改善国民经济循环需要更强有力的措施

（郭树清 1999年5月26日）

从各种有关宏观经济的信息来看，目前通货紧缩的特征依然十分明显。物价继续走低，需求增势不强，国民经济循环不畅的状况尚无根本好转。贯彻投资消费双启动方针，可能需要有新的举措。

启动社会投资首先需要在更大范围内展开城市基础设施建设。这方面的潜力之大难以计算。以贵州为例，全省76个县城（或市、区）全部供水不足；燃气普及率只有38%；绝大多数县城没有像样的下水道；迫切需要改造和新建的城镇道路至少有200多公里；绝大部分的垃圾和污水未经处理。全国的城市基础设施欠账都十分严重。从某种意义上说，越是发达地区，所需的投资规模越大。因为人口稠密的大城市或城市群，公共交通、环境保护等问题已经到了刻不容缓的地步。城市基础设施建设面临的最大问题是资金筹集。资本金比率要求较高，建设和回收周期较长，银行顾虑较多，各级地方政府可用于投资的资金较少，使得许多该上的项目上不了。然而，从性质上来看，这些项目（包括地铁、轻轨及城镇道路等）都是可以通过将来的经营或土地批租来偿还投资的。关键是要从一开始起就真正建立作为项目投资主体的法人的约束机制和企业的自主经营自负盈亏。在此前提下，允许地方政府或有关企业发一部分债，筹措的资金以资本金形式投入这类项目，不失为一个可供选择的办法。唯一的问题是筹资成本可能较高。因此，由国家统一发债或担保，然后再由地方转借，财政逐级担保，最后由项目本身负责偿还，效果可能更好，而且特别有利于中西部落后地区。这种做法有点类似于去年的财政发债转贷，具体形式还可再做调整，但总的来说，可以不列入中央财政为弥补赤字的国债，因其本质上类似于其他国家的地方建设债。解决项目资本金来源问题的同时，还应鼓励银行加快向资产负债比例管理转变，按期限而不是按用途划分贷款，以评估企业为主而不是以评估项目为主，建立起正确的风险观念（固定资产贷款并不必然比流动资金贷款风险大）。

铁路和收费公路应该继续加大投资规模。可能需要注意的是，选线要进一步体现市场导向，有较充分的长远流量分析，而且要提高等级标准，适应未来的快速、重载要求。应提倡铁路进入城市公共交通领域参与竞争，改造废弃老线或建设高架铁路，开设快速城郊火车，都可以大有作为，许多国际大都市都莫不如此。铁路和收费公路的资金来源应以企业化市场化的筹措方式为主，政府在金融政策上给予适当支持。少数运量预计增长较为缓慢的铁路和非收费公路（县乡公路）应多安排财政资金和国债资金。民航应以扩大周转中心能力和增加支线机场数量为重点，这方面仍然有极大的潜在需求。特别是随着旅游业的飞速成长，拥有丰富自然和人文生态资源的偏僻地区，建起机场可以带来巨大的整体效益。贵州南部三个自治州都有国家级风景名胜和甚为奇特的民族文化，由于距离贵阳均在200公里以上，且都是山路，各地旅游者望而叹息，有钱的人往往没有许多时间。在这些地方建一个支线机场，造价仅相当于修十几公里高级公路，无疑是划算的。更有说服力的是，去年全国民航亏损严重，但是支线机场网络颇具规模的云南情况就好得多。当然，支线机场布局应该而且可以打破行政区划，如贵州的旅游胜地赤水和草海分别距泸州和昭通在100公里左右，只要双方协调各自修路，就可以充分利用四川和云南在两地已建的机场，而不必自己再去布点。

电力建设仍然应当成为投资的重要领域之一。除城乡电网改造之外，条件具备的水电站和大型火电厂均应尽快开工。目前的电力市场疲软是暂时的，是体制和政策因素造成的虚假现象。因为按照国际上正常的比例关系，达到目前我们所实现的生活水平，人均用电至少需要再增长1.5倍，与此同时居民直接用煤的数量应大大降低。如果人均用电和发达国家的平均水平相当，那我们的发电能力要扩大10倍。可见电力的潜在市场和可能的投资规模多么巨大。唯一的前提条件是，电力的管理和投资体制要加快改革，否则电力工业就会不断受到循环不畅的困扰。

其他方面的投资，包括制造业的技术进步和设备更新，也有极大的容量。例如与旅游、保健、教育、文化、环保等相关的产业和产品，远没有从品种、质量和数量上都满足社会需要。但是存在着一些妨碍增加投资的问题。需要采取的措施，一是要改变宏观环境及预期；二是立即着手建立风险投资和担保机制，并为那些需要支持且具备自我约束能力的非国有中小企业（特别是科技型企业）提供服务；三是加快银行改革，使银行对提供这类贷款有自身的积极性和主动性。

启动消费的政策也可以收到很大成效。但必须满足几个条件。第一，要符合城乡居民的消费方式和消费倾向。说到底也是遵循客观规律。例如，所谓开拓农村市场，已经议论多年，在许多人的概念里，仍旧是“工业品下乡”，似乎就是把城里没人买的产品或已经饱和的产品拉到农村去。事实证明，绝大多数农民不会按照我们的意愿去踊跃购买这些东西。根据我对农村的理解，假定一户农民有3000元存款，现在使用的是一台黑白电视机，那么他动用这笔钱去更新一台彩电的可能性几乎是零。除了生产资料之外，他的消费排序也不会把家用电器放在优先位置。但是，如果他的孩子考入了中专或大学，他不仅会动用存款，而且甚至还会找亲友去借钱。遗憾的是他的孩子很难有这种机会。除子女教育外，农民消费的重点是住房和婚丧嫁娶活动，千百年来都是如此。如果能找到一个非农产业的工作，甚至可以移居城镇，那么绝大多数农民也会不惜动用自己的积蓄。同样道理，在现有条件下，城镇居民消费也需要具体分析，不少事实证明与我们许多人的想象相去甚远。第二，要坚定不移地推进实物分配转变为货币分配。一步做不到的事情可以分步做，但舆论导向不能变。去年准备的公务用车制度改革方案本来并不是完全强制的，而且充分照顾了既得利益，至少可以提倡让各地自己去探索。深化住房改革的核心问题，是处理好存量住房资产（特别是其中包含的巨大地租收益）的价值分配。找不到合理的解决办法，要么不敢放开上市，要么就会造成职工之间莫名的财富悬殊。城市越大，级差地租越多，问题就越严重。第三，使消费信贷成为银行的主营业务之一。这本身就不亚于一场革命。第四，进一步加大电力、交通、电信、旅游、文化等部门的改革力度，可以迅速增加这些领域的消费。

教育方面的消费仍然有着极大潜力。今年高等学校大规模扩招之后，还没能满足需求，数量更大的普通高中的扩招也势在必行。非义务教育在短期内如此扩张，必然会有许多问题和困难。但这是中国经济和社会发展的迫切要求，无论如何也不能拖延。成败的关键在于改革。必须进一步鼓励多种形式的社会力量办学，必须进一步扩大学校的自主权，必须建立起保证受教育机会公平的机制。要逐步提高非义务教育的收费水平，消除收费与学生考试成绩挂钩的不公平现象。对家庭经济困难的学生一定要有配套的减免补政策，使30%左右的学生能够享受到一定的优惠资助。这样做的条件是完全具备的，因为凡是公办的学校，国家都有固定的经费支持。从理论上说国家拨款可以全部作为家庭困难学生的奖学金，实际操作就是核定减免这些学生的全部或部分学费。与此同时，要进一步拓宽筹资渠道，政府应当从财税政策等多方面鼓励各种对教育的投资，鼓励学校与企业合作或接受社会捐赠来解决办学资金。教育改革和结构调整还应当与社会各领域的改革相结合，在更大范围内进行存量资产的流动和重组，动员更多的闲置资源。通过后勤服务的社会化不仅可以满足教育发展的需要，而且也为第三产业的发展和增加就业创造有利的条件。

我们面临的经济循环不畅问题主要地并不是由于短期因素造成的，因而必须有中长期的对策和手段。除继续加大力度推进国内经济的市场化和一体化，必须把全面实施城市化战略、西部大开发战略及早地提上日程。

本文是作者讨论1999年宏观经济调控政策的通信，后收入作者《在过剩和贫穷之间》一书（中国人民大学出版社，2005年出版）

编辑：张燕冬