借鉴上海城市管理经验驱动青岛市文明城市创建路径创新研究

摘要：城市文明是一个城市整体水平的综合性体现。在创建文明城市的过程中，上海市在智慧化、标准化、精细化、人性化治理等方面进行了大量探索与实践，成为全国文明城市的典范。对标上海经验，青岛市在城市管理和文明城市创建中，可以从推进城市全周期管理、推进治理全方位提升、推进城市全社会治理和推进城市全流程监督等方面着手，不断提升创建水平。

关键词：文明城市；创建；管理体系；智能化

全国文明城市是国内评价一个城市综合发展水平的最高荣誉。创建全国文明城市，不仅能反映城市的整体文明水平，也体现城市的治理水平，考验政府的治理能力；不仅是人类挖掘、展示城市文化的过程，更是人类社会文明积累、沉淀的过程；不仅是城市环境、文明提升工程，同时还是党和政府领导下全体市民共同奋斗、创造美好生活的伟大工程。我国的文明城市创建工作自1995年启动以来，历经近30年的发展历程，对中国地方政府提升城市治理水平、推进城市文明进步、凝聚民心同创共建发挥了巨大作用。[1]

在上海市加快建设具有世界影响力的现代化国际大都市的历程中，文明作为重要一极，在城市发展中展现出独特的魅力。上海市牢牢把握 “创建为民、创建惠民、创建靠民”的文明城市创建宗旨，将创建全国文明城区作为推进区域 “五位一体”全面发展和建设 “人民城市”的龙头工程来抓，把全国文明城区指标体系有效融入城市发展各领域，以共建为根本原则，以共治为重要方式，以共享为最终目的，不仅实现了全国文明城区创建工作质的跨越，更以现代化、智慧化手段解决了制约城市发展的各类问题，形成文明共同体，为城市各领域、各环节、各方面运行发展持续赋能，为其他城市创建文明城市和品质城市起到了重要的借鉴作用。

一、上海市构建文明城市动员管理体系的主要路径分析

（一）坚持走“智慧化”之路，打造“城市云脑”

1.“一网通办”做到了线下 “一窗”有 “温度”、线上 “一网”有 “速度”，努力让群众和企业办事更省心、更省力、更满意。

2.“一网统管”聚焦数据汇聚、系统集成、联勤联动、共享开放等关键环节，向基层实战赋能，推动管理手段、管理模式、管理理念创新，实现了网格化管理、综合治理和应急管理等深度融合、一体运行。

（二）坚持走“标准化”之路，完善制度体系

以闵行区为例，为破解工作责权不清、推诿扯皮问题，闵行区出台了 《创建全国文明城区工作三年行动计划 （2018-2020年）》，全面细化梳理了15项74条重点工作，落实年度督查计划表和公益广告设置指导手册，实现了创城的 “一口径管理模式”；制定实施 《2019年闵行区创建全国文明城区迎检阶段开展实地督查工作的意见》，形成了 “包干暗访制”“捆绑通报制”“专项督查制”等督查工作机制。2020年又印发了 《闵行区创建全国文明城区工作问责办法 （试行）》，对11种不作为、慢作为、乱作为，影响 “创城”工作，造成不良影响或严重后果的情形予以问责。[2]

（三）坚持走“精细化”之路，强化网格治理

1.推出 “网格化+创城”管理模式。闵行区将所有创城点位纳入网格，做到点位入网、体系入网、标准入网、人员入网，实现了 “问题发现—处置—督办—销项—回访”的全程闭环机制。比如在治理共享单车乱停放方面，推出网格员 “扫街搬车”行动，进而倒逼共享单车加入智慧城市、征信体系建设。

2.强化民主监督。依靠政协委员、人大代表、创青团、创城指导团等社会力量，开展背街小巷、垃圾分类专项民主监督，实现了全方位布点、嵌入式管理、大数据处置。

3.实施叠加创建。在科学施策方面，采取点线面领域性的创建机制，比如实施 “社区圈、商业圈、服务圈”等创建叠加行动；组织最美街区、红色物业、诚信示范街、文明行为示范圈等系列创建评优行动。特别是成立闵行区全国文明单位联盟和包括43个领域的窗口单位同创共建联盟，实现了全区行政服务窗口文明单位创建全覆盖。

（四）坚持走“人性化”之路，深化惠民服务

一是设施设置人性化。出台 《上海市街道设计导则》，让管理者、设计师、沿线业主及市民等所有与街道相关的群体，明确街道的概念和基本设计要求，达成对街道的理解和共识，成功推动了街道人性化转型，更好地落实以人为本，促进交通有序，提升城市品质。

二是服务便民人性化。闵行区依托文明实践中心，打通服务百姓的 “最后一公里”，形成了文明实践志愿服务资源库、项目库和菜单库，建立了上下连通的 “供单—点单—派单—接单—评单”一系列工作流程。

三是参与互动人性化。闵行区全覆盖构建 “1+14+X”志愿服务体系 （1个区级指导中心、14个社区志愿服务中心、671个志愿服务站），所有站点都能实现志愿者随时加入参与、随地查询打印；畅通群众建言献策渠道，成立 “人民建议征集办公室”，建立了 “4+3”征集机制、“六步法”办理机制、“三位一体”反馈机制、“金字塔”建队机制等一些较为成熟的工作机制，将群众的 “金点子”实实在在变成助力经济社会发展的 “金钥匙”。

二、创建文明城市面临的挑战

（一）部门协同不足

创建文明城市是一项系统性工程，由于其复杂性，很容易出现职能交叉、推诿扯皮、各自为政的情况，以致无法形成合力，导致进度慢、质量差，造成资源浪费，甚至层层加码，加重基层负担。因此，需要强有力的牵头指挥部门，该部门既要责任明确，又要协同作战。[3]

（二）智能化手段较弱

创建文明城市工程庞大，传统方式治理无法实现及时发现并快速解决问题。在一些城市，各政府部门搭建的数字平台尚未能实现系统集成、数据互通、共享开放，而是自设壁垒，造成市民办事成本高、效率低，城市服务与市民期待错位，从而降低市民的获得感和体验感。

（三）市民参与性较弱

创建文明城市是一场群众运动，既要依靠群众，又要提升市民文明素养。目前，群众性参与尚未形成常态化，志愿服务参与率较低。各类创城活动缺乏吸引力，形式主义问题较多，以行政强制命令为主，群众的主动参与性、体验感不强。

（四）精细化管理不足

在服务对象方面，基础设施和环境得到极大改善的同时，高效满足群众的个性化需求、及时处理群众反映的问题即成为新的挑战；在管理制度方面，管理手段、管理职责、考核评价等均亟待提升专业化、智能化水平。

（五）长远规划不足

创建文明城市是一项长期工程，绝非一朝一夕之事，需要日积月累，久久为功。有的地方政府不能从城市长远发展着眼，只是紧盯上级年度考核指标，着力应对重点点位和指标考核，忽视长远规划，造成重复建设、职责不清、低水平徘徊、临时抱佛脚等问题。

三、上海经验对文明城市创建路径探索的启示

文明城市创建工作集中体现了城市治理能力和治理水平，因此受到地方党和政府的高度重视，将其作为统筹物质文明和精神文明协调发展的重要抓手。近年来，我国各大城市纷纷探索积累创建文明城市的有效路径。上海经验告诉我们，文明城市必须顺应时代发展的新要求，回应人民群众新期待，提升城市发展新动力，解决城市发展新问题，切实回应教育、医疗、就业、养老、治安、生态环境等群众最切实的诉求，让人民群众成为文明城市的共建者、共治者、共享者，最终激发城市的生机与活力。上海市在广泛、持续、高标准的文明城市创建中，主要做出了以下四方面启示：

（一）以“三项体系”推进城市全周期管理

进一步细化强化组织体系、运行体系、督查体系，压实职能部门和行业单位创建主体，真正形成精细化、常态化、社会化、法治化创建工作体系，注重从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行文明城市创建全周期统筹和全过程整合。一是研究制定 “1+10+100”文明创建战略体系。“1”即 《文明城市建设提升三年行动计划》，“10”即开展环境卫生、生态绿化、公共秩序、文明交通、社区服务等 “十大提升行动”，“100”即每年解决 “创城百件实事”；二是建立创城运行指挥体系，文明委 “管总”、各区市作为 “战区主战”、市直部门作为 “军种主建”，分解落实好 “点位清单、任务清单、责任清单”，发挥市一级和区 （市）一级创城 “指挥部”的中枢作用，实现各行各业文明创建大合唱；三是建设四个领域的联盟体系，成立全国文明单位联盟、窗口单位同创共建联盟、文明企业联盟和文明校园联盟，实现行政服务窗口文明单位创建全覆盖，支持专家智库建设，发挥行业组织在文明城市创建中的枢纽作用，对文明创建进行督导评估。

（二）以“三个工程”推进治理全方位提升

立足大城管、大创城格局，按照城市产业空间拓展、城市功能完善、土地集约利用、市民方便宜居 “四个目标一个过程完成”的思路，通过三大系统工程，进一步以文明创建提升城市品质。一是搭建智慧平台工程，借鉴上海 “一网统管”和 “一网通办”两张网的经验，在加快新型智慧城市建设进程中，打造文明城市创建智慧运行平台，设立1个数据中心和测评体系管理、监督监管、指挥调度、考核办结、数据分析、市民参与6类智慧应用，运用大数据、人工智能等新一代信息技术，实现文明城市创建统一管理、任务一键分发、部门协同调度、进度一图掌控、市民快捷参与；二是推进精细管理工程，从日常生活细节入手、从城市管理的细微处着力，将创建工作与社会治理、文明实践、行为养成相结合，潜移默化地宣传推广。利用智慧平台建设指挥调度平台、业务应用系统，依据文明城市创建涉及的40多类指标分别建立精细化应用系统，借助智慧城市建设物联感知体系以及行人闯红灯抓拍等系统，对城市管理进行统一的指挥、调度、监督，实现对各行业领域的精细化统筹，着力破解城市管理难题；三是实施惠民服务工程，通过公共服务 “一网通办”，社会治理 “一网通管”，基层社区 “全线联动”，为市民提供更精细、更智慧、更人性化的服务。从涉及百姓衣食住行的方方面面着手，征集 “创城民生实事”年度整改清单，问需、问计于民，以为民办实事共享创城红利。开展公共设施人性化改革完善工程，建立前期调研分析数据库、中期可行性试验、后期完善整改体系，设置烟头不落地灭烟器、路口城市功能地图、景观化公共设施等，更好地方便群众参与、方便服务群众、方便群众评价，提升城市获得感、幸福感、认同感。

（三）以“三项实践”推进城市全社会治理

把握城市的主体力量，在文明创建中充分激发人民群众的主人翁精神和参与意识，打造共建共治共享的社会治理共同体。一是建设实践中心，整合社会资源。发挥好区新时代文明实践中心和区融媒体中心的作用，鼓励各级文明实践中心探索社会化运作，建立基金会、志愿服务促进中心，将文明实践中心打造成为区域公益资源整合平台、志愿服务组织、公益产品孵化和规模化发展的支持型、枢纽型平台；二是扶持实践队伍，培育多元主体。实施社会组织和志愿服务组织培育计划，重点培育在社区层面具有枢纽作用及可复制价值的枢纽型组织，激活城市细胞，为社会化参与搭建渠道。参照先进城市模式，以志愿服务卡为媒介，建立志愿服务信息化系统，搭建志愿服务社会化运作平台。加快建设评选表彰、示范创建、信用激励、资金扶持、能力建设、多重保险的 “六位一体”激励保障机制；三是培育实践项目，提供精准服务。加快政府在社会治理层面的职能转移，加大对志愿服务项目的财力投入，采取政府购买公共服务、公募基金会和公民个人资助等渠道为开展志愿服务项目提供必要的经费支持。党组织、政府机关、事业单位带头推行志愿服务项目 “点单、派单、接单、评单”制度，为群众提供精准服务。

（四）以“三项机制”推进城市全流程监督

一是落实监督考核机制，在传统监督机制的基础上，建立文明城市创建专业督导机构，制定督办落实制度和责任追究制度。出台 《关于推动全国文明城市创建工作常态化的实施意见》，推动文明城市建设从 “突击备战”向 “常态长效”转变；二是完善深化荣誉回馈机制，统筹用好文明单位、文明家庭、文明校园、文明社区等荣誉称号，使得参与的单位和个人能够获得精神上的尊重和认可，单位拟在贷款、招投标、税收减免等企业发展过程中有所帮助，在个人衣食住行等方面有所关爱，从而支持鼓励社会各方积极参与，促进多元主体良性互动，真正发挥出文明系列称号单位在文明创建、文明风尚引领方面的带头作用，形成融入日常、抓在经常、为民靠民、共建共享的创建格局；三是建设文明行为提升机制，采用 “互联网+文明”的运营模式，推广市民文明朋友圈，利用抖音、视频号等新媒体渠道加大对市民参与创建的引导。建立 “文明积分卡”，把单位和市民的点滴善行折算成积分，并在典型选树、评优评奖、困难帮扶、金融优惠等方面予以优待，以此推动文明素养的提升。

四、结束语

基于以上对比分析，本文得出以下启示：一是文明城市创建是驱动城市精神、城市管理和城市经济发展的重要抓手，面临着众多具体问题和挑战，应不断完善机制体制，运用现代化手段进行优化、升级；二是上海在城市管理和文明城市创建过程中，在智慧化、标准化、精细化和人性化治理等方面形成的经验，对全国文明城市创建具有示范引领作用。各地可在此基础上，不断完善和深化，努力实现城市文明建设和经济高质量发展的双赢。

参考文献：

[1] 石大千，胡可，陈佳.城市文明是否推动了企业高质量发展：基于环境规制与交易成本视角[J].产业经济研究，2019（06）：

27-38.

[2] 白俊红，张艺璇，卞元超.创新驱动政策是否提升城市创业活跃度：来自国家创新型城市试点政策的经验证据[J].中国工业经济，2022（06）：61-78.

[3] 车树林，王琼.文明城市创建政策何以赋能经济高质量发展：来自全国文明城市评选的准自然实验证据[J].江海学刊， 2023（06）：106-114+255-256.