没有限制。国内自主发布的跨境服务贸易负面清单中，全国版与自贸区版规定未经批准，境外征信机构不得在境内经营征信业务。而海南自贸港版和中尼金融负面清单没有此条。一方面可以看出中尼金融负面清单对标国内自主发布的开放程度较高的负面清单，另一方面也可能是由于尼加拉瓜金融业的业态不是十分丰富，故没有特别限制征信业务。

总体来看，有关具体措施表述的不同，中尼金融负面清单更多的是对主体资格的要求，而自主发布的负面清单则更多是对从事方式的限制。可以说，自主发布的负面清单开放程度高于中尼金融负面清单。

（五）小结

中尼金融负面清单相较于我国自主发布的负面清单在许多方面都更加开放，包括明确做出全方位开放承诺；明确列出不符措施的义务、层级、依据；条目整合程度更高；涉及义务更明确；列出了未来可能的不符措施等。但中尼金融服务负面清单仍存在较多的投资准入要求，且具体条款的开放程度低于国内自主发布负面清单。究其原因，国内自主发布的负面清单开放承诺是政策，而中尼自贸协定中开放安排是制度，前者无国际约束力，后者有国际约束力；前者是单边开放，后者是双边开放；前者可以自主调整，后者调整需要他国同意；前者对所有国家，后者只对特定国家；前者确定性低，后者确定性高。所以，在自贸协定中推进金融服务负面清单开放在具体条款上会比较审慎。

随着中尼自贸协定中我国首张金融服务负面清单落地，我国既有了国内的金融负面清单开放安排，又有了国际上的金融负面清单开放承诺。由于自主发布的负面清单面向所有国家，负面清单“双线并行”的格局可能会带来规则重叠的问题。一是与我国签订了自贸协定的国家，如果某些条款的开放程度低于国内自主发布的负面清单，该国的市场主体适用哪套规则可能会有一定的争议。二是在新签订自贸协定的谈判时，国内自主发布的开放程度过高可能会抬高谈判对象的预期，增加谈判的难度。

四、中尼金融服务负面清单与国际高标准规则的比较

（一）中尼金融负面清单涉及义务与RCEP负面清单国相近

与我国在RCEP中的正面清单承诺相比，中尼金融负面清单所涉及义务更多。中尼金融负面清单和我国在RCEP中的承诺，涉及的义务范围都包括国民待遇、最惠国待遇、市场准入以及高管董事会。而RCEP中的本地存在、透明度以及禁止业绩要求的义务，在中尼金融负面清单中没有涉及。中尼金融负面清单中的跨境贸易义务在RCEP中没有涉及。

我国在RCEP中服务贸易正面清单以及外商投资负面清单涉及金融条款的义务只有市场准入和国民待遇，中尼金融负面清单则涉及五种义务，其中现行不符措施的A节涉及义务主要为国民待遇和金融机构市场准入，未来可能实行不符措施的B节涉及的义务则更多。从数量来看，中尼金融负面清单A节涉及国民待遇8条，金融机构市场准入9条；B节国民待遇7条，金融机构市场准入7条，高管董事会6条，最惠国待遇3条，跨境贸易6条。

与RCEP中采用负面清单承诺的国家对比，中尼金融负面清单涉及义务相近。RCEP中采用负面清单承诺方式的国家，金融领域不符措施涉及的义务类型包括国民待遇、市场准入、高管董事会、最惠国待遇、跨境服务、境外消费、商业存在、自然人存在、禁止履行规定、服务贸易和投资。印尼、新加坡涉及3种义务类型，日本、韩国、马来西亚涉及4种义务类型，澳大利亚涉及5种，与中尼金融负面清单持平。RCEP负面清单国中，B节涉及义务类型普遍多于A节，与中尼金融负面清单相同。

（二）中尼金融负面清单与RCEP负面清单国的措施种类存在区别

中尼金融负面清单措施包括投资准入要求、业务限制、兜底条款和其他（见表3），其中，A节主要为投资准入要求和业务限制，B节主要为兜底条款和其他。RCRP中采用负面清单承诺方式的国家，金融领域限制措施普遍包括投资准入要求、业务限制、高管成员限制、对本国企业的特殊支持、兜底条款以及其他（见表4）。可以看出，RCEP采用负面清单的国家，其负面清单中涉及金融业的条款限制措施种类差别也比较大，印尼的限制主要集中在投资准入方面，且限制数量较多；文莱业务限制的数量较多；韩国、马来西亚、新加坡虽然限制措施只有一至两条，但其兜底条款保留的表述也做了原则性的保留。

从措施数量上来看，中尼金融负面清单的措施数量较多，高于所有RCRP中采用负面清单承诺方式的国家。但从内容来看，中尼金融负面清单措施更为具体，多数条款都是针对具体的金融业态提出的具体要求。而韩国、新加坡、马来西亚等国虽然限制措施仅有1—2条，但其表述为涉及整个金融行业的兜底条款。如韩国保留对所有相关义务采取或维持任何影响金融服务供应的措施的权利；新加坡保留采取或维持任何影响金融服务供应的措施的权利，包括最惠国待遇、禁止业绩要求以及高级管理层和董事会；马来西亚在附录金融服务解释性说明中的银行及保险两项保留包含了22条具体细分条款，且马来西亚保留采取或维持任何未在清单中规定的与金融服务有关的措施的权利。

（三）中尼金融负面清单在范式上进行了中国特色的制度规则创新

中尼金融负面清单比RCEP负面清单在业态划分上逻辑更加清晰。中尼金融负面清单针对不同类型的金融服务，按照领域清晰地划分为18个条目，其中AB两节各有互不重复的9个条目，共44个具体措施，其中还包括一些较新、较细分的业态，如跨境贸易、新金融服务等。而RCEP中负面清单只是按照WTO的《服务贸易总协定》（GATS）的保险和银行两大类划分，没有按照细分业态划分。相较而言，中尼金融负面清单的划分方式更有逻辑。在负面清单的业态划分方面，中尼自贸协定优于RCEP和CPTPP等国际高标准规则，是中国在自贸协定负面清单中创造性的贡献。

（四）两者具体内容存在差异

一是中尼金融负面清单中的业态划分中，包括新金融服务、政策性与开发性金融、社会服务和中小企业、金融市场基础设施及交易场所、金融信息服务、养老金管理机构等新业态。二是中尼金融负面清单中，AB两节的业态均不相同，这是相较于RCEP负面清单，我国在负面清单范式上的创新。三是马来西亚在RCEP中的负面清单没有列出不符措施的依据，中尼金融负面清单较之更优。四是RCEP中采用负面清单承诺方式的一些国家中有强制性保险等方面的措施，而我国最新的中尼金融负面清单则没有此方面的限制，这也是我国未来需要加强立法保护的方面。

五、我国推进金融服务负面清单开放的挑战

中尼金融服务负面清单开放仅仅是一个尝试，还有待于进一步完善和深化，尤其是尼加拉瓜作为地处中美洲的金融业发展水平不高的小国，我国对其负面清单开放的样板意义仍然有限，未来我国面向金融业发展水平较高的发达国家或者大型经济体采取负面清单开放，仍然需要进一步深化探索。总的来看，我国金融服务开放模式从正面清单转向负面清单的过程中仍然面临一些挑战，包括开放标准不统一、多张负面清单并存、原则性表述较多、一些特殊领域还有待立法保护、中尼金融负面清单涉及条目仍然较多等。

（一）开放标准不统一

总体来看，我国自主发布的负面清单开放程度高于我国在自贸协定中承诺的开放程度。如我国自主发布的投资准入负面清单中有关金融业的限制已于2020年清零。而中尼金融服务负面清单中，还保留了较多的有关投资准入的要求。虽然在不同的自贸协定中，根据缔约国不同的情况采取不同的开放安排体现了针对性和灵活性。但这种标准的差异不利于透明度的提高。且RCEP与CPTPP中均有对负面清单开放促使的冻结机制和棘轮机制。开放标准的不统一不利于对接国际高标准经贸规则。

（二）多张负面清单并存

目前，我国负面清单管理体系既有自主发布的开放措施，也有自贸协定中的开放承诺。自贸协定中的金融服务开放承诺以正面清单为主，自主发布的金融服务开放以负面清单为主。自主发布的负面清单又分为国内版、自贸区版、自贸港版。这种在国内自主发布的开放安排中采取多套负面清单的方式，虽然有利于因地制宜开放、逐步试点推广，但同时也带来了一定的复杂性和不确定性，不利于透明度的提高、统一标准的建设。

（三）原则性表述较多

我国自主发布的负面清单中，对于境外金融机构或金融服务提供者经营范围的表述，多为“未经批准，不得从事”。虽然这些表述中说明了需要哪些监管机构批准，明确了监管边界，有利于保障金融安全。但另一方面，这种表述仍延续了正面清单的管理准则，没有达到负面清单“法无禁止即可为”的目的，增加了境外机构来华展业的不确定性，不利于稳定外国投资者的预期，也不利于对接国际高标准经贸规则。

（四）有待立法保护特殊领域

由于金融服务负面清单开放“法无禁止即可为”的特点，金融创新产生时无需经过漫长的审批和立法过程。一方面有利于激发金融活力，紧跟国际最新金融创新的动向。另一方面也对立法工作提出了较高的挑战。尽管我国已经在金融服务领域进行了多轮开放，并出台了相关政策和法规，但在负面清单的管理模式下，针对特定金融领域（如涉及国家安全、社会稳定的关键金融服务），以及发展变革较快的领域（如科技金融、数字金融）的专门立法还需加强。

RCEP中采用负面清单承诺方式的一些国家中有强制性保险等方面的措施，而我国最新的中尼金融负面清单则没有此方面的限制。从CPTPP来看，其多个国家的负面清单不符措施中均有基于本国法律给予承担普惠性、基础性功能的金融机构特殊的补贴或优惠的不符措施，如新加坡对中小企业金融项目、交易所等资本市场基础设施提供的补贴；新西兰对具有系统重要性的金融市场基础设施机构提供补贴或补助；马来西亚可向发展性金融机构提供优惠。我国还有待完善金融立法，加强对特殊领域的保护，为未来在自贸协定负面清单的谈判中提供依据。

（五）中尼金融负面清单条目数量仍然较多

中尼金融服务负面清单中，中国共提出44条措施，虽然这些措施大多为具体业态的具体要求，但条数过多不利于我国在自贸协定中的谈判。特别是投资准入方面的措施数量，中尼自贸协定中有16条，而RCEP中采取负面清单承诺的国家大都已经清零。

六、我国金融服务负面清单开放的建议

负面清单是金融服务开放的重要内容，在中尼自贸协定迈出了探索在自贸协定中金融服务负面清单方式开放的第一步后，我国还将提出RCEP负面清单谈判方案，未来在CPTPP以及其他双/多边自贸协定的谈判中也需准备负面清单谈判方案。在这一过程中，我国面对的是与尼加拉瓜不同的、金融发展水平较高的发达国家或者较大规模的经济体，应把握好金融服务负面清单开放的几组关系。

（一）中尼金融负面清单模板与国际普遍通用范式的关系

中尼金融负面清单中的金融业态分类更加具体，新金融服务也纳入了细分的金融业态中，这是我国在金融负面清单模版上的创新举措。一方面，中尼金融负面清单与RCEP负面清单国的模版存在的差异可能会加大谈判难度。另一方面，我国在规制上的创新如在国际协定中推广成为新的范式有利于我国在国际规则体系中占据更多话语权。鉴于RCEP负面清单国中也有马来西亚、印度尼西亚采用了较为特殊的模版，我国在未来的RCEP负面清单方案谈判中，应尽量争取保留中尼金融负面清单中的创新范式，并尽量在更多双边自贸协定中扩大该范式的适用范围。

（二）投资准入限制措施数量与开放程度的关系

我国自主发布的负面清单金融业限制措施数量少于部分RCEP和CPTPP成员国，但具体到条目上，存在较多的“未经允许，不得从事”类的表述。一条的限制范围相当于一些CPTPP国家负面清单的几条。在中尼金融负面清单中，尽管条目涉及的内容更加具体，法律依据更加明确，开放程度处于较高水平，但其44条措施的数量却高于RCEP和CPTPP成员国，未来应考虑整合部分措施，减少限制措施数量。

（三）自主开放与协定开放的关系

我国当前负面清单管理体系既有自主发布的负面清单，又有自贸协定中的负面清单。从国际经验上来看，美国、日本等发达国家只有自贸协定中的负面清单，没有自主发布的负面清单。我国“双线并行”的负面清单是依据我国国情的制度安排。当前，我国自主公布的负面清单限制措施已经低于RCEP与CPTPP的部分成员国，且开放程度高于我国签署的一些双边经贸协定。我国“双线并行”虽有利于循序渐进，逐步扩大开放，但同时亦会不利于开放标准的统一，降低外商来华展业的透明度。

若自主发布的开放程度高于协定中的开放安排还可能会给未来自贸协定的谈判设定较高的基准，抬高谈判方的预期，增加谈判难度。此外，RCEP与CPTPP对于负面清单都规定有冻结条款和棘轮条款，负面清单谈判开放程度的把握亦须基于此考虑，不宜在初始阶段就承诺过高水平的开放程度。因此，把握好自主开放与协定开放的关系尤为重要，二者的开放程度应逐步向接近的方向发展。

（四）自贸协定签约国普遍性和差异性的关系

中尼自贸协定中的金融服务负面清单是我国今后新签订或更新自贸协定时具有较大参考价值的范本。我国今后新签订或更新的自贸协定中可借鉴中尼金融负面清单的部分内容，设立金融服务专章和单独的金融服务负面清单；区分现行和未来可能采取的不符措施；每一条目列明部门、分部门、所涉义务、政府层级、措施、描述等几方面，确保每一条目可以追溯法律依据。

同时，从自贸协定的签订对象来看，对于不同国家的开放承诺需要有所差异，尼加拉瓜金融业较弱，我国对尼的负面清单承诺不一定适用于其他金融业发展水平更高国家，所以，以中尼金融负面清单为范本新签订或更新自贸协定时根据签约国情况差异适当调整，根据双边和多边协定的区别，金融强国和金融弱国的区别，在形式与规范上把握好不同负面清单的普遍性，在具体开放程度上关注不同签约对象的特殊性。

（五）对外协定与国内立法的关系

负面清单管理模式在促进金融创新的同时也对国内立法工作提出了挑战。由于自主发布的负面清单无国际约束力可自主调整，自贸协定中的负面清单有国际约束力调整需要他国同意。所以，我国在国际上提交负面清单谈判方案前，不仅应该更加审慎，还应先行修订和完善相关法律法规，确保负面清单内容在国内法律体系中得到体现和保障，做到“先立法，后承诺”。

（六）高水平开放与特殊领域保护的关系

一是加紧立法保护特殊领域，针对强制性保险等RCEP负面清单国有而中尼金融负面清单没有的条目，加紧立法保护，争取加入未来的金融负面清单中。二是对一些金融业态的限制要求应及时落实到负面清单具体条款中。如第三方支付是一种新业态，人民银行已经出台了支付机构管理办法，但金融负面清单中未涉及该业态，外商在进入我国时只能按照国内负面清单的兜底条款“按照现行法律”执行。此类业态应及时更新到国内和过程承诺中的负面清单，增强清单的确定性。

（七）先行先试与普遍开放的关系

金融负面清单开放不仅应注重国际上的承诺，同时也要兼顾国内的试点安排。海南作为我国唯一的自由贸易港，对外开放的前沿地带，具有独特的制度优势。金融基础设施方面，EF账户带来的资金流动便利有利于推进我国资本项目开放试点。风险控制方面，海南金融业体量小，适合作为金融开放的“试验田”。在金融服务负面清单开放中，应充分利用海南自贸港的优势，为全国范围内的金融负面清单开放提供实践探索的经验借鉴。当前，在2024年4月全国与自贸区版的跨境服务贸易负面清单出台的情况下，应尽快更新海南自贸港版，体现出开放前沿的试点探索性质；同时，需要整合海南自贸港的外商投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单，探索符合CPTPP标准的投资和服务贸易一体化负面清单在海南试点。

（责任编辑：张恩娟）

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基金项目：本文系海南省2022年度马克思理论研究和建设工程专项课题“自由贸易港门户作用的制度分析”（2022HNMGC09）阶段性研究成果。

收稿日期：2024-09-23

作者简介：王方宏（1972-），男，海南海口人，经济学博士，中国银行海南金融研究院资深研究员；

魏弋来（1999-），男，辽宁沈阳人，中国银行海南金融研究院助理研究员。