横向整合与纵向重构：地方机构改革的实践逻辑

〔摘要〕破解体制碎片化与治理悬浮化的“双重难题”是新时代地方机构改革的关键任务，其核心是推进条块层面的横向整合与纵向重构。横向整合旨在通过优化重组部门间关系以实现“统筹治理”，体现为以领导机构整合强化党政统筹、以重点领域整合推进职能统筹、以运行机制整合实现业务统筹；纵向重构旨在通过合理匹配层级间权责以实现“赋能基层”，体现为以理顺县乡关系促进体制赋能、以改革行政执法推动放权赋能、以治理力量下沉实现资源赋能。从实践效果来看，地方机构改革呈现出一定的内在局限，体现为横向整合的结构性约束、纵向重构的自主性挑战与横纵协调的关联性张力。为此，需从深度融合、有效承接和动态调适等方面推动横纵联动。

〔关键词〕地方机构改革，横向整合，纵向重构，横纵联动

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）05-0078-07

当前，新一轮地方机构改革已基本完成，正进入深度融合运行阶段。党的二十届三中全会提出要“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”，地方机构改革既是全面深化改革的重要内容，也是中国式现代化的题中之义。与中央层面的机构改革相比，地方机构改革由于制度设计与地方情境的影响而呈现出特有的实践理路。准确把握和揭示地方机构改革的基本特征和实践逻辑，是完善地方机构职能体系、推进地方治理现代化的内在要求。党的十八大以来，地方机构改革已不再限于精简机构与人员，而是着力于推进职能体系的深度变革。2013年与2018年两轮改革初步完成了机构职能转变与结构调整，而后关系理顺和权责适配便成为进一步撬动行政体制改革的关键突破口〔1〕。从条块结构来看，不同层级的机构改革均需处理好横向与纵向的权责关系。这意味着，横向整合和纵向重构是理解地方机构改革实践的双重视角。在此双重视角下，地方机构改革不是片面、局部的调整，而是组织架构的系统性重建与机构运行的深度融合，以形成横向整合协同和纵向重构有序的联动格局。

一、地方机构改革的横向整合

横向整合意味着部门间关系的理顺重组。长期以来，政府机构常面临部门本位与多头管理的弊病。由于整体职能被分解到若干部门，机构重叠、边界不清、部门博弈等问题逐渐显现。同时，面对复杂的行政情境，政府不得不应对大量模糊化与紧急性的治理任务，但划分过细的组织结构却因协调成本过高而难以达成部门间有效合作。因此，解决“碎片化”难题，需理顺重组部门间关系，通过机构、功能和流程的横向整合以充分释放政府运行效能。横向整合以集成逻辑为内核，要求将分散设置的相关职能集中到同一部门〔2〕，注重理顺党政机构之间、部门之间、部门内设机构之间的职责关系以实现统筹治理。

（一）以领导机构整合强化党政统筹

领导机构整合是强化党政统筹的主要途径。在地方层面，领导机构整合包括三种方式：一是合并设立。党政合设旨在突出深层次的职能整合与集成，更好发挥党的职能部门作用，扩大党的直接管理范围。二是合署办公。党政合署要求保持两类机构的独立性和对等性，因工作对象和性质相近或密切相关而在同一地点办公、共用内设综合机构，但根据任务属性和对象差别行使各自职能〔3〕。三是归口领导。将原行政机构归由党的组织、宣传、统战等部门管理，近几年更多运用在机构编制、公务员管理、民族宗教事务等工作的划转归并中。

以领导机构整合强化党政统筹，主要体现在党对地方社会治理、人才工作和金融管理等的全面领导，以确保党政联动的协同有力。在地方社会治理方面，强化党管社会工作职能。此轮机构改革将原分散在各党委、政府部门的信访、基层治理、“两企三新”党建、志愿服务等工作统一整合至新组建的社会工作部，从而构建党建引领社会建设大格局。在人才方面，巩固党管人才工作，构建人才工作体系。2018年，各地对标中央将公务员局并入组织部归口管理。2021年中央人才工作会议召开后，党委人才工作领导小组在各地相继成立。上海、安徽等地则率先组建人才工作局，由组织部代管或合署办公，构建党委全面领导的人才工作体系。在金融机构改革方面，加强党管金融工作职能。统一组建省市县级地方党委金融委员会作为议事协调机构，设立金融办作为办事机构和工作机关，设立金融工委作为派出机关，合署办公并加挂地方金融管理局牌子。总之，党政统筹强化了地方金融监管机构的整合性、权威性和抗干扰性，减少了监管俘获的风险，进而提升了日常监管和属地处置能力。

（二）以重点领域整合推进职能统筹

统筹整合相近或相关职能是地方机构改革的内在要求。对重点领域职能进行集成式整合，成为近两轮机构改革的重要原则。一方面，整合是优化机构运行效能的现实要求。合理的组织结构能够提升组织的整体效能。过去一些领域存在政府部门间职能重叠、责任不清、力量分散等情形，严重制约政府履职效能提升，亟需通过整合优化组织结构，减少冗余工作和协调成本，从而将有限的资源更加集中地用于关键领域和重点任务。另一方面，整合是适应治理任务复杂化的应然要求。面对战略性、风险性和协作性等治理议题，亟需在重点领域形成合力、集中发力，从而增强职能履行的针对性和回应性。受纵向对齐、横向看齐和部门竞争等逻辑驱动〔4〕，央地、同级政府之间既呈现出明显的组织同构趋势，也促使各地对重点领域机构的名称、序列、数量、规格和挂牌单位等进行差异化设计。

职能重组是地方机构改革的核心逻辑和主要途径，其重点领域则依据发展形势、优先议程而调整变化。例如，近两轮地方机构改革以金融、科技、数据管理和社会工作等为重点。2018年机构改革对重点领域的职能整合力度大且涉及范围广，大批新机构陆续组建挂牌。2023年新一轮机构改革则以职能重组取代机构撤并与人员精简成为新的主导逻辑，主要体现在三个方面：一是以部门撤并实现功能改善。机构撤销合并的实质是由行业管理向功能优化的深刻转型。例如，海南、浙江等省合并文化、旅游与广电部门，实现“大文化”领域深度融合。各地不再单设乡村振兴局、文明办，分别撤并划入农业农村局（委）、宣传部。二是以机构专设破解协调障碍。例如，山西、内蒙古、山东青岛、福建莆田等地设立民营经济发展局，进行统一管理和专业指导，以进一步破解制度性障碍。辽宁、浙江、深圳等沿海省市陆续成立海洋（经济发展）厅或组建海洋发展局。其目的均是以专门机构的统一指挥协调，实现对整个领域职能履行的统筹优化。三是以行政升格推进资源整合。具体表现为：将领导小组升格为委员会，提升党委统筹的政治权威，例如，河南、山东、四川等省份构建省市县三级科技创新综合党委，统筹科技创新资源和科技产业发展；将挂牌机构、事业单位升格为政府直属部门，提升指挥调度的专业权威性，例如，各地统一组建数据（管理）局负责指挥协调，构建一体化数据管理体系，提升数据治理工作的集中度和专业性。

（三）以运行机制整合实现业务统筹

统筹部门间业务关系是实现部门合作的制度保障。由部门合并引致的业务关系紧张和利益冲突，需借助灵活的弹性化机制来克服。因此，如何进一步整合运行机制，实现内外部机构及其业务之间的统筹衔接，是当前地方机构改革的重要任务。针对部门间协调成本高、衔接不顺畅等因素，推进业务统筹主要从协同与衔接两方面展开。一方面，以制度性协调机制实现业务协同。就结构视角而言，业务协同可以降低行政领域的交易成本，形成部门间合作网络。业务协同主要通过三个机制来实现：一是清单管理机制。通过制定详尽的目录清单，明确协作事项的责任主体、工作流程和完成时限，以提高跨部门业务处理的规范性和预见性，减少协作过程的冗余混乱。二是数据归集机制。搭建统一的数据收集、处理和分析系统，打通不同运行平台和信息渠道，避免信息孤岛和数据壁垒，实现数字资源整合；制定相应的数据标准和共享规则，确保数据在部门及层级间顺畅流转。三是集成办理机制。构建一体化政府职能履行和服务平台，减少办理环节、优化业务流程、压缩办理时限，提升部门合作的整体效率。另一方面，以关系性协调机制实现业务衔接。就过程视角而言，业务衔接的意义在于保持内外部沟通顺畅，提高运转效率。业务衔接也主要通过三个机制来实现：一是闭环管理机制。构建全周期管理流程，对共同任务的执行落实进行管控，确保业务衔接的实效性。二是场景对接机制。通过识别关键节点并构建主题数据库，集中存储和管理跨部门业务所需核心数据，将部门数据与业务需求精准对接，共同确定数据共享的范围和方式，提升跨部门合作的紧密性和适应性。三是联动运转机制。在业务流程各环节建立沟通协调机制，实现从议程设置、准入审批到督查监管的全程联动和无缝衔接，保证业务流程的连续性和一致性。

二、地方机构改革的纵向重构

纵向重构意味着层级间权责的配置优化。长期以来，我国纵向府际关系呈现出层层嵌套、职责同构的特征〔5〕，这在强化行政执行效率的同时，也面临诸多体制性弊端。随着行政权力的逐级递减，职责内容、考核压力却向下加码，各类考核指标和治理任务被层层发包给基层，纵向层级间的权责失衡愈发突出。基层政府权小责大、事多人少的矛盾日益突出，基层负担过重、执行梗阻与衔接不畅等问题长期存在。因此，克服“悬浮化”现象，需对层级间权责关系进行纵向重构，实现上下级事权责任与治理资源的适配，进而增强基层治理效能。平衡不同层级间的政府职责关系，是地方机构改革关键且持久的议题。在近两轮机构改革中，各地既注重理顺层级间关系，构建边界明晰、衔接紧密的纵向权责结构；也聚焦跨层级协同，确保上下联动、政令畅通。

（一）以理顺县乡关系促进体制赋能

明晰上下级管理权限、理顺县乡权责关系①是重构纵向间关系的关键。受纵向间垂直管理、分级管理与属地管理等多重体制影响，基层治理效能始终有待提升。这主要是由于：一方面，“职责同构”的体制安排限制了地方自主性。镇街对标上级机构设置的内设机构过多、分工过细，“有人无事干，有事无人干”的人岗错配问题严重制约了基层行政效率。另一方面，经济社会转型和服务型政府建设等要求重构基层管理体制。基于此，为消解县乡两级权责关系的失衡，地方机构改革将构建简约高效便民的基层管理体制作为重点内容，从制度层面持续为基层扩权赋能、减负松绑。具体来说：一是重新划定区县部门与镇街的权责事项。主要是制定权责清单，明确对口责任机构和具体要求，厘清市县乡三级的事权分配，避免权责交叉重复。同时，明确实行派驻体制和县直部门在镇街的机构设置差异，对下沉镇街职责进行准入管理。二是分类规范镇街的内部职责与工作板块。为增强镇街政策执行、为民服务、议事协商与应急管理能力，各地纷纷精简优化镇街机构设置，数量多限定在5～8个党政内设机构和3～5个事业单位。此外，激活并发挥基层自主性成为重要趋势。例如，上海市徐汇区在“6+2”和“3+1”统一设置外②，支持街道根据区域特点设置“城市建设管理事务中心”。三是依法厘清基层政府与基层自治组织的权责边界。重新界分基层政府的行政职能和基层自治组织的自治范围，规范村社公共服务和代办政务服务事项，避免治理真空或权力滥用，减轻基层负担。当前，各省市正集中清理、整顿和规范村级综合服务设施挂牌工作，例如，上海市明晰居村组织的功能定位，使其回归为民服务主责主业。

依据上述路径，各地通过差异化方式构建简约高效的基层管理体制。例如，重庆、厦门等市以数字化体系建设牵引基层“大综合”“扁平化”改革，以强化属地统筹协调、指挥调度能力。相较而言，一些经济发达镇囿于乡镇行政层级及其权限，面临治理资源与治理任务不匹配的“小马拉大车”困境，其行政体制改革较为特殊。因此，如何有效治理成为经济发达镇机构改革的关键问题。对此，各地探索赋权强镇和强镇赋权、压缩中间层级两种调适思路。前者以广东省为代表，赋予经济发达镇更大自主权，建立与事权相衔接的保障机制；后者以浙江省为代表，通过“撤镇改市”“县乡一体”等压缩层级，重构发达镇的权力与资源配置。

理顺县乡关系，需构建党委领导、党政统筹、简约高效的镇街管理体制，精简设置机构，协调区县部门派驻机构与镇街关系，进而强化属地统筹、政策执行和为民服务等基层治理能力。

（二）以改革行政执法推动放权赋能

长期以来，行政执法工作面临“碎片化”难题。过去“因事立法、因法设权、因权建队”，导致执法力量分散，执法队伍多、事项繁杂等低效状况明显。由于法律依据不统一、执法程序不规范，“一刀切”执法、借法执法、机械执法、过度执法等现象大量出现〔6〕。部门协调不通畅造成“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等现象严重，而条线属事与乡镇属地的执法权限矛盾导致“悬浮式执法”“运动式执法”等策略性行为增多，基层“看得见的管不了，管得了的看不见”的执法窘境一直存在。

相较于专项执法和联合执法，综合行政执法着力于通过条块重构来解决执法领域的“九龙治水”问题。专项执法本质上仍是分散的专业执法，因各管一段、力量分散，具有明显的区间化、分段化特征；联合执法具有形式联合、实质松散的特征，依然摆脱不了各自为政、职责交叉的问题。而综合行政执法改革从相对集中行政处罚和行政强制权起步，既归并执法队伍，实现集中执法；又下放执法权限，推动重心下沉。综合执法改革通过执法模式重构、向基层放权赋能，对基层治理进行结构性变革，以形成横向上职责统合与纵向上职责异构的格局。从“单一执法”向“综合执法”转变，还能最大限度减少执法扰民。例如，杭州、重庆等开展跨部门“综合查一次”，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。总的来说，目前，综合行政执法改革仍处于过渡阶段，未能完全解决边界不清、交叉模糊、划转困难等问题。为保障执法有力、执法有序，上一轮机构改革强调“一支队伍管执法”；新一轮机构改革则要求进一步理顺职责关系、整合执法队伍、减少执法层级、下沉执法力量，依法赋予乡镇（街道）行政执法权限。

“放权”是综合行政执法改革的重点内容。该集中的权力必须集权，该下放的权力必须分权，基层能承接住的则赋权。一是设置综合执法机构，强化组织保障。例如，多地组建综合行政执法局，在区县城管局加挂综合行政执法局牌子，负责全域统筹协调和执法联动，并整合镇街现有站所执法力量和资源，设置镇街综合执法机构。二是制定赋权事项清单，保障精准放权。例如，重庆以“三高两易”（高频率、高综合、高需求、易发现、易处置）为标准，梳理20个通用必选事项，增加91个自选赋权事项供镇街因地制宜选择。三是组建综合执法队伍，集成执法力量。新一轮机构改革方案明确省级不设行政执法队伍，市级只设一个行政执法层级，县级实行“局队合一”体制，镇街实现“一支队伍管执法”。浙江省自2022年起，推进“大综合一体化”行政执法改革国家试点，通过体制重构、流程再造、多跨协同，进一步集中整合行政执法职能。上海市仅保留市场监管、文化市场、生态环保、应急管理、城市管理等5支执法队伍。四是融合综合执法方式，提升执法效能。综合执法只是执法权限的相对集中，并未消除条线分工，因此，综合执法和专业执法并存不可避免。在实践中，各地积极加强综合执法、专业执法、联合执法、协作执法等统筹协调。例如，重庆市在1031个镇街推行“法定执法+赋权执法+委托执法”新模式，江苏省构建“综合执法+专业执法+镇域执法”的基层执法体系。五是定期评估放权效能，确保有效承接。基层承接能力是执法事项能否下放的关键，不能“一放了之”“一放就乱”。镇街执法半径小，赋权事项大多易于发现、确定且办理简单，难以执行、无力承接或没有迫切需要的事项不予赋权。例如，广东省江门、茂名、清远等市对下放给镇街实施的行政执法事项进行动态评估，收回部分专业性和技术性强、由县级行政执法部门集中行使更高效以及基层无法承接的执法事项。

在地方机构改革中，通过综合行政执法改革推动向基层放权赋能，重点是理顺职责、精简队伍与压缩层次。通过横向归并整合，推动执法权在镇街层面集中；通过纵向调整，对上衔接顺畅、对下扁平指挥，推动管理权限下放和人员下沉，进而提升属地管理能力与基层执法效能。

（三）以治理力量下沉实现资源赋能

推动人员编制、管理权限、组织资源等治理力量充分下沉是地方机构改革的重要议题。基层政府既要承接上级指派任务和属地管理责任，又要回应和解决社会诉求。因处于分级管理体制的末端，基层面临权小责大、事多人少、任务超载的境遇。在多重压力与资源紧张的情况下，镇街通常采取选择性执法、突击式执法、运动式执法等应对策略，或把任务再分解并派转到村社区，从而带来了基层形式主义、推诿避责、执行空转等不良后果。同时，地方机构改革虽旨在强化乡镇政府能力、减轻基层负担，但实际上放责多于放权，面临形式有权、实质无权的“权虚责实”新难题。概言之，基层因资源不足而严重制约承接能力和回应效能，亟需通过机构改革推动治理力量下沉。推动治理力量下沉，主要从统筹编制管理、强化属地管理两方面展开。一是统筹管理人员编制。2023年机构改革方案提出，“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”，但“县、乡两级不作精减要求”。在各地机构改革实践中，多以“减上补下”“减县补乡”方式优化机构编制资源配置，通过跨层级跨部门统筹使用编制资源，将更多编制资源下沉充实到治理一线，加大对地方民生事业、社会工作和基层治理的编制保障力度。同时，多地尝试打通人员身份、行业界限使用，完善对编外人员工作方式、薪酬激励等的制度化管理，充分用好编外人员资源。而在编制分类管理、人员统筹使用方面，安徽省探索“编制周转池”，不再强调混编混岗。二是属地管理下沉人员。在地方实践中，无论以派驻、包片、分片、定点等方式下沉，派驻基层人员的人事、工资、保障若由属地管理，任免考核由镇街负责，则有助于确保镇街对下沉力量的统筹调配。总之，推动治理力量下沉，不能只下沉人员而将编制、任免等权限留在区县，需同步下放“人财物”，保证“权随事走、人随事调、费随事转”，使编制资源真正向镇街倾斜，加大从上往下跨层级调剂使用编制力度。

三、地方机构改革的内在局限

通过横向整合和纵向重构推进体系化变革是当前机构改革的必然趋势。但从实践来看，地方机构改革仍未完全解决边界不清、交叉模糊和权责失衡等问题，呈现出一定的内在局限。

（一）横向整合的结构性约束

当前，虽然许多部门在形式上完成了合并，但并没有实现实质性的深度融合。一是原有的部门界限并未被打破。横向整合旨在消解部门间的“碎片化”状态，打通职责壁垒，而非消除各自职能与权力的边界。这意味着尽管不同机构被整合为同一部门，但在办事程序、考核标准与业务信息上并未完全互联互通，导致部门融合力度不够。例如，部门间数据壁垒并未被真正突破，仍存在众多“信息孤岛”“信息烟囱”。数据管理部门通常难以统筹不同部门的协同配合。因而，各类数据口径不一、底数不清等现象长期存在。二是内部差异带来新的协调成本。一些部门合并后，并未进行部门机构的重塑和业务流程的再造。然而，若部门内没能就特定任务的价值、目标和行动达成高度共识，将影响各方协同意愿和内驱动力。此外，内设机构保留原来的文化惯性和行政风格则可能产生内部罅隙，进而引发资源的配置失衡与内部利益冲突，增加合作的不确定性和协调成本。三是实际运行仍依赖于原有分工。一些治理事务的实际解决因行业门槛和部门惯性，仍依赖于过去的对口职能设置，由多部门共同负责，而非单纯靠新组建的专门机构归口管理。因此，横向整合后始终面临新旧机构、部门内外的协调难题，需在综合性与专业性之间寻求平衡。

（二）纵向重构的自主性挑战

当前，县乡权责关系的纵向再配置尚未全部完成。在镇街赋权过程中，部分地方不仅未能根本改变镇街治权弱化的现状，反而加重了镇街的治理负担，导致镇街被赋予更充分的自主权时却无力承接。这主要表现为：一是镇街主体资格不明。尽管地方以指导目录或清单等形式推进镇街赋权工作，但法律规定模糊、实操范围有限。以行政执法权为例，目前仅《行政处罚法》第24条对将基层迫切需要的行政处罚权可赋权镇街进行了原则性规定，但实际享有行政执法权和承担相应职责还需要地方配套立法进行再委托授权。换言之，镇街是否具有完整的行政执法权尚不明确。二是镇街承接能力不足。镇街普遍面临财权与事权不匹配的情况，基层队伍空编、占编借调、青黄不接等现象突出，下沉人员归属感和服务属地意识不强，导致基层治理力量薄弱、资源不足。镇街无力承接专业性和技术性强的赋权事项，无法有效应对复杂的治理需求，这集中体现在生态环保、住房建设、卫生健康、水务等领域。三是镇街赋权供需错配。目前，镇街在治理情境、职责设置和政策资源上各有差异。但从赋权事项清单看，很多地方没有因地制宜，甚至因“一刀切”下放权限而出现“有职无需、有需无职”现象，部分管理权限因长期“用不着”而空置。例如，许多镇街在城市管理和生态环境领域的行政处罚立案数超六成，而在规划和自然资源领域的立案数几乎为零。四是镇街责任被无序扩充。镇街赋权多参照政策文件而缺乏明确的法规依据，因此县级政府向镇街赋权的时间节点、收放程度具有较强的弹性甚至是随意性，进而产生“放虚不放实”“放责不放权”等现象。这会加剧基层“权力有限、责任无限”的压力超载局面，使其长期被动接受上级摊派和考核的各项任务。

（三）横纵协调的关联性张力

地方机构改革需要在纵横交错的网络化关系中平衡条块之间的协作和冲突。然而，横向整合可能造成纵向间关系不协调，使机构改革成效大打折扣。若不能从整体上把握“条条”和“块块”之间的有机联系，忽视条块形成的复杂矩阵结构中的内在关联，进而可能衍生新的改革难题。这表现为：一是横向整合可能增加纵向间协调成本。受规范、模仿等机制影响，地方机构设置呈现明显的组织同构趋势，一些地方迫于向上对口压力而重组设立新部门，但因不适应本地情况而运作困难；一些地方通过合并职能相同或相近的部门来实现职能整合、部门撤并和人员精简等目标，但也打破了原有的垂直管理结构，导致与条线主管部门的“上下不对应”，反而增加纵向间协调成本。随着包揽事情过多过细，政府职能愈发错位扩展，一些地方因此不得不重回原体制，陷入“精简—膨胀”的循环怪圈。二是纵向重构面临行政主管部门与镇街之间的协调障碍。目前镇街综合执法机构与县级行政主管部门之间存在职责界定不明、协作配合不畅等问题，在行政检查、市场监管等事项或领域中易出现管辖争议与推诿扯皮。镇街职能机构由于长期形成的条线管理模式，与综合执法机构之间的横向联系不多，常态化协作机制尚未形成。镇街综合执法机构在条线上无明确归口，与专业执法系统的数据接口也未有效打通，对上承接和协作难以找到统一渠道，横纵协调的难度仍较大。

四、地方机构改革的横纵联动

地方机构改革不是片面、局部的调整，而是组织架构的系统性重建与机构运行的深度融合。横向整合与纵向重构形成地方机构改革的一体两面，两者内在交织、相互促进。地方机构改革若要产生“化学反应”，则需形成横向整合协同和纵向重构有序的联动格局。

（一）以部门深度融合推动横向协同

一是平衡部门内部配置和职责关系。在组织结构上，注重部门内设机构的交叉安排和平衡配置，推动特定职责在不同部门的优化组合，从而实现机构内外部的制度相通、行动契合；在任务分配上，优化任务与职责的分类匹配，通过激励相容、成本分摊和风险共担机制解决利益不对称问题，以共同价值目标增进合作意愿；在考核评价上，共建联合评审小组，共同商讨和确定绩效评分标准，充分考虑各部门特征差异，兼顾公平性和激励性。二是建立多元顺畅的沟通渠道。定期开展会议交流及非正式对话，打造开放包容的组织文化，消除部门间的偏见和隔阂，从而实现部门内的文化融合；通过沟通协商确立信任关系，找到价值目标的“最大公约数”，消减不确定性，进而化解主体间冲突问题。三是加强业务衔接、信息推送和常态化协作。制定相关事项的一般原则、标准程序和接口规范，实现业务融合、技术融合和数据融合，确保部门间无缝衔接和协同工作，形成资源共享、信息互通、协调联动的部门合作格局。总体上，横向职能整合应坚持以问题解决为导向，以功能优化为方向，循序渐进调整机构设置，避免因剧烈变革而引发文化冲突和组织混乱。

（二）以镇街有效承接保障纵向贯通

一是提升基层承接能力。镇街要适应重心下移的制度安排，成为真正意义上的基层治理主体，必须充分具备全面应对复杂需求的属地力量。一方面，要推动治理资源下沉。统筹使用基层人员编制，通过派驻、进驻等方式推动骨干力量下沉至基层镇街；同时，要随赋权事项下放配套下沉人员编制、设备经费、技术资质等，充分落实配套待遇，提升下沉人员的归属感和获得感。另一方面，要提升基层人员素质。建立业务培训的长效机制，强化业务素质培训，增强基层工作人员的综合治理能力。如针对镇街执法，要增强法律适用、现场处置和文书制作等能力，培育“一专多能、一岗多责”的复合型人才。二是精准识别镇街需求。要结合赋权事项的运行情况及镇街实际，梳理基层面广量大、迫切需要且能够承接的事项，制定动态赋权事项清单，提升赋权有效性和针对性；建立赋权事项常态评估机制与动态调整机制，核查评估下放权限运行效能，对基层接不住、监管跟不上的赋权事项调出清单、及时收回，确保每一件下放事项都能接得住、管得好。三是规范县级有序赋权。要推进行政权力运行法治化，增强制度设计的前瞻性以及实质性约束；减少县级部门对镇街的督查、检查和考核，并严格控制交派事项的数量，避免镇街职权和责任的无序扩张，加快为基层减负松绑。

（三）以条块动态调适实现横纵联动

一是在整体机构设计上，地方要处理好自主设置与向上对齐的关系，通盘考虑改革成本与长期效益，避免因横向整合而增加与上级部门间的协调成本；机构改革与设置要保持部门形式统一性，便于及时承接上级任务和获得资源支持。二是在实际运行过程中，地方可专设委员会、领导小组等议事协调机构，并给予适当实权和特定任务，推动横向部门之间的沟通协作，但要审慎考虑设置议事协调机构的必要性和规范性，及时裁撤和清理任务终结的机构。三是在县乡协作配合方面，要厘清行业主管部门和镇街执法部门的职责分工，明确管理与执法的职责边界。纵向权责关系重构必然带来县级部门与镇街机构身份、规模、组织形式以及权力关系的多重变化。一方面，要合理划分县乡事权与执法责任，既要确保镇街具有足够的财力、物力和权限履行职责，又要避免县乡之间产生管理与执法的边界冲突、职责争议。另一方面，需建立联席会议、定期会商和联络员制度，实现县乡协作配合的资源、信息与业务互联互通。在此基础上，构建一体化信息共享和整体智治平台，按照统一的数据标准和规范，链接起条块部门的业务模块与信息通道，实现数据横向联通、上下贯通、实时交换和充分共享，为跨部门、跨层级的横纵联动提供更加精准、全面、科学的综合治理平台。总之，实现功能整合、业务协同的横纵联动，需要在条块结构的动态互动中逐步调适完善。

总之，横向整合和纵向重构既是理解新一轮地方机构改革的基本逻辑，也是破解“碎片化”和“悬浮化”等体制弊端的实践进路。理顺部门间关系是破解横向壁垒与交叠模糊的关键环节，而重构层级间权责是消除纵向梗阻和治理悬浮的核心要领，二者构成左右协同、上下衔接的地方机构改革整体设计。因此，基于横向整合和纵向重构的双重视角，观察地方机构设置及调整优化的焦点议题、执行过程和创新经验，能更加全面理解新时代地方机构改革向纵深推进的实践进路。

注释：

①本文将地级市所辖区（县）同乡镇（街道）之间的关系，统一用“县乡关系”来概括表述。

②来自于2024年《上海市徐汇区机构改革方案》。一是按照“6+2”模式设置党政内设机构。统一设置6个办公室，即党政办公室、社区党群办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社会工作办公室；根据工作需要设置2个办公室，即社区发展办公室、营商环境办公室。二是按照“3+1”模式设置事业单位。统一设置3个办公室，即社区党群服务中心、社区事务受理服务中心（退役军人服务站）、城市运行管理中心；根据区域特点设置1个办公室，即城市建设管理事务中心。参见上海徐汇官方微信：《徐汇区机构改革怎么改？12张图告诉你！》，http：//www.xuhui.gov.cn/xwzx_zwxx/20240416/535527.html。

参考文献：

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