“驻村工作”帮扶失衡的消解探究

摘要：干部驻村是维系党在西藏基层治理平稳有序的重要举措，调研发现，在西藏乡村工作实践过程中存在帮扶失衡的情况，相关管理和实际工作一线人员应该了解其消解方法。为进一步了解驻村工作体系与基层发展困境，把握驻村工作对基层治理能力现代化的重要作用，在中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定下，给予西藏基层治理更多学术关照，我们做了一些调研。通过本研究力图从区分“帮办”“包办”到发掘“自强”意识，解决“等待型”发展问题与“智慧型”成长问题入手，为驻村工作的理论探索和方法指导作出贡献。

关键词：干部驻村；基层治理；“帮办”；“包办”

2001年，安徽省首次将第一书记以制度形式作为驻村工作的正式展开，从而实现乡村治理新型化，2015年，中央正式发布文件形成国家顶层制度设计[1]。

经过多年的政治实践和积累，各省市已经形成较为丰富的共通经验。西藏驻村工作的核心目标可以总结为“提升治理水平”“优化党建工作”“推进强村富民”“构建和谐村居”。与中国式现代化要求物质文明与精神文明相协调、人与自然和谐共生的根本逻辑是统一的，也是在发展中保障和改善民生的具体体现，故此发现驻村工作中存在的问题并加以学术研究有其必要性。

1 存在问题：无法脱离“驻村工作队”的“包办”

在西藏基层治理的工作场域中，驻村工作是十分重要且不可忽视的一环。尤其是过往解决绝对贫困问题的长期实践中，“基层组织的战斗堡垒作用十分重要，而要发挥基层组织的堡垒作用，驻村第一书记和工作队的贡献是功不可没。”[2]“驻村帮扶工作是助推脱贫攻坚工作取得胜利的关键，是把党和政府各项强农、惠农、富农政策更好地落实到贫困村、贫困户的重要保障。”[3]驻村工作的主体人员一般是西藏各级政府拥有较强工作能力的中层干部，这一实践来自于西藏自治区党委对于党中央精神的贯彻与西藏实际的结合。

但在实践过程中发现，由于“能力势差”导致的“驻村干部”只包办非帮办现象仍然十分严重。在一些缺乏管理素养的基层村委，一旦脱离“驻村干部”的帮助几乎要陷入停摆状态。多数驻村干部拥有较高的学历和理论水平，但实践过程中无法跟上工作需要。从综合协调和问题解决方面而言，存在“茫然无措”的现象，导致在实际工作中往往不能独立应对各种挑战，需要依赖于“传、帮、带”的方式来推动工作的开展。部分基层村委的工作能力和综合素质较低，面对各种复杂治理问题时，过度依赖驻村干部。过度依赖使得“包办”现象愈演愈烈，影响工作推进，也使得驻村干部的工作压力和工作负担加重。对于驻村干部的职责和权限界定仍然不够清晰，缺乏有效的工作评价和激励机制，从而在奖惩机制也无法规制和限制约束。

1.1 “帮办”与“包办”无法切割

驻村政策的本源属性是派遣一部分有能力有素养的干部下到基层，去指导帮助已经缺失部分治理能力的基层自治机构（村委会），从而使得西藏基层治理得到进一步的完善。

可以看出，理论上“包办”和“帮办”是有着现实界限的，为什么现实里却变得无法切割呢？通过多个政策文本和干部实践分析，欲提出“干部缺位”作出解释。“缺位”有两种含义，一是根据工作场域观测，西藏中层干部一般执行能力很强，见到工作就要干，势必将“驻村干部”考验为决策者和执行者的复合体，但决策和执行的风险也就随之增大，因为个人的思维方式和决策能力总是有限的，如非不可选择时，个人拥有过载的权力并非一件“好事”，此为“干部辅助的缺位”；二是原有治理体系的缺位，学术界强调国家治理体系和国家治理能力现代化，对于边疆基层的关切尚有欠缺。原有治理体系并非只指向村委会的作用发挥，而是整个西藏乡村治理的特殊方案，其还同时包括了“联村党委”的初步创造，“寺管会”等机构的地方介入等。现有的问题是，能力有限的“驻村干部”几乎承担了在西藏基层指挥机构的工作，那么为什么会包括原有治理体系的缺位呢？我们需要用更加宽广的政治理论视野去做一解释。

1.2 当地基层干部缺少“自强”意识

西藏的基层治理水平目前还偏低，主要依靠于县级以上的政府扶持，大部分西藏乡村目前很难实现自我“造血”。受地区、语言、宗教、文化等方面的特殊性影响，从物质条件到人员主体的配备，这些地区的自我“造血”功能还暂时较弱。

调研发现N市辖11个县区，每年派出大量“驻村干部”，已经构造了比较完备的帮扶体系，其基层村居在西藏属于帮扶难度大、建设难度大的典型案例。“自强”难以实现，关键在人，该市由于海拔气候等原因，属于生态环境脆弱区域，各个县区人口总数都不多。调研所在N县全部常住人口不到4万，面积却达到近9 000 km2，所辖142个行政村居基本无法构成村居自治格局，村民委员会主任（书记）的选举工作也存在一定的难度，而选用重用年轻力量更是难以实现。

驻村干部之间也存在沟通协调的问题，在发展新质生产力背景下，从“总领队”“驻村第一书记”直至“队员”，面临集体产业经济发展、供电供水供暖供氧、基础设施提升、道路改造升级、老旧管线改造升级等为民具体事项时，由于知识背景和工作思路等不同，产生矛盾甚至“局部冲突”时有发生，而在解决这些问题的过程中，花费的潜在成本大大增加，也助推了工作变为“包办”的危险诱因。

另外，驻村干部未“住村”却享有驻村补贴的现象时有发生，进而滋长干部惰性，影响对驻村工作的评价与总结。在党委牵头“领队”负责的架构之下，何以协调修复驻村干部的“住村”价值和功效是一个可供研究的课题。

在思路规划上，县级以上党委政府须提供必要的支持和引导，同时，诸方社会力量投身区域治理。继续科学地加大资金、技术、人才等支持，引导和帮助西藏基层发展特色产业，实现自我“造血”。充分发挥援藏各省份科研机构、教育机构、社会组织作用，引入专业知识和技术支持，持续性增强区域治理能力。同时极为重要的是，要丰富拓展密切联系群众的机制，完善现有的意识形态工作责任制，健全社会力量参与公共文化服务机制，必须加强对西藏的文化保护和传承工作，尊重其文化底色与传统，倾听群众意见和表达，引导文化作为一种发展势能协调各方关系，增强其自我发展的活力和能力。

2 原因分析：自上而下的“等待型”发展

“自上而下”通常用来描述一种从高层管理到低层执行的决策流程，即决策权和信息流都是由高层向下层传递的。”等待型”指的是一种等待某个条件或某个决策被做出之后才开始行动的方式。在基层组织建设发展的语境下，指的是等待领导力指示、等待更高层面的批准或等待某些关键的资源和条件到位后才开始执行计划。本研究所指”自上而下的’等待型’发展”是一种基层组织发展模式，其中，基层组织的发展变革由上一级党委政府规划指导的，而具体的执行和实施则需要等待上级党委政府的指示和资源的到位。从优点而言，可能各个行动都是经过组织谋划的。

西藏的驻村工作周期性面临“等待型”问题，驻村“自主权”由相关任务倒逼设计而成，缺失了创新的自发动作部分，尤其是不同的村（社区）客观条件对驻村干部完成相关的政治指令影响大不相同，消解了他们干事创业的激情与理性。因此，何以解决自上而下的“等待型”问题，是对驻村各环节主体的新考验。

这种“等待型”来源于科层制的长期实践，“高度稳定和确定”的组织环境，在驻村过程中，科层领导往往对简约治理不感兴趣，“电子台账”模式的出现将指标体系的工具价值放大，驻村干部往往以解决要求的治理目标和“问责”为核心，不少干部的评判标准中各个指标自产生就有其排序，从而产生“等待型”的执行，只要“处分通报”未出现，工作就依然能够推行[4]。而现在，“上层国家权力跨越了传统的科层体制，由上级党政部门直接传递到基层村庄，最终形塑了全新的村庄权力结构样态。而关于权力下乡，主要有三个方面，包括干部队伍的嵌入整合；资源输入的权威效应；村治运作的模式创新。”[5]

究其本质，“等待型”是“激励无效”和“约束无措”的复合现象。按地方实践调研而言，现有的驻村干部激励评价体系设计中，干部难以感受到自身收益的保障，除工资待遇增加外，在能力提升、职务（职级）晋升、生命健康安全、人际关系维护、工作交替承担等重要问题上都面临一定程度的“自我怀疑”，“激励无效”是一个显性的重要原因[6]。同理，“约束无措”则是一个隐性的重要原因，关于约束的“监督”“腐败”“管理”“纪检”“制度”很难制定有效的专项文件，即使能制定，在客观实践中也会由于地区组织安排的特殊性受阻，如干部不“住村”也能享有“驻村补贴”的问题，来源于“干部住村面临生命安全问题”“干部需要到县城解决一些生活必需要素问题，给乡领导请示过”“驻村点离县城太远往往监管不到”等实际情况，要解决相应的“无措”需要党政学界更多的学理关怀与相关研究。

3 解决办法：基层领导的智慧型成长

本研究提出驻村干部需要智慧型成长（政治智慧），规范表述应为政治判断力、政治领悟力、政治执行力，其背后的逻辑对应基于“基层的难”“政策通达”“与民方便”为核心。

3.1 政治判断：基层的难

基层的困难体现在方方面面，作为基层干部应当有攻坚克难的决心和清晰精准的判断，而分析是基于基层干部工作的“在场性”，也即在不同场域会有不同判断。从县乡两级领导的在场观察分析，领导之间对于政策的提出与把握认识度还存在一定差异，如“联村党委”提出实施后，在已有概念的基础上展开全新的探索试点，X县领导班子的讨论就存在较大的理解差距，在这种条件下，乡级组织构建“联村平台”并提供指导，实际上会带来一定的行政资源浪费，虽然试错成本在本级可以消化，但也更加体现了领导对于时势把握的重要性。

在清楚准确判断基层困难的基础之上，“破难”的核心就在于如何将认知深层次体现在后续行动中，从“统一思想”到“统一行动”背后的第一要素是“调查研究”，调查研究作为党长期实践的重要工作方法，为实现国家治理体系和国家治理能力现代化，永葆党的先进性和生命力提供了重要工具价值。人民意志与党的意志的统一，上升为国家意志，不可缺少调查研究这一环节，反映了真实认识调研对象的政治判断，从而反馈给党对治理环境充分的规范与调节，逐步强化党的治理能力。“调研政治”在学界形成共识，体现了“中国之治理”逻辑生成的实在性和制度化优势，也是群众路线的历史发展。也表明了“调查研究—凝聚认知—决策科学—执行落地”构成中国共产党的调查方案与逻辑。驻村干部应当善于运用调研手段，保障政治判断的科学性和落地性。

3.2 政治领悟：政策通达

政策通达：一要“可执行”，二要“可理解”。“可执行”是指政策“势差”到基层可以容许，不至于无法执行，如环保政策与经济发展之间存在的矛盾如何调整相适应，高原地区出现的经济开发“悖论”做法一般会基于生态红线而及时叫停，可如何引导非本行业（专业）的驻村干部（群众）去理解接受执行新的规章，会受到这种中央直达的政策“势差”影响，也是对其综合素质与接受能力的量级考验；“可理解”所面临的困局一般是指政策（思想）传达过程中的“内涵丢失”，对于同一政策（思想）的理解程度不同，落实细节也会不同，“理解”的质量往往也直接关系政策的长效性，进而影响驻村治理能力和治理水平。

3.3 政治执行：与民方便

“与民方便“在乡镇一级真正体现了群众路线的核心要义，“从群众中来，到群众中去”是驻村最真实的写照，驻村工作受国家宏观政策扶持，既基于文化传统、也基于社会经济发展水平和治理需要，所以驻村干部为民服务、与民方便需要背负的责任横向对比更重。

实现“与民方便”需要驻村干部拥有更高的教育培养水平。驻村干部的培养一般具有长周期、持续性、非线性等基本特征，于是，对此加以追问则产生两个迷思，一是如何提升干部素质教育培养水平；二是如何判断干部素质教育培养水平的提升。基于文献查阅、内地先进经验的参考以及对本地驻村干部的观察，假以提出“内外兼通”的原则，即提升与判断本身都需要靠内生动力和外部协助作为必要条件，内生动力即是指干部如何自发的提高自身能力及素养，需要有一种自发的行动意识和张力，当其具备这样的条件时再进行外界的判断则会相对更易；外部协助则是在干部能力及素养得以提升的过程中辅之以相应的手段，如集中学习、实地学习、技能扶持等方式，以良性的目的手段鼓励其得到更高的个人或组织收益，于此也能帮助推动驻村干部队伍的高质量发展。

4 结语

驻村工作是直面乡村社会复杂治理的第一线，其主体人员使用“上传下达”和“任期制”作为“嵌入”的首要特征，完成国家治理与基层治理的逻辑统一，需要更佳的创新思维和接受能力。解决“帮办”与“包办”问题是目前西藏驻村难题的一个核心，在进一步全面深化改革的时代背景下，赋予更多的学理关照，有助于推进驻村工作质量的进一步提升。

参考文献

[1] 中共四川省委党史研究室.四川脱贫攻坚亲历者口述实录 省卷[M].北京：中共党史出版社，2021：414.

[2] 李开学.深度贫困县高质量脱贫路径研究[M].天津：天津人民出版社，2020.

[3] 吕建华，王瑜.驻村第一书记制度推动乡村治理：内涵特征、现实困境及路径选择[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2024（3）：88-94.

[4] 孙经纬.权力下乡：驻村第一书记制度的内在逻辑与优化路径[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2024，26（3）：109-119.

[5] 米歇尔·克罗齐埃.《科层现象》[M].上海：上海人民出版社，2002.

[6] 夏美武.统筹的逻辑：干部激励与约束平衡研究[J].政治学研究，2024（3）：94-110+243-244.