试论村民小组土地承包表决制度的缺陷及完善建议

摘要：村民小组土地承包表决制度是农村基层社会自治的一种基本方式。农村土地承包表决制度是社会主义集体所有制经济的实现方式之一，关系到农村的社会稳定和经济发展。但相关法律的规定存在村民小组的地位缺乏法律定性、本集体经济组织成员身份确认缺乏法定标准、村民代表产生程序的法律规定较为笼统、“四荒地”的承包表决制度不明确和违反表决程序的法律后果不明等问题。因此，立法上应从村民小组的地位、本集体经济组织成员身份确认、村民代表的产生程序、“四荒地”的承包表决机制和违反表决程序的土地承包合同效力等方面进行系统性地完善。

关键词：村民小组；土地承包；民主表决；合同效力

村民小组土地承包表决制度是在土地承包活动中实现农村民主自治的基本途径之一[1]。虽然《土地承包法》《村民委员会组织法》和《土地管理法》等立法对村民小组土地承包表决制度作了基本规定，但这些制度还存在许多问题。

1 村民小组土地承包表决制度概述

1.1 村民小组的含义

村民小组是在村民委员会之下设立的享有法定的行政权，依法以自己的名义实施法律授权的行政行为，独立承担法律责任的村民自治组织。

1.2 村民小组的地位

关于村民小组的法律地位，《村民委员会组织法》《民法典》《土地承包法》等相关的立法没有作出定性，仅仅提出一个名称。

村民小组是农村土地承包合同的主体之一，是土地承包合同的发包方。在法律授权的土地发包权限范围内，村民小组是该行政权的实施主体，具有行政主体资格。

一般来说，农村土地由村民委员会组织发包。但是，很多农村集体所有的土地已经由村民委员会下属的村民小组所有，并由该村民小组组织发包。这种情况有明确的法律依据。《土地承包法》第十三条规定，“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”。

1.3 村民小组土地承包表决制度现状

关于村民小组土地承包表决制度，《土地承包法》《村民委员会组织法》和《土地管理法》等立法仅作了粗线条的规定，但这些制度有许多立法空白和缺乏可操作性问题。这导致了各个村民小组在土地承包活动中做法不一，引发了很多不规范的土地承包行为。在司法实务中，村民小组土地承包问题也引发了许多法律纠纷。在司法裁判中，不同的法院对同类土地承包纠纷也存在“同案不同判”的情况。特别是，在未经村民小组会议三分之二表决通过的情况下签订的土地承包合同的效力存在较大的争议。对此，各地法院的判决也不一致。

1.4 村民小组土地承包的表现形式

村民小组土地承包是通过签订土地承包合同的形式表现出来的。依据承包方式的不同，村民小组土地承包合同可以分为家庭联产承包合同和其他方式的承包合同。家庭联产承包合同是指以农户作为承包人与作为发包人的村民小组就村民小组所有的或国家所有依法由村民小组使用的农村土地签订的土地承包合同。在这类合同中，承包人是本村民小组的农户，通常是一个家庭。农户内部的家庭成员就承包的土地平等地享有各项权益，共同承担各种义务。其他方式的承包合同是指村民小组作为发包人与作为承包人的本村民小组成员或本村民小组以外的单位或者个人，在不宜采取家庭承包方式的村民小组土地上，通过招标、拍卖、公开协商等方式，签订的土地承包合同。在这类合同中，本村民小组以外的单位或者个人可以作为承包人。其承包的土地是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”即荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。

2 村民小组土地承包表决制度的缺陷

根据《土地承包法》十九条规定，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。据此，表决通过村民小组土地承包方案有两种途径：其一，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员同意；其二，经本集体经济组织三分之二以上村民代表的同意。但在法律实务中这些规定还存在许多的问题，主要体现在如下几个方面：

2.1 村民小组的地位缺乏法律依据

《土地承包法》规定土地承包方案由本集体经济组织成员或代表三分之二以上表决通过。村民小组是土地承包的发包方，但村民小组是一个什么性质的农村组织，没有相关法律作出明确的规定。这就意味着村民小组的土地承包方案是否适用该法的十九条规定存在疑问。因此，村民小组土地承包表决问题缺乏法律依据。这会引发执行层面的混乱。例如，有些属于村民小组集体所有的土地可能由村民委员会组织承包，或者村民小组在组织土地承包时随意收集一些村民的签名即视为表决通过。

2.2 大学生集体经济组织成员身份认定标准存在的问题

具有集体经济组织成员身份是村民参加表决的前提条件。集体经济组织成员身份的认定标准也应是表决制度的一部分。2024年通过的《农村集体经济组织法》对集体经济组织成员身份的认定标准作出了新的规定。该法十一条规定，“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员”。该法第十八条还规定，“农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份”。该法第十八条进一步指出，“农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份”。

值得肯定的是，《农村集体经济组织法》在农村集体经济组织成员身份的认定上较为全面地考虑到了时代变迁和社会发展的需要，但它也存在一个明显的缺陷即没有对大学生群体的成员身份作出更详尽的规定。该法第十八条对农村集体经济组织成员结婚与成员身份的认定问题作了明确的规定，从根源上解决了广大女性群体因结婚而引发的成员身份纠纷，但它却没有彻底解决人数众多的大学生群体的成员身份问题。

随着高等教育的普及，我国每年新入学的大学生有一千万人左右，其中，有一部分大学生出于各种原因将户口迁移本村。户籍迁出本村在外地务工、经商或从事其他生产或经营活动的大学毕业生数量也非常庞大。这些在读或已经毕业的大学生也有很多人缺乏基本的生存保障[2]。很多大学生面临着“活不下去的城市生活，回不去的农村家乡”这种没有保障的生存条件[3]。因此，集体经济组织成员身份的确认标准，应该考虑迁出本村户籍并且在城市没有基本生活保障和福利的大学生群体的利益。

虽然该法第十八条规定，村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商等丧失农村集体经济组织成员身份，但仍然存在两个明显的问题。第一，历史上已经将户籍迁出本村并丧失村集体经济组织成员身份，却没有在外地取得新的生存保障的大学生群体如何恢复集体经济组织成员身份问题，新的立法显然没有关注到；第二，将户籍迁出本村并在外地务工或经商的大学生群体，应如何认定其成员身份问题，新的立法显然没有作出像该法第十八条第二款关于结婚与成员身份认定问题一样的明确回答；这种法律规定的不明确，在执法和司法层面就会带来大量的纠纷和不公平的社会问题。

如果村民成员资格的认定存在争议，那么参加表决的村民的法定人数确定就会存在问题[4]。由此也会引发另外一个问题即村民小组成员总数无法确定。这样就会导致无法判定表决程序是否满足“村民会议三分之二以上成员同意”的条件。

2.3 关于村民代表产生程序的法律规定较为笼统

村民代表的产生程序决定着“三分之二以上村民代表的同意”这一土地承包表决程序是否合法的问题，进一步决定着村民小组土地承包合同的效力。但是，关于村民代表的产生程序，《村民委员会组织法》二十五条规定，“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这里“推选”两字，不同于“选举”的意思。实际上，村民代表的推选工作往往无法由村民自发完成。即使村民自发完成这种工作，相应的机关和法院也有理由不予认可。因此，由于村民代表的推选方式没有法律的明确规定，导致其实际操作层面就会存在很多问题。进而，“本集体经济组织三分之二以上村民代表的同意”的条件也无法成就或判定。在该条件无法确认的情况下，相应的土地承包合同的效力就更难以认定。

2.4 “四荒地”的承包表决制度不明确

《土地承包法》在第二章即家庭承包中规定了“三分之二表决通过程序”。但该程序是否适用于“四荒地”还存在疑问。所谓“四荒地”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地[5]。关于“四荒地”承包规定出现在该法的第三章。对于该土地的承包问题，《土地承包法》规定，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。但这种承包方式是否适用“本集体经济组织成员或代表三分之二以上表决通过”，该法并没有明确规定。该法仅规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经“三分之二表决程序”通过，并报乡（镇）人民政府批准。

2.5 违反表决程序的法律后果不明

相关立法仅规定农村集体经济组织的土地承包需要经过“三分之二表决通过程序”，但在立法上，对于违背法定表决程序签订的土地承包合同效力问题，没有明确规定。在法律实务中，该类土地承包合同效力纠纷数量众多。对这种同类的法律纠纷，各地的司法裁判也不统一。另外，虽然大多数的判决书认定该类合同无效，但其所依据的法律理由却各不相同。这种局面会损害法律的权威和可预见性，阻碍农村土地承包的顺利进行，影响农村的社会稳定。

3 村民小组土地承包表决制度的完善建议

《土地承包法》中土地承包方案表决程序存在的问题，直接影响了相应土地承包合同的效力判定。因此，应该进一步修改和完善相关立法。

3.1 明确村民小组的地位

目前，部分农村土地是以村民小组的名义进行发包的。很多关于土地承包纠纷的诉讼活动也是以村民小组为诉讼主体。现实中，村民小组已经承担了农村土地承包的组织者和发包人地位。相应地，法律上应该明确其地位，明确规定将其纳入集体经济组织的范畴，以便理顺土地承包关系，确定其法律适用。

3.2 明确大学生群体成员身份确认的具体标准

集体经济组织成员身份的确认，关系到《土地承包法》规定的“本集体经济组织村民会议三分之二以上成员同意”的法定程序是否能够得到实施。因此，应当进一步完善《农村集体经济组织法》，明确大学生群体集体经济组织成员身份确认的具体标准。该标准不仅要对将户籍迁出本村并在外地务工或经商的大学生群体的成员身份认定问题予以像该法第十八条第二款一样更为明确的回答，而且也要解决历史上已经脱离了本村户籍并丧失集体经济组织成员身份且没有生存保障的大学生群体的成员资格恢复问题。这样也可以鼓励这些大学生在适当的机会来临时回乡创业，为振兴乡村作提供源源不断的高素质

人才。

3.3 完善村民代表的产生程序，强化其可操作性

村民代表的产生程序也决定着是否经过合法的表决程序，进而影响村民小组土地承包合同效力的判定。现有的《村民委员会组织法》关于村民代表“推选”两字的表述操作性不强，不利于村民小组成员把自己真正认可的代表选出来。

因此，应该将村民代表的“推选”改为“选举”，细化相关选举规则，避免村民委员会、村民小组和其他集体经济组织的领导人对村民代表的产生进行不当干预。

3.4 完善“四荒地”的承包表决制度

如前所述，在农村集体经济组织内部承包“四荒地”是否适用“三分之二表决通过程序”，法律上没有明确规定。但根据《土地承包法》上下文的表述来看，倾向于不适用该程序。但实际上，在土地资源越来越紧缺的现实情况面前，对于农村集体经济组织及其成员来说，“四荒地”是非常重要的权益，也对农村经济的发展和社会的稳定具有重要作用。“四荒地”的土地承包的表决也同样需要严格的程序和绝对多数的通过，以防止农村土地承包活动存在权力滥用的现象。

3.5 确定违反表决程序的法律后果

违背法定表决程序而签订的村民小组土地承包合同效力的不确定状态，严重影响村民小组及其成员的合法权益，影响农村经济的顺利开展。但这个问题是一个综合的系统性问题。解决这个问题，既涉及到村民小组土地承包合同的法律性质即它是行政合同还是民事合同，也涉及到它所适用的法律依据，即它适用民事法律规范还是适用行政法律规范确定合同的效力。这需要另起一个专题进行讨论。但有一点是肯定的。简单地认为此种合同属于有效合同或还是无效合同，是不能够平衡各种复杂的现实利益关系，实现司法公正的。因此，在立法上，有必要区分不同的情况，明确界定该类合同不同情况的法律效力。

4 结语

村民小组的土地承包表决制度的缺陷引发了许多土地承包活动的混乱，引起了一些滥用权力的违法行为。同时，在司法实践中，这些缺陷也导致了不同法院作出“同案不同判”的不合理现象。因此，应当进一步完善相关的土地承包立法，从源头上解决这些缺陷引发的法律问题。

参考文献

[1] 陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究，2014，36（4）：4-25.

[2] 喻晓娇，谢晓东，陈润.大学毕业生生存现状及满意度分析——以泸州市近5年大学毕业生为例[J].中国大学生就业，2018（22）：39-43.

[3] 关翩翩，梁瑞冰.斜杠大学生调研报告：生存现状与职业探索[J].中国大学生就业，2024（7）：62-74.

[4] 王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学，2012（1）：54.

[5] 李国强，王东根.其他方式承包的土地经营权设立抵押权的规范逻辑——《民法典》第342条的解释论展开[J].吉林大学社会科学学报，2024，64（4）：141-154.