聊城市多层次养老服务体系的实现路径研究

摘要：2019年，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，要持续完善 “以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。随着我国社会老龄化的加剧，无论是国家还是地方，对于多层次养老服务体系的建设都越来越重视。本文结合聊城实际，在对聊城市多层次养老服务体系建设的现状以及存在的问题等进行分析的基础上，阐释聊城市构建多层次养老服务体系的必要性，进而对其实现路径进行研究。

关键词：聊城市；多层次养老服务体系；实现路径；老有所养

一、构建聊城市多层次养老服务体系的背景

《智能养老蓝皮书：中国智能养老产业发展报告 （2018）》指出，我国将在2022年后迎来第二次老年人口增长高峰，老年人年均增长1 100万。第七次人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人达到了2.64亿，占全国总人口比重的18.7%，65岁及以上老年人数量为1.9亿，占全国总人口比重的13.5%。联合国发布的 《人口老龄化及其社会经济后果》指出，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，就意味着这个国家或地区进入老龄化。根据聊城市第七次人口普查数据可知，聊城市常住人口为595万人，其中60岁以上人口数量达到112.8万，占聊城市总人口比重的18.96%。由此可见，聊城市人口老龄化程度在不断加深，并且略高于全国老龄化水平。

2019年5月，山东省人大社会建设委员会关于 《全省多层次养老服务体系工作情况的报告》的初审意见提出，要 “完善多元化、多层次、专业化的养老服务体系”。2020年5月1日，《山东省养老服务条例》实施，第一条就提及了 “健全养老服务体系，满足老年人多样化、多层次养老服务需求”。2021年8月，《山东省 “十四五”养老服务体系规划》在发展目标中强调：“2025年年底前，居家社区机构相协调、医养康养相结合的多层次养老服务体系更加完善。”《2022年政府工作报告》指出，要积极应对人口老龄化，并10次提及 “养老”这一关键词。党的二十大再次强调 “要实施积极应对人口老龄化国家战略”。根据上述文件精神，聊城市相继发布了 《聊城市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 《聊城市 “十四五”养老服务体系规划》 《关于印发聊城市 “十四五”应急管理规划等四个规划的通知》 《聊城市人民政府办公室关于加快推进养老服务发展的实施意见》 《聊城市失能老年人照护服务条例》 《聊城市推进基本养老服务体系建设实施方案》 《聊城市城镇居住区社区养老服务设施规划、建设、移交和使用管理办法》 《聊城市经济困难失能老年人居家照料和免费集中托养服务实施方案》 《聊城市特殊困难老年人分类分级探访关爱服务实施方案》 《聊城市公办养老机构入住评估与轮候管理办法》 《关于加快推进幸福食堂建设的指导意见》等多个养老政策文件。

目前，聊城市60岁以上老年人可划分为四类人群，其中分散供养的特困老年人约19 400人，经济困难失能老年人约5 000人，社会面城市老年人约10 000人 （在临清市采样），社会面农村老年人约10 000人 （在冠县采样），总计4.4万人左右，占全市老年人总数的3.5%。聊城市的人口老龄化速度加快、老龄化进程与经济发展不协调等问题都对养老工作提出了更大的要求。养老问题势必成为聊城市建设的重点内容，而多层次养老服务体系也势必成为 “十四五”时期聊城市养老服务体系建设的重点方向。

二、聊城市养老服务体系建设的现状

根据聊城市民政局统计的数据，截至2022年第二季度，聊城市已备案的养老机构共计103家，其中，市直养老机构1家，东昌府区18家，茌平区9家，临清市11家，冠县6家，莘县11家，阳谷县12家，东阿县8家，高唐县14家，开发区与高新区均为3家，度假区7家。但是截至第三季度，已备案养老机构变为100家。通过对比可知，仅经过一个季度，已备案养老机构就出现了明显的数量变化，而且发生变化的多为民营养老机构。

通过梳理2020年7月8日聊城市民政局、司法局、发改委、财政局等多部门发布的 《关于发布聊城市基本养老公共服务清单的通知》，对于符合条件的养老服务项目和机构，按照聊财社

〔2018〕93号文件规定，发放一次性建设补助、开办补助或运营补助。依托专业培训机构，开展养老管理和服务人员培训，提高养老服务质量。清单全面涵盖了省级基本养老公共服务清单项目，并结合聊城市实际，丰富服务内容，拓展服务项目。

三、聊城市多层次养老服务体系建设存在的问题

（一）居家养老服务存在的问题

居家养老服务是当前聊城市最主要的养老方式，其服务对象主要是自理能力尚可、非高龄的老年人，上门服务是其主要形式。根据养老行业中的 “9064”养老模式，90%的身体状况较好、可以自理的老年人，采取以家庭为基础的居家养老方式。

目前，聊城市居家养老服务存在的问题主要有：第一，居家养老服务内容设置过多。居家养老服务的很多内容很大程度上超出了其本身应有的范围；[1]第二，服务资金不足。聊城市居家养老服务处于摸索阶段，服务资金不充分，导致居家养老存在困难；第三，服务与老年人需求差距较大。居家养老服务项目较少，只能提供较低层次的养老服务，满足老年人基本的养老需求，对老年人的精神需求重视不够；第四，居家养老服务的实际利用比例较低。老年人缺乏了解居家养老服务具体内容的途径。由于认识不足，使得部分老年人购买服务的意愿不强，最终居家养老服务的实际利用比例偏低；第五，服务设施及场地不足。服务设施和场地缺乏，无法完全满足老年人的交友、娱乐等需求。

（二）社区养老服务存在的问题

聊城市社区养老服务存在的主要问题有：第一，政府补贴较难获取。虽然社区养老机构已经改革并且承担了社区养老服务，但是其很难同其他养老机构一样享受政府支持和补贴；第二，利用率不高。由于社会力量参与不够，养老服务缺乏专业化、个性化等原因，聊城市社区养老机构的利用率并不高，没有很好地发挥其养老服务职能。此外，社区养老服务存在的问题还包括政策法规的制定不够系统和完善，社区服务投入的人力、物力、财力等资源不足，社区服务覆盖面过窄，内容单一等。例如，某些社区提供给老年人的文化、娱乐等设施数量不足，医疗保健工作也不够专业，一些社区人员对老年人的家庭生活状况不够了解等。

（三）机构养老服务存在的问题

聊城市机构养老服务存在的主要问题有：第一，公私机构性价比问题。例如，同一人群因为进入的养老机构性质不同，得到的待遇也不同；第二，资源紧张问题。很多公立养老机构存在资源紧张的情况，甚至一些公立养老机构不太愿意接收生活无法自理的老人；第三，供需失衡问题。从结构配置、供给总量、服务水平效益及运营质量效益几个方面来看，机构养老服务都存在不充足、不合理的情况，需要特别指出的是，有些机构的养老床位总量不足，但也有些机构的养老床位空置，这两种问题并存的情况较为突出；第四，人员问题。人员素质参差不齐，流动量较大；第五，项目和产业规模较小，布局不够完整。

从目前聊城市的情况看，其多层次养老服务体系建设还存在一些问题，例如，对于养老政策文件的实施存在诸多不足；养老院数量不足，难以满足聊城市老年人的养老需求；养老院养老服务水平不高；养老服务管理不规范等。此外，还存在养老服务质量监管评估体系不够完善、养老服务收费不统一等问题。

四、聊城市多层次养老服务体系的实现路径

（一）加大财政投入，加强财政补贴

近几年，受疫情影响，无论是居家养老、社区养老，还是机构养老，都随时面临着风险，严重者甚至可能因资金链断裂而难以生存。聊城市政府应加大财政投入，建立关于养老服务的专项预算制度。根据 《关于发布聊城市基本养老公共服务清单的通知》及相关文件可知，提供补贴的养老服务项目和机构范围较窄，因此，养老服务补贴制度也需要完善。财政补贴可以考虑向居家养老和社区养老倾斜。若存在对养老机构运营造成较大冲击的情况，可以考虑加大对其的补贴力度。

（二）推广和使用居家养老信息化平台

目前，居家养老依旧是最主要的养老方式，因此，聊城市应搭建居家养老信息化平台，建立居家养老老年人信息库，对养老服务资源进行整合，实现居家养老服务需求和供给的有效对接。[2]

（三）重视养老服务专业人才培养

目前，养老服务领域专业人才较为缺乏。针对这个问题，聊城市需要思考怎样才能吸引人、留住人、用好人。造成养老服务专业人才大量流失的原因主要包括劳动强度大、工资待遇差、社会认可度低等。要吸引更多专业人才加入，一方面，应重视补贴，推动养老服务专业人才职业资格评价及职业技能等级认定等工作，促进工资分配机制的不断完善，让更多专业人才进得来、留得住、用得好，能够得到应有的回报；另一方面，需要营造良好的职业氛围，增强养老服务专业人才的职业认同感。同时，促进养老服务专业学科建设，加大人才培养力度，注重人才队伍建设，不断扩大养老服务人才队伍，继续鼓励当地相关院校开设养老相关专业；也可以通过开展养老服务业培训、养老服务职业技能比赛等方式，提升养老服务专业人才的综合素质和专业技能。

（四）引入PPP模式

PPP是 “Public-Private-Partnership”的缩写，即政府和社会资本合作模式。对企业来说，该模式可以降低投资风险，获取更多收益；对政府来说，可以缓解一部分压力；对老年人来说，不仅可以满足他们的养老需求，还能让他们享受到更好的养老服务。目前，PPP模式已在多个领域运用且比较成熟。聊城市可以考虑在充分调研的基础上，引入PPP模式，从而推动聊城市多层次养老服务体系实现更进一步的发展。

（五）合理调控价格

目前，尤其对于机构养老而言，例如公立养老机构和私营养老机构存在较大差异，有些养老机构收费过高，但是提供的养老服务性价比不高，导致在不同区县床位不足和空置现象都时有发生。因此，聊城市政府部门可以制定价格区间，也可以让养老服务机构在区间内进行选择，促使养老服务机构合理收费。

（六）重视老年人的养老需求

了解并明确老年人的需求是聊城市实现多层次养老服务的重要前提。无论是居家养老、社区养老还是机构养老，都需要重视并满足老年人的需求。例如，老年人不仅需要生活照料，还有精神需求。

（七）做好宣传工作

很多老年人本身对养老服务就不够了解，加上养老服务的获取途径又比较单一，这就在很大程度上影响了老年人的购买意愿。目前，聊城市推出的多家 “幸福食堂”不仅解决了老年人的 “一餐热饭”问题，也有助于老年人加深对养老服务的了解。后期，聊城市可以多做宣传，为多层次养老服务体系的实现奠定良好的基础。

（八）重视城乡差异

现阶段，聊城市农村与城市经济发展水平差异较大，城乡经济发展不均衡，这间接导致养老服务水平也存在较大差距。在多层次养老服务体系的建设过程中，聊城市应更重视城乡差异，可以考虑对城乡居家养老、社区养老、机构养老等采取不同的优惠或补贴政策，这不仅有助于提高养老服务质量，也有助于多层次养老服务体系的尽快实现。

（九）借鉴国外经验

以日本、英国为例，日本是全世界老年人口比例最高的国家之一，但通过采取立法、政策、养老服务等多重措施，日本成为世界上养老服务体系最完善的国家之一。日本养老服务的内容较为多样化。以社区养老服务为例，随着社区养老的发展，日本开始尝试小规模、多功能的新型社区养老服务模式。以 “托老所”为例，日本的 “托老所”大多位于社区内，会配备作息表，活动也很丰富。老年人需承担的 “托老所”费用较少，只需支付全部费用的10%，其余90%由护理保险承担。在英国，大多数老年人选择的养老方式是社区养老。[3]英国的社区养老以社区照顾为核心，包括居家服务、家庭服务、老年公寓等多样化的形式。社区照顾主要由经理人、专业工作人员和照顾员组成。英国的社区养老服务还包括生活照料和心理支持。养老服务形式包括注重个人隐私的居家式养老、在社区小型养老房屋内的住院式养老以及老年公寓、托老所、退休村等。聊城市可以借鉴国外养老服务的先进经验，根据自身实际，不断完善养老服务体系，促进多层次养老服务高质量发展。

五、结束语

聊城市作为经济欠发达地区，2014-2038年是其人口急剧老龄化阶段；2039-2090年，人口老龄化趋于稳定；到2050年，聊城市65岁以上老年人口将占到总人口比重的29.09%；2055年可达31.51%。随着人口老龄化的不断加剧，无论是国家还是地方，对于多层次养老服务体系的建设都越来越重视。文本结合实际，通过对聊城市多层次养老服务体系实现路径进行研究和分析，不仅有利于推动山东省 “十四五”养老服务体系规划发展目标的实现，也可以更好地应对本地人口老龄化问题，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，实现 “老有所养”的目标，更好地保障和改善民生。

参考文献：

[1] 鄢圣文，钱思.北京市多层次养老服务体系建设问题与发展策略[J].中国财政，2017（23）：61-62.

[2] 琳琳.《广东省养老服务条例》出台 构建多层次养老服务体系[J].人民之声，2018（12）：12.

[3] 陆杰华，陈炫齐.国际社会社区居家养老主要经验及对中国的借鉴启示[J].人口与健康，2024（04）：8-11.