乡村振兴视域下始兴县乡村旅游“点状供地”模式探讨

摘要：“点状供地”区别于传统供地模式，对于在乡村振兴战略背景下发展乡村旅游、振兴乡村产业具有重要意义。始兴县生态资源、人文资源丰富，乡村旅游发展前景十分广阔，但是山多、土地分散，同样面临着开发成本高、土地供应难等问题，探索供地新思路，实施 “点状供地”，可以有效节约用地指标，提升乡村土地集约使用效率，助力乡村旅游产业高质量发展。

关键词：乡村振兴；乡村旅游；“点状供地”；缩减用地成本

2018年 《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，提升农业发展质量，培育乡村发展新动能，“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”，[1]以中央一号文件的形式强调了发展乡村旅游是实施乡村振兴战略的重要举措。

乡村旅游以农村为旅游活动的实施空间，依托特有区域优势和文化特色，在地域与方式上区别于传统旅游方式，可 “显著拉动当地经济增长，带动经济结构调整”，[2]丰富人民群众的精神文化需求，是贯彻落实乡村振兴战略的重要途径之一。

作为最基本的生产要素，土地对发展乡村旅游起着至关重要的作用。当前，乡村土地多数已通过宅基地或承包形式利用，剩余土地分散，难以集中成片开发。再加上乡村旅游项目运营周期长，开发商获取建设用地较为困难，传统片状供地模式已无法满足乡村产业振兴的发展需求。探索供地新模式，成为破解乡村旅游用地难的首要任务。

一、“点状供地”政策的发展历程及内涵概念

“点状供地”政策经历了从地方试验、省级试点探索实践到全国层面推进推广的发展过程。

2015年起，浙江省率先开展 “点状供地”的创新探索，先后产生了浙江德清县莫干山裸心谷、象山县贤庠镇沈家洋地块枫康项目等一批乡村振兴示范项目。在这些成功项目的推动下，安徽、重庆、上海、海南等地纷纷开始 “点状供地”模式的探索应用。

2019年，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》首次从国家层面提出 “探索针对乡村产业的省市县联动‘点供’用地”。2021年，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发了 《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，提出可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。同年，中共中央、国务院印发 《关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》，再次强调 “完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式”。[3]

在国家政策的指导下，地方相关政策法规相继出台，开始大范围实施 “点状供地”模式的探索实践。

2019年，广东省自然资源厅制定出台了 《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》，聚焦乡村产业振兴，通过规划、用地、供地、登记、监管全流程的制度创新，加强乡村产业用地保障。2023年，广东省自然资源厅颁布 《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》。文件明确了 “点状供地”的实施范围和负面清单，强调突出多元化差异性，优化土地供应方式，结合需要实行 “农业+”混合供地。在一系列政策的指导下，产生了清远市集美云曼乡村旅游度假区、广州市从化区西和万花风情小镇文旅项目、东莞市道滘镇蔡白村美丽宜居乡村建设等 “点状供地”典型案例。

2022年，韶关市政府印发了 《韶关市乡村产业项目点状供地实施细则 （试行）》，对 “点状供地”项目的准入、管理、监督及职责分工进行了详细规定。细则进一步明确了 “点状供地”的概念，指出 “确需在城镇开发边界外使用零星、分散建设用地，且单个项目建设用地总面积不超过30亩的，可按照‘建多少、转多少、供多少’的原则点状报批、点状供应土地”，[4]对于 “点状供地”的范围也作了明确的规定。该细则在本市范围内进一步推动 “点状供地”政策落地见效，保障了乡村产业项目用地，极大助力了乡村振兴战略的实施。

二、“点状供地”模式的实践意义

（一）节约用地指标，减少用地成本

“点状供地”模式极大地激活了乡村旅游业活力。乡村旅游项目内除必要建筑物外，还可能涉及耕地、林地等，这部分地块往往大于建设用地的占比。如果与建设用地作为一个整体来供地，将占用大量用地指标，增加项目开发主体获取土地的成本。“点状供地”以建筑实际占地面积来核算用地指标，按建筑物落地面积垂直开发，未纳入建设用地开发范围的，则作为生态保留地合理利用，依照原用途进行管理，极大地节约了用地指标，缩减了用地成本，提振了项目投资信心。

（二）盘活闲置资源，优化土地资源配置

“点状供地”结合项目地块的地形地貌和资源条件，按照 “建多少、转多少、供多少”的原则点状开发，根据实际用地需求对土地进行分类分批管理。“点状供地”报批快，减少了土地征收等程序耗时，项目落地迅速，土地资源利用效率大幅提高。随着经济社会的快速发展，“在农村空心化、人口老龄化等问题凸显，以及人力成本持续攀升的背景下，鼓励和发展农村新产业新业态”，[5]有效利用乡村闲置房屋、撂荒耕地，促进文旅融合，是实现乡村振兴战略的有效途径。项目开发主体可通过与土地权利人签订土地使用合同，按照原用途管理生态保留用地等。如对闲置房屋进行改造，建成文化活动场所；开发撂荒耕地，用作农耕体验项目等，提升乡村土地的使用效率。

（三）改善乡村生活环境，壮大村集体经济

“点状用地”项目以乡村现有条件为依托，开展乡村旅游项目配套基础设施和公共服务设施建设。建成运营后，一方面，重构当地乡村风貌、人文景观，项目对所在地道路、供水等的建设能够改善当地的生活环境，使乡村面貌焕然一新；另一方面，在项目建设及运营过程中，衍生出来的食宿等需求为当地村民提供了生产和经营的机会，租赁、使用村集体土地可以增加村集体收入，也可以资本入股，进一步壮大村集体经济。

三、“点状供地”模式的始兴实践

始兴乡村旅游发展前景广阔。但由于典型的 “八山一水一分田”特点，发展乡村旅游，振兴乡村产业，面临开发成本高、土地供应难等问题。在上级政策文件的指引下，始兴县依托良好的生态环境和温泉资源，于2023年引进广东东方旅文文化旅游集团有限公司，在罗坝镇打造了原生态建筑风格的高端特色温泉酒店度假村—快乐东方旅行度假村，并于当年10月27日开始试运营。

（一）高效用地，拓展乡村旅游发展空间

作为全市首宗 “点状供地”项目，快乐东方旅行度假村选址罗坝镇上营村，用地总面积181.3755亩，其中，“点状供地”用地面积23.187亩，其余均保留农用地性质，不进行实质建设，由开发主体长期租赁使用，节约了用地指标，减少了用地成本。项目遵循 “点状供地”、垂直开发的原则，依托区域自然资源禀赋，以乡村为基础，融合生态康养和民俗文化，打造了客家风情浓郁、生态环境优美的温泉旅游度假村。

度假村项目充分利用农用地，依势而建，点状开发，最大限度拓展了乡村旅游的发展空间，减少了优质耕地资源的浪费及对生态环境的破坏，有效缓解了建设用地的供给压力。

（二）创新合作模式，促进政企互利共赢

传统供地模式下，项目开发土地成本高，审批程序复杂，资本常常望 “地”却步，乡村产业发展阻滞不前。

度假村以 “点状供地”模式获取建设用地，用地成本大幅减少，调动了开发主体的积极性。在此基础上，进一步探索政企合作新模式，创造性采用 “政府+企业”的方式，仅用2个月就签订投资协议，协议签订后第二天动工，动工87天后建成开业。项目引入政府资本，采用 “政府+社会资本”合作分块建设开发，有效缓解了项目开发的资金压力。其中，政府投资30%，负责项目地块的 “六通一平”和基础设施建设，并与企业签订经营合作协议，通过收取租金，反哺其他基建工程，而企业投资70%，负责项目建设以及专业化运营，形成了可复制推广的政企合作开发新模式。

（三）因地制宜，深挖乡村旅游资源

结合 “点状供地”模式的探索，始兴县引进专业的文旅团队，快乐东方旅行度假村的项目设计，兼具时尚气息和野奢风格，与当地的山水田园风光相映成趣。项目依托当地的自然资源和生态环境，深入挖掘温泉文化、生态文化、美食文化等，在竹林、农田和水域的基础上，建设了特色民宿、温泉泡池、主题餐厅等。主体为野奢民宿，主打天然温泉资源，民宿以院落为单位，设有序号及分类，既是对其功能、档次的区分，也赋予其丰富的文化色彩，如 “问山林”“陇翠轩”“河畔秘境”“流浪荒野”“田园小筑”等。温泉民宿依田而建，根据当地的气候条件，计划轮种水稻、油菜花等作物，打造开门见景、四季可赏的旅游模式。

根据始兴农业及农产品特色，项目计划建设农耕作坊综合体验馆，为游客提供生态种植、采摘体验等颇具乡村特色的服务。此外，还与当地的强镇富村公司共同搭建了特色农产品供销平台 “东方村集市”，从休闲旅游回归农业生产。借助度假村旅游市场，通过提供免费助农摊位、包收包售、产品补贴等方式，将小农户和大市场连接起来，形成集休闲康养、农耕体验、农产品销售于一体的联动发展模式。

四、乡村旅游“点状供地”模式的始兴思考

通过 “点状供地”获取土地，有效地破解了乡村旅游等乡村产业用地难问题，为乡村土地利用效能的提升打开了新思路。从2022年韶关市出台 “点状供地”实施细则开始，始兴县乘 “百千万”工程建设东风，借文旅融合发展之势，于2023年探索出首宗 “点状供地”项目，在全市探索 “点状供地”模式，创新土地供应方式，助力始兴县在乡村振兴中走在前列。

（一）“点状供地”模式的实践困境

始兴县地处粤北山区，山多田少，加之 “点状供地”政策所界定的地域为城镇开发边界，零星、分散建设用地，区位优势不明显，因此，大项目、好企业引进难，一定程度上消减了乡村旅游投资热情。此外，开发速度快，功能建设滞后，未能较好地衔接村庄规划，未能与周边旅游资源联动，容易出现发展后劲不足的问题。

快乐东方旅行度假村投入运营已超过半年，周末及节假日入住率较高，能达到70%以上，主要承接来自珠三角及邻近省市的游客，团体订单居多，本地游客、散客较少。另外，预订平台上出现不少负面评论。究其原因，一是因为消费观念差异，罗坝镇有很多温泉酒店，价格、环境皆适宜。度假村虽有特色，但主打轻奢，不是首选；二是项目边建设边运营，以院落为单位的局部环境优美，设施完善，但从整个度假村来看，仍有不少地方是施工场所，影响了整体观感和体验感。加上四面环山，周边景区远，游客容易产生单调、无聊的心理。

（二）“点状供地”助推乡村旅游推进策略

1.加强政策指导

强化 “点状供地”实施细则解读，增强政策的指导性和细化度。可出台乡村旅游 “点状供地”配套实施办法，对乡村旅游的适用范围、审批管理、供地方式、监督内容等进行细化，完善乡村旅游政策保障，建立激励约束机制。同时，进一步优化审批管理，真正将政策优势转化为项目优势，使土地集约使用最大化。可开展实地调研，摸清本县乡村旅游等项目的用地缺口，明确项目用地需求，为更多 “点状供地”项目的落地打下扎实基础。

2.完善建设规划

一是完善村庄规划。以习近平生态文明思想为指引，在严守生态红线的基础上，依据村庄自然资源和人文资源，结合旅游规划，在 “点状供地”模式下统筹考虑产业布局、土地利用、生态环境保护以及文化传承等，拓展乡村旅游的发展空间；二是完善文旅项目建设规划。以全域旅游为契机，因地制宜，既传承发展始兴传统文化，又充分挖掘当地特色文化传统，如农耕文化、民族文化等。将文旅项目串珠成线，从 “孤军奋战”转向 “抱团”发展。例如罗坝镇天然温泉遍布，品质优良，可进一步将温泉产业化，结合文旅融合，发展 “大温泉文化”，推动更多温泉康养项目落地，提高地区温泉的知名度，打响 “泡始兴”温泉康养品牌。

3.建强人才队伍

“点状供地”作为一种新型供地方式，从政策出台到落地，都需要专业、精准、持续的解读与跟进。乡村旅游是乡村产业的新业态，涉及开发、土地、运营等要素，对人才的需求大、要求高。人才是最活跃、最具创造力的生产要素，因此有必要建成一支 “点状供地”模式下乡村旅游发展的专业人才队伍，尤其是加强基层宣传，加强文化人才培养，选配具有一线宣传文化工作经验、敢抓善管的干部到领导岗位上，以文化人才强基固本，推动乡村旅游健康、有序发展。

五、结束语

始兴县在全市率先探索 “点状供地”模式，创新供地方式，并成功落地首宗 “点状供地”项目，对于推进乡村振兴战略、发展乡村旅游等乡村产业具有重要意义。“点状供地”作为新型供地模式，需要不断强化政策优势，促进项目落地提质生效。同时，统筹村庄建设和文旅规划，形成全县乡村旅游 “一盘棋”，加快高素质、专业化人才队伍建设，持续推动乡村旅游业高质量发展。

参考文献：

[1] 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].[2018-01-02].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zyyhwj/201802/t20150205_6136410.htm.

[2] 臧昊，梁亚荣.乡村振兴背景下乡村旅游点状供地的实践困境及破解之道[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2021， 38（04）：63-73.

[3] 关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见[EB/OL].[2021-01-04].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm.

[4] 《韶关市乡村产业项目点状供地实施细则（试行）》（韶府规

〔2022〕9号）[EB/OL].[2022-08-26].https：//www.sg.gov.cn/zw/zcfg/zfwj/content/post_2275791.html.

[5] 李佳丹，王凯，徐志豪，等.休闲农业与乡村旅游项目点状供地发展策略研究[J].安徽农业科学，2024，52（10）：186-189.