湿地生态补偿制度的新解构与规则的再建构

摘要：在生态中心主义的视域下，引入零净损失原则，对湿地生态补偿制度进行新解构：对于开发造成的无法避免且已最小化的不利影响，通过贯彻落实“开发者保护”原则，实现对特定生态系统和自然资源的补偿，达到特定生态系统和自然资源整体上的无减损甚至增长。围绕这一制度概念，借鉴融合美国湿地缓解银行和英国公益信托的制度优势，可从交易机制、运营机制、评估定价机制及监管机制4个方面，构建中国湿地生态补偿制度——“湿地信托银行”，促进湿地生态保护目标的实现。

关键词：湿地生态补偿；零净损失原则；湿地信托银行

中图分类号：D922.68；X37

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2024）05-0018-09

一、引言

生态补偿制度旨在促进生态环境修复与自然资源保护。目前，中国主要形成了以政府为主导、以财政资金的转移为手段、以一定的政策性奖励作为辅助的生态补偿制度。这种生态补偿制度使得政府财政压力过大，且政府的过度干预容易导致生态补偿机制运行效率低下、经济性不高。最重要的是，生态补偿制度的“初心”是改善生态环境、提升生态效益，但就实际效果而言，很难说真正做到“不忘初心”。探索构建能够缓解政府财政压力、切实提升生态效益的多元化生态补偿制度具有现实必要性。具体到湿地保护领域而言，构建科学合理的市场化湿地生态补偿制度，对推动“双碳”目标的实现也具有重要意义。中国“双碳”目标的实现，需要在降低二氧化碳排放的同时，促进二氧化碳吸收，用吸收抵消排放［1］，而湿地就拥有强大的固碳能力。研究表明，滨海湿地的单位面积碳埋藏速率是陆地森林生态系统的几十到上千倍［2］，新恢复的湿地吸收的碳量是天然湿地的13倍［3］。构建多元化、市场化的湿地生态补偿制度，提升湿地修复与保护效益，有利于充分发挥湿地的固碳功能，推动“双碳”目标的实现。本文将在生态中心主义的视域下，反思现有的湿地生态补偿制度，并以零净损失原则为指导，重新解构湿地生态补偿制度，融合域外湿地缓解银行与公益信托制度优势，探索构建中国湿地生态补偿制度，以期对实现中国湿地资源的“零净损失”与二氧化碳的相对“零排放”有所裨益。

二、生态中心主义视域下对湿地生态补偿制度的反思与新解构

（一）生态中心主义视域下对生态补偿制度的反思

生态补偿制度以解决人与自然的关系问题为旨趣，而人与自然的关系问题主要集中在是否应该以人类为中心的问题上。人类中心主义的思想源于公元前5世纪希腊哲学家普罗泰戈拉，之后，亚里士多德明确人类中心主义思想的核心在于认为大自然是为人类而创造，德国哲学家康德提出“人是目的”的哲学命题，为人类中心主义思想提供了理论基础。［4］20世纪70年代以后，随着全球性生态污染问题日益严重，人们开始对人类中心主义本身进行反思，主流立场朝着生态中心主义的生态哲学方向发展。［5］从内容上而言，人类中心主义认为所有事物是否有价值，取决于事物是否能对人类的利益做出贡献［6］，即依照人类的价值标准来衡量万事万物［7］；生态中心主义则主张动物及生态系统具有自在的内在价值［8］，且这种价值不以人类评价为中心。从研究对象上而言，人类中心主义认为环境伦理学的研究对象是自然环境中人与人之间的伦理关系及其伦理原则；而生态中心主义则认为，环境伦理学的研究对象是人与自然之间的伦理关系与伦理原则。［9］

参照人类中心主义与生态中心主义的争点，以补偿对象、研究对象及价值导向为依据，可将现有的生态补偿制度分成以下3种运作方式。

一是“人类补偿说”，补偿对象是因保护环境而受损的人类社会中的主体。生态补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”［10］，当补偿对象限定为“人类”时，生态补偿的研究对象也更多局限于人与人的关系，注重人本价值，体现对人类中心主义的追求。这一运作方式，将“补偿人类”作为手段，来激励环境保护或抑制环境损害，从而间接实现“补偿自然”的最终目的。对人类补偿的“直接性”，决定了该运作方式先要重点实现“受损的人类社会主体”与“受益的人类社会主体”之间的利益均衡，同时，对自然补偿的“间接性”，也无可避免地导致对自然价值功能的忽视。

二是“自然补偿说”，主要指以环境生态价值功能为指向，对环境的特定生态功能的缺失进行弥补。此种弥补不仅包含金钱意义上的补偿，还包含着技术、政策等支持［11］，补偿“生态功能”时，注重研究人与自然的关系，强调生态环境价值，隶属生态中心主义阵营。然而，“补偿自然”以允许损害自然为条件，更多是在“亡羊补牢”。因此，现有的“自然补偿说”虽提倡对自然价值功能的直接补偿，但忽视了“补偿自然”的“两面性”。故强调“补偿自然”的同时，必须同时严格限制其适用条件、方式与程序，否则“补偿自然”难免化为破坏自然的“美丽羊皮”。

三是“复合补偿说”，即补偿“人类”和“生态功能”。有学者从广义、狭义的角度进行区分，认为狭义的生态补偿指补偿“自然”，广义的生态补偿还包括补偿“人类”，“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”［12］。也有学者从补偿接受主体是“人”，而补偿对象是“自然”的角度，将二者融为一个概念，即“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿”［13］。广义与狭义角度的融合虽看似全面但有失重点；而以“补偿接受主体”与“补偿对象”进行界分的角度，实质上与“人类补偿说”类似，仍倾向于倡导“直接补偿人类”以实现“间接补偿自然”的人类中心主义阵营。

综上，生态中心主义注重体现生态系统与功能的内在价值，主张直接弥补特定生态环境功能缺失的“自然补偿说”，是生态中心主义在生态补偿制度中的应用与体现。但现有的“自然补偿说”却忽视了“补偿”的两面性，未对其运用条件、方式与程序进行必要限制，有必要进一步完善与丰富。

（二）生态中心主义视域下对中国现有湿地生态补偿制度的审视

中国现有的湿地补偿制度多属于“人类补偿说”，是对保护者或受损者的补偿，对湿地生态价值重视不足，具体表现在3个方面。其一，缺乏生态修复评价机制，容易造成在生态修复的过程中出现生态补偿资金不能够完全用于生态修复，或者生态修复的效果与预期效果不一致，生态补偿机制在运行、但是生态在不断下降的情况。［14］156其二，湿地生态产品资产化程度较低，“一部分对区域经济和生态具有长远意义的资源，其价值没有考虑在内……也就出现了补偿标准的计算模型不规范，补偿也就不够精准，不利于后期的生态修复工作开展”［14］156。其三，湿地生态补偿制度统一性不足。以黄河流域为例，沿黄各省都是在本行政区域内实行生态补偿制度，生态补偿方式及标准均不一致［15］，难以满足湿地生态系统一体化修复要求。制度上对于生态价值的忽视，也造成了结果上生态效益提升的乏力。根据2015—2019年间的湘江流域生态补偿效益评估数据，其生态补偿制度的生态效益远低于经济效益和社会效益，经济效益平均得分7.483，社会效益平均得分3.562，而生态效益平均得分仅1.569。［16］

另外，中国湿地生态补偿目前主要采用政府补偿模式，存在诸多弊端，如政府财政负担大、权责不对等、资金使用监管力度不足导致资金利用效率低等。［17］市场化的湿地补偿方式仍处于初级阶段，为加强湿地生态补偿市场化程度，拓宽湿地修复与保护资金来源，有必要探索构建多元化、市场化的湿地补偿模式，为湿地保护的可持续发展提供制度保障。

（三）生态中心主义视域下湿地生态补偿制度的新解构——零净损失原则的引入

零净损失原则源于“湿地缓解”中的“补偿”概念。根据1969年美国《国家环境政策法》，“湿地缓解”的主要内容包括以下5项：（1）通过不采取某项行动或某项行动的一部分来完全避免影响；（2）通过限制行动及其实施的程度或规模来最小化影响；（3）通过修复或恢复受影响的环境来纠正影响；（4）在行动周期内，通过保存和维护操作，减少或消除长期影响；（5）通过替换或提供替代资源或环境来补偿影响。［18］1988年美国湿地政策论坛，学者在关于如何进行湿地缓解补偿的讨论中，以“补偿”概念为基础，提出零净损失原则。其中，“补偿”以实现湿地资源整体上的无减损甚至增长为目标，并仅针对无法避免且已最小化的不利影响。［19］以补偿概念为基础，零净损失原则的内容包括：（1）通过占补平衡实现湿地整体资源无减损甚至增长；（2）注重补偿的次序性，即补偿只有在避免、最小化之后才具有合规性；（3）补偿措施的责任主体包括政府与湿地资源利用者。［20］为落实零净损失原则，美国创立了湿地缓解银行（以下简称湿地银行），在湿地银行中，湿地开发者以购买湿地信用的形式成为补偿湿地损害责任的最终承担者，这种使开发者承担维护或恢复责任的方式，中国《国务院关于环境保护若干问题的决定》称之为“开发者保护”原则。随着湿地保护理念的普及，零净损失原则成为《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）的核心原则，并在世界大多数国家及地区的立法中有所体现，如中国台湾地区的“湿地保育法”第5条规定要“确保湿地零净损失”。根据零净损失原则，因开发利用造成湿地损失是允许的，但需要通过补偿的方式来抵消损失，在整体湿地资源上实现零损失甚至增长。

在零净损失原则下，湿地生态补偿的内容应包括以下4点：其一，补偿目的旨在实现湿地资源整体上的无减损甚至增长；其二，补偿对象针对“自然湿地的损失”［21］；其三，补偿方式本质上是对“开发者保护”原则的具体落实；其四，补偿次序方面，只有在避免、最小化不利影响之后，补偿才具有合规性。由此可见，零净损失原则下的生态补偿可以粗略概括为：对于开发造成的无法避免且已最小化的不利影响，通过贯彻落实“开发者保护”原则，实现对特定生态系统和自然资源的补偿，达到特定生态系统和自然资源整体上的无减损甚至增长。与前述传统学说对比，零净损失原则下的湿地生态补偿，主张“直接补偿自然”，突出自然价值功能，如何均衡资源利用与环境保护的关系、促进人与自然和谐共生，是它的研究重点；同时，在充分认识到补偿的“两面性”基础上，严格限制“补偿自然”的适用条件、方式与程序，以保证补偿仅针对无法避免且已最小化的损害，并通过科学设置合理的评价机制来保障补偿效果。

三、零净损失原则下湿地生态补偿规则再建构的域外镜鉴

美国湿地银行追求实现对湿地资源损失的直接有效的弥补，可谓生态中心主义在湿地保护中的实践典范。如果说湿地银行在美国湿地保护中立下“汗马功劳”，那么公益信托可被誉为英国自然保护制度的“中流砥柱”，借鉴二者经验，并融合各自优势，对构建中国湿地生态补偿机制，推进湿地生态补偿制度市场化、多元化，具有重要意义。

（一）美国湿地银行

在1993年，美国总统克林顿签署的“政府湿地计划”提出，利用湿地银行来补偿湿地开发前产生的损失。［22］2008年，湿地银行通过最终补偿减轻规则在全美得到推广，为美国湿地保护做出巨大贡献。湿地银行并不是金融机构，其功能在于推动湿地的修复与保护。简言之，湿地银行获取土地后，实施湿地生态修复活动，促进湿地资源增长，并将湿地资源净增值量化为湿地信用；开发者则向湿地银行购买一定数量的湿地信用，来抵消开发造成的湿地损失。湿地银行的顺利运行依赖于一整套合理有序的机制，其分为“交易”“评估”与“监管”机制。

1.交易机制

交易机制主要涉及土地所有者、湿地银行与开发者三方。湿地银行有私人银行和混合银行两种类型，前者由私人实体组建，后者则由公共实体提供土地、私人实体负责运营。［23］84除由银行发起人提供土地外，湿地银行也可与土地所有者订立契约，获得土地所有权或保护地役权。保护地役权是地役权的一种特殊类型，地役权权利主体支付费用，由供役地权利人负责履行保护自然资源和生态环境等义务。湿地银行与土地所有人签订的地役权协议中，一般还包括美国陆军工程兵团，其有权独立执行保护地役权。［24］50-51湿地银行获取土地后，通过实施生态修复活动，获取可向开发者出售的湿地信用。［25］但湿地银行无权径自与开发者达成交易，双方售出与购入的湿地信用数量均由监管人核定。值得一提的是，无论是湿地银行还是开发者，都不直接与监管人接触，而是雇佣环境顾问居间协调。环境顾问代替湿地银行制定湿地复育计划，并与监管人协商确定能够产生的湿地信用数量。之后，湿地银行负责执行复育计划并将湿地信用按照执行情况释放至美国陆军工程兵团管理的线上数据库进行出售。开发者则雇佣环境顾问拟定为抵消损失而需要购入湿地信用类型和数量的方案，该方案经监管人审查后，才能在许可范围内与湿地银行进行交易。

2.评估机制

湿地银行交易产品具化为湿地信用，湿地信用的评估过程就是湿地生态等效的“筛选”和量化过程，即湿地信用评估为保证修复湿地生态服务等同于受损湿地生态服务提供量化标准。［26］1920美国首选湿地信用评估方法是以湿地面积为标准，即以一公顷补偿湿地作为一个信用单位，并设置湿地补偿率保证交易的生态等效性。［27］湿地补偿率是恢复、创建或增强的湿地面积与湿地占用面积的比值，最初湿地补偿率是由开发者与管理部门协商确定，目前，采用的湿地补偿率多为经验值，一般建议在1∶1至10∶1之间，并依据补偿措施、湿地类型、湿地功能和价值、地理位置、实践、湿地补偿的成功率或失败率等因素确定。［28］但依照零净损失原则，湿地面积无减少并非其全部的内容，除去湿地面积外，还要保证湿地生态功能的零损失。因此，有学者提出应基于生态服务功能进行湿地信用评估。［29］基于湿地生态系统结构的评估方法主要从湿地资源物理特性出发，着重测度补偿湿地和受损湿地的水文水质、生境和动植物群落等资源条件，依据生态学家的专业判断，将湿地资源的物理条件按一定方法折算成生态功能单位，以此标量湿地信用，此类方法有生境评估程序、水文地貌评估法、湿地评估技术、湿地快速评价法等，其中，应用最为广泛的是生境评估程序和水文地貌评估法。［26］1921

3.监管机制

美国湿地银行的监管机构主要是跨部门审查小组和当地政府。一方面，跨部门审查小组作为监管核心，由联邦或州的专家、美国鱼类和野生生物局、水管理局、美国陆军工程兵团等多部门组成，职权范围包括确定流域生物物理边界、划定湿地服务范围、与地方州政府合作制定湿地信用交易规则、审核长期管护计划等。例如，为确保对湿地有效保护，湿地银行在递交申请之初就须完成长期管护计划的制定，跨部门审查小组对该计划所应涵盖的内容和细节有详尽要求，即明确湿地长期管护方、湿地银行生境和物种的基线数据、长期管理和监测方案、资金需求及资金保障等。在资金保障方面，湿地银行需制定适应性管理计划并建立两种基金，其中建设基金用以实施管理计划，长期基金用以支持湿地银行永久运营。［23］86-87另一方面，当地政府受跨部门审查小组管理，负责审查湿地银行计划、与银行方环境顾问协商获得额度、建立湿地银行额度线上资料库、审查补偿所需额度、收取监测报告和审查湿地信用交易等。

（二）英国公益信托

信托概念源于英国中世纪的用益制度，最初含义并不是“受人之托，代人理财”，而是带有“欺诈”色彩。［30］在当时的时代背景下，封建领主以用益制度为工具，巧妙借用领地居民的名义，实现逃避缴纳赋税、逃避债务或规避土地转让之限制等不法目的；天主教教士则借机鼓动人民将私有财产捐献给政府或其他团体，并将所生收益移转给修士们。信托制度的起源虽不够光彩，但在后续发展中仍大放异彩。这得益于其得天独厚的制度优势，正如美国信托法权威威斯科特所言，“信托的应用范围可与人类的想象力相媲美”［31］。除了包容性强，信托制度因其弹性大、财产独立性强、利于实现收益最大化，得以在实践中被广泛应用。实践智慧逐渐催生出多种信托种类，依照设立目的有无公益性，信托可以分为私益信托和公益信托。在发展初期，以实现私人利益为目标的私益信托是主要类型，1601年英国济贫法的颁布使得公益信托愈加普遍。［32］

1873年，在英国经济大萧条时期，为保护土地资源和自然景观，国民信托的设想诞生，并最终于1895年作为民间组织在英国成功注册。［33］英国国民信托全称为“服务于历史或自然名胜的国民信托”，本质上属于公益信托，其主要依靠市民而非政府来保护历史及自然遗产。国民信托在资产取得、经费来源及经营管理等各方面均实现了独立于政府部门。在资产取得方式上，国民信托主要通过接受赠与、遗赠、契约信托与购买等方式取得；在经费来源上，国民信托组织经费来自于会员会费、政府申请补助、景点门票商品投资营收、民间捐赠、公开募款等，其中，会员会费是其最主要的经费来源；在经营管理上，除完善的会员制度外，国民信托在管理上实行分层级管理，在伦敦总部之下设15个分部，每个分部设有区主任管理事务，分部辖下的资产景点再设专任经理掌管；另外，国民信托组织成功将遗产保存与文化旅游结合在一起，并串联餐厅、旅馆与交通系统，不仅增加了经费来源，也为民众提供了亲近各种文物与古迹的珍贵机会。除自身拥有科学完备的制度体系外，英国的法律政策也为国民信托的壮大提供了“紧实的土壤”。例如，国民信托的保存对象及信托资产不得被任意转让或抵押，使得自然或文化资产得到了切实的保存；国民信托的资产让渡不必课税，且赠与人子孙可代代居住，促进了民众积极捐赠或让与资产。“内外兼修”之下，国民信托在英国自然与文化资产的保存中发挥了重要作用，其所拥有的公益信托土地面积仅次于英国政府所辖有的土地面积，成为全英第二大“地主”。

公益信托的优势突出，不仅融资功能显著、各方权利义务清晰，也能有效解决政府环保投资乏力、权责不清等问题，有助于实现社会可持续发展。［34］这些优势使得公益信托不仅在英国大放光彩，也逐渐普及于世界多个国家和地区，美国、日本及中国台湾地区亦建立起相对完善的公益信托制度。

四、中国湿地生态补偿规则再建构的新思路：“湿地信托银行”

零净损失原则指导下的湿地生态补偿制度，可融合湿地银行与公益信托的制度优势，分为运营机制、交易机制、评估定价机制与监管机制4个方面进行建构。为表述方便，暂称其为“湿地信托银行”。“湿地信托银行”的运营机制重点讨论其功能定位、适宜人选及融资渠道；交易机制主要指“湿地信托银行”为获取土地与土地所有人的交易、开发者为获取湿地信用与“湿地信托银行”的交易（后者依赖于对湿地信用的评估及核准，将分散于评估机制与监管机制中予以说明），交易机制重点从土地所有人出发，举例说明“湿地信托银行”所需土地的来源路径；评估定价机制介绍湿地信用的量化评估与定价方法；监管机制则分成“信托”与“补偿”予以构建。“湿地信托银行”四项机制和衷共济，从资金、程序、监管、评估等各方面，协力追求湿地整体资源零净损失甚至增长目标的实现。

（一）运营机制

美国湿地银行运营分为两种模式：一是自然保护组织等非营利机构同时充当经营者和湿地长期管护者；二是由商业公司、政府机构经营，同时另行委托非营利性质的土地信托组织和自然保护组织长期管护。［24］51“湿地信托银行”承担的功能主要有修复或新建湿地、出售湿地信用、长期管护湿地等，需要充足的资金保障湿地修复与长期维护。因此“湿地信托银行”需同时具备专业的湿地修复与保护能力、可靠的融资能力，兼备二者的环保组织、公益信托组织等是“湿地信托银行”的适宜选择，环保组织与金融机构也可分工协作运营“湿地信托银行”。除通过向开发者出售湿地信用获取资金外，“湿地信托银行”还应充分利用湿地资源提升经济效益，因地制宜开发可持续性项目，如湿地生态旅游、循环经济、水产养殖、特色植物种植等。［35］

“湿地信托银行”还可通过发行信托产品拓展资金来源。“湿地信托银行”的公益性毋庸置疑，能够发行公益信托产品融资。公益信托产品在中国已具有一定的实践基础。2008年汶川地震后，为汇集全国力量抗震救灾，西安信托（现在的长安信托）推出国内首个公益信托——“西安信托—5.12抗震救灾公益信托”。［36］经过多年发展，目前，该公益信托已涵盖抗震救灾、教育捐赠、自然保护、农村医疗、警察英烈救助、患病儿童救助等多个公益领域，就环保公益领域而言，已有的公益信托产品包括2014年推出的国内首款环境公益信托产品“万向信托—中国自然保护公益信托”、2021年以生物多样性保护为主题成立的“兴慈善1号绿色慈善信托”等。［37］“湿地信托银行”可借鉴现有环保公益信托经验，结合自身优势，通过公益信托制度，汇合社会各界力量，为湿地生态可持续发展提供有力保障。

除公益信托外，“湿地信托银行”也可探索准公益信托融资路径。准公益信托，指在信托文件中委托人与受托人或者受益人协议约定一个合理的收益比例，超出该比例的收益部分不支付给受益人，而是按照信托文件的约定，将其分配给特定的领域（如公益事业）。换言之，与公益信托相比，准公益信托也会满足受益人的个人利益，兼具私益与公益性质。相较于公益信托，准公益信托对信托产品投资额及参与人数适当放宽［38］，更利于激发群众的环保热情，有效集聚广泛的民间资本。考虑到私益性目的，准公益信托并不适合于无法产生经济效益的环保项目，而“湿地信托银行”可通过出售湿地信用等有所收益，具RFMoYXhzWWKlKHatKJVvqQ==备发行准公益信托产品的条件。中国在环保领域应用准公益信托的先例可追溯至2004年，成都横平信托向社会募集4 500万元资金，用于都江堰市城区污水管道建设，承诺投资者年收益率预计5%，并通过设置土地抵押、污水厂设备抵押、都江堰市污水处理费收费权抵押等风险防范措施，保障投资者资金安全。［39］“湿地信托银行”可借鉴准公益信托经验或合理吸纳私益信托经验，通过推出多元化信托产品，拓宽融资渠道，为湿地生态保护提供雄厚的财力支撑。

（二）交易机制

作为交易产品的湿地信用，既源于对人工湿地的修建活动，也源于对自然湿地的修复活动。为拓宽土地来源，满足多样化实践需求，二者均可融合借鉴美国湿地银行与英国公益信托的土地获取方式。

首先，修建人工湿地的土地来源。根据《中华人民共和国宪法》第9条及第10条规定，中国自然资源及土地属于国家或集体所有，禁止非法转让土地，允许依法转让土地使用权。土地资源包括国家所有土地和集体所有土地。对于集体所有的土地资源，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第11条规定，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。故可由村集体经济组织或者村民委员会与“湿地信托银行”订立委托合同或土地使用权转让合同。对于国有土地，《土地管理法》第54条规定了出让、划拨及转让3种取得土地使用权的方式，出让_{puthGL9YOLMbCj3CtTZY1A==}和划拨均是从国家获得土地使用权，区别在于前者有偿、后者无偿，而转让是土地使用者将土地使用权再转移，此处不作讨论，仅讨论划拨与出让两种方式。关于划拨，根据《土地管理法》的规定，经县级以上人民政府依法批准，划拨方式可用于国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。“湿地信托银行”设立目的系推进湿地修复与保护，具备公益性质，存有适用划拨方式取得土地使用权的空间。关于出让，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第4条、第11条、第17条的规定，应由市、县人民政府土地管理部门与“湿地信托银行”签订土地使用权转让合同，“湿地信托银行”可在使用年限内转让、出租、抵押土地使用权或用以其他经济活动，同时对于土地使用者未按照合同规定利用土地的情况，市、县人民政府土地管理部门有权纠正、警告、罚款乃至无偿收回土地使用权。据此，为保障“湿地信托银行”的稳定性与长期性，推进湿地永续利用，可在土地使用权转让合同中，严格限定土地用途，限制转让、出租及抵押条件。另外，国有土地使用权出让合同是与行政主体订立的，为实现公共利益或国家对有限土地资源合理、有效利用管理目标的合同，属于行政协议，行政机关在协议的签订和履行中有权基于社会公共利益或法定事由单方收回土地［40］，这也为督促“湿地信托银行”科学合理利用土地增添了重要保障。

其次，行政协议也可用于自然湿地修复活动。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》仅明确规定了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两种行政协议类型，但如《江苏省行政程序条例》《山东省行政程序规定》等地方立法中，已明确行政协议可适用于自然资源使用权出让。问题在于行政协议的订立主体应当是谁，中国目前采取“要素化”湿地管理模式，由多个部门协作分工承担湿地保护、修复与管理工作，同时明确由国务院林业草原主管部门牵头①；县级以上地方人民政府应当加强湿地保护协调工作，有关部门按照职责分工负责②，地方立法中一般规定林业部门为湿地保护主管部门③。因此，可由县级以上人民政府或林业主管部门与“湿地信托银行”签订行政协议，委托“湿地信托银行”对自然湿地进行修复，从而减轻财政压力，拓宽湿地保护渠道。

（三）评估定价机制

评估定价机制，是对湿地信用的评估定价。中国可借鉴美国实践经验，经基于面积和生态功能的评估方法确定湿地信用额度后，由买卖双方协议确定湿地信用的价格。在“湿地信托银行”制度运行初期，可采用湿地面积为信用评估标准，随着湿地交易市场的成熟，参照《湿地公约》中的湿地生态指标，融合各地《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》实践经验，以生态评估技术为手段，设立科学的湿地生态系统功能评估模型。并且，为不同的评估方法配以具体的适用条件、严格的适用程序与灵活的交易规则，并形成湿地修复后期监测机制，确保湿地补偿效果。评估机制的建构，一方面，应注重体现湿地生态特征保护的个性化，不同的湿地有不同的生态要素保护次序。以黄河三角洲湿地为例，最能确切反映其生态状况的三大功能分别为生态服务功能、保护功能和资源功能，其中，生态服务功能包括均化洪水、涵养水源、气候调节、净化水质和防止海水入侵，保护功能包括物种栖息地、稀有性、多样性、代表性、自然性、脆弱性，资源功能包括供水、动植物产品、能源产品、科研价值与旅游休闲。［41］另一方面，要注重异地补偿的可行性评估。“湿地信托银行”并非对原有湿地的直接补偿，而是通过修复或新建其他湿地来维护整体湿地资源的不变或增加，因此存在异地补偿的问题。为切实保障整体湿地资源及生态功能的零损失，补偿湿地就应当具备受损湿地的生态功能，这就要求补偿湿地与受损湿地处于相同的流域或生态区域，具备相同或相似的土壤、水文和植被等自然条件。［42］在达不到指标相同或相似时，补偿的生物多样性价值要高于损失的生物多样性价值。［43］

湿地信用是对湿地生态修复活动成效的量化，从尽可能补足湿地生态资源损失的角度出发，有必要考虑将湿地生态系统损c7b25aae232bf3f970abab108256c9fa3185ebe91e794afeb9291e318b8112c3失的服务价值量化结果直接转换为湿地信用。相关的评估技术已取得研究成果，有学者将湿地生态系统服务价值评估方法分为物质量评估方法、价值量评估方法和能值评估方法3类，并认为价值量评估方法最为普遍和实用［44］；也有学者概括为经济学方法、生态模型法、物质量法和能值分析法等，最为常用的经济学方法包含市场价值法、替代成本法、影子工程法、成果参照法、单位面积价值当量法等［45］154。根据目前的研究，湿地整体生态系统服务价值货币化的结果远超出市场接受度，难以直接放入市场。例如，整个黄河三角洲湿地生态系统服务价值总计543.67亿元，其中生物多样性、旅游休闲、水质净化、气候调节和土壤保持价值量分别为197.30亿、163.88亿、90.25亿、20.086亿和19.55亿元。［45］153尽管如此，单就某一具体开发项目而言，其对特定区域湿地造成的损失量化值不能完全排除进入市场的可能性。例如，经评估，铁山港（临海）工业区围填海工程对湿地生态服务功能造成的损失为685.94万元/a，单位面积损失约57.24万元/（km2·a）。［46］

（四）监管机制

“湿地信托银行”可分成“信托”与“补偿”两个部分进行监管。在“信托”部分，由信托监察人充当内部监管人，跨部门监管委员会履行外部监管职责；在“补偿”部分，监管制度的构建是提升湿地补偿生态效益的保障。

1.信托监管

公益信托有内部、外部监管之分。关于内部监管，根据《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）第64条的规定，公益信托应当设置信托监察人，信托监察人由信托文件规定，没有规定的，由公益事业管理机构指定。信托监察人应受学历水平、行业经历和年限、道德水准、信用水平等准入资格限制，享有查阅与复制信托事务相关资料权、向主管机构报告及提出异议权、要求受托人就信托事务汇报及接受质询权等，同时履行忠实义务、注意义务及公平义务，信托监察人的退出需经主管部门允许。［47］关于外部监管，根据《信托法》等法律规范的规定，公益事业管理机构负责批准公益信托的设立、变更、终止、受托人的确定等，但公益事业管理机构具体指哪个机构尚未明确。借鉴中国台湾地区经验，公益信托监管机关可由目的事业主管机关担任，具体到湿地保护领域，根据中国“要素化”湿地管理模式，应由林业主管部门牵头、多部门协作负责，为减少多头管理的弊端，有必要由林业主管部门联合自然资源、生态环境等多个部门成立跨部门监管委员会，并对信托业务的设立、运行、终止、受托人的选聘等进行统一监管，而信托产品的发行、流动则可由银监会进行金融监管。

2.补偿监管

科学合理的监管制度，是切实提升湿地补偿的生态效益、贯彻生态中心主义的重要保障。一方面，要加强对湿地补偿次序性的监管。“补偿”只能在“避免”与“缓解”之后，首先应当穷尽一切措施避免损害湿地生态；对于无法避免的损害，要先考虑实施“缓解”，“缓解”是对原受损区域的修复，不存在“异地补偿”的问题，具有天然的优势；针对无法避免且“缓解”后的剩余不利影响，才能实施“补偿”措施。另一方面，要注重补偿效果监测。补偿效果监测机制的有效构建，需以监测评估技术的成熟为前提，加大相关技术研发力度，壮大科研人才队伍，除此之外，还应加强阶段性与长期性补偿效果监测，保障湿地保育的可持续性发展。

依照监测主体划分，国务院林业主管部门联合多部门形成的跨部门监管委员会作为监管核心，主要负责制度方案的设计，地方监管委员会则负责方案的具体实施。跨部门监管委员会职权范围包括：审核“湿地信托银行”的设立、变更与终止，重点审核湿地长期管护与资金保障计划等；制定统一的湿地信用交易规则，并设立交易平台，平台技术维护可委托给具有资质的其他机构；制定湿地信用评估技术方案，设立严格的评估程序，针对湿地补偿效果设计后期监测方案，保障补偿效果；依据市场情况，适度调节湿地信用价格；领导管理地方湿地信用交易监管部门的工作，等等。地方湿地监管部门可由地方林业主管部门主导设立，依据湿地信用评估技术方案评估湿地信用额度，确定“湿地信托银行”能够获取的湿地信用额度；审核开发方案，保障湿地补偿的次序性，进行湿地信用额度核算；填充“湿地信托银行”信用额度线上数据库；执行湿地补偿效果后期监测方案，评估湿地补偿效果，等等。

五、结语

融合美国湿地银行与英国公益信托制度优势，湿地生态补偿新制度可从运营、交易、评估定价、监管4个方面进行构建。概括而言，经跨部门监管委员会审核，“湿地信托银行”可由同时具备专业的湿地保护能力与融资能力的环保组织、公益信托组织运营，或由环保组织与金融机构分工协作运营。为保障湿地修复与保护的可持续性，“湿地信托银行”可通过出售湿地信用额度、发行公益信托或准公益信托产品等方式融资。“湿地信托银行”与村集体经济组织或者村民委员会订立委托合同或土地使用权转让合同，获取集体所有的土地资源，或经划拨、出让、订立行政协议等方式获取国有土地资源后，通过进行湿地生态修复活动，获取湿地信用额度，经生态评估确定、监管部门审核后，一定数量的湿地信用额度可进入交易平台，等待开发者的购买。开发者的开发方案需经监管部门审核，确保湿地补偿的次序性，针对无法避免且最小化的湿地损失，经审核确定补偿所需的湿地信用额度后，开发者可进入交易平台购买指定类型、数量的湿地信用额度，以实现对湿地损失的补偿。

注释：

① 参见《中华人民共和国湿地保护法》第5条。

② 参见《中华人民共和国湿地保护法》第6条。

③ 参见《湖南省湿地保护条例》第5条。

参考文献：

［1］ 刘中民.“碳达峰”与“碳中和”——绿色发展的必由之路［N］.人民日报，2021-08-13（20）.

［2］ 华南植物园对滨海湿地固碳功能研究取得重要进展［EB/OL］.（2021-01-13）［2023-02-26］.http：//scib.cas.cn/old/kycg/kyjz_1/202101/t20210113_5855438.html.

［3］ Nature.The Manicured Wetland That Sucks up More Carbon Than a Natural Marsh［EB/OL］.（2020-01-16） ［2023-02-25］.https：//www.nature.com/articles/d41586-020-00098-1.

［4］ 聂珍钊.从人类中心主义到人类主体：生态危机解困之路［J］.外国文学研究，2020，42（1）：22-33.

［5］ 贾向桐，刘琬舒.人类中心主义与非人类中心主义的重叠共识——析彼得·温茨的环境协同论［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2022，51（1）：28-36.

［6］ Bryan G Norton. Environmental Ethics and Weak Anthropocentrism［J］.Environmental Ethics，1984，6（2）：131-148.

［7］ Richard A Watson. A Critique of Anti-Anthropocentric Biocentrism［J］.Environmental Ethics， 1983，5（3）：245-256.

［8］ Katie Mcshane. Anthropocentrism vs.NonanthropocentrismiL6Js7oZZPipgwhkQNZLSYEvmInw/PGOCa5g/6WNd6k=：Why Should We Care？［J］.Environmental Values，2007，16（2）：169-185.

［9］ 杨通进.当代西方环境伦理学［M］.北京：科学出版社，2017：9-10.

［10］ 毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨［J］.中国人口·资源与环境，2002，12（4）：38.

［11］ 郭武，张翰林.论生态环境损害赔偿与生态补偿的适用甄别——以流域生态保护为视角［J］.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2021，38（5）：151-160.

［12］ 吕忠梅.超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新［M］.北京：法律出版社，2003：355-356.

［13］ 李爱年，刘旭芳.对我国生态补偿的立法构想［J］.生态环境，2006，15（1）：194.

［14］ 张筱雨.生态银行在流域生态补偿机制中的应用——以黄河流域为例［J］.财会通讯，2022，43（12）.

［15］ 史歌.高质量发展背景下黄河流域生态补偿机制的建设思路［J］.经济与管理评论，2023，39（2）：49-58.

［16］ 杜林远，许莹莹，高红贵. 流域生态补偿综合效益评估——以湘江流域为例［J］.统计与决策，2022，38（16）：77-81.

［17］ 严有龙，王军，王金满，等.湿地生态补偿研究进展［J］.生态与农村环境学报，2020，36（5）：618-625.

［18］ Palmer Hough，Morgan Robertson.Mitigation under Section 404 of the Clean Water Act： Where It Comes from， What It Means［J］.Wetlands Ecology and Management，2009，17（1）：15-33.

［19］ 柳荻，胡振通，靳乐山.美国湿地缓解银行实践与中国启示：市场创建和市场运行［J］.中国土地科学，2018，32（1）：65-72.

［20］ 孙丽娟，谌爱华.零净损失原则下中国湿地保护立法存在的问题与重塑［J］.中国石油大学学报（社会科学版），2022，38（5）：69-77.

［21］ Margaret Seluk Race， Donna R Christie. Coastal Zone Development：Mitigation，Marsh Creation，and Decision-making［J］.Environmental Management，1982，6：317-328.

［22］ Protecting Americas Wetlands：A Fair，Flexible，and Effective Approach［EB/OL］.（1993-08-24） ［2023-02-25］.https：//unioncounty-fl.gov/wp-content/uploads/47-Protecting-Americas-Wetlands.pdf.

［23］ Anne-Charlotte Vaissière，Harold Levrel.Biodiversity Offset Markets：What are They Really？An Empirical Approach to Wetland Mitigation Banking［J］.Ecological Economics，2015，110（2）.

［24］ 朱力，牛红卫.运用市场机制实现生态补偿——聚焦美国湿地缓解银行［J］.资源导刊，2019，49（6）.

［25］ Niak Sian Koh， Thomas Hahn， Wiebren J Boonstra. How much of a Market is Involved in a Biodiversity Offset？ A Typology of Biodiversity Offset Policies［J］.Journal of Environmental Magagement，2019，232：679-691.

［26］ 迂婕，李京梅.美国“湿地信用”评估与交易及对中国湿地修复的启示［J］.资源科学，2021，43（9）.

［27］ 迂婕，李京梅.湿地修复市场化治理模式探索及关键要素分析［J］.生态经济，2022，38（8）：176-181.

［28］ 周望楠，刘子刚.国外湿地补偿率的确定方法及对中国的启示［J］.湿地科学，2016，14（1）：59-64.

［29］ Lautin L.Roles & Responsibilites of Mitigation Banking［C］. Ft Lauderdale： Fourth National Mitigation Banking Conference，2001.

［30］ 于海涌.论英美信托财产双重所有权在中国的本土化［J］.现代法学，2010，32（3）：159-168.

［31］ 何宝玉.英国信托法原理与判例［M］.北京：法律出版社，2001：111.

［32］ 刘太刚.公法信托：英美实践及未来中国公共管理的借鉴［J］.北京行政学院学报，2014，15（3）：23-30.

［33］ National Trust.The National Trust Handbook for Members and Visitors 2005［M］.Swindon： National Trust，2005.

［34］ 张世君.环保投资机制创新与环境公益信托制度的构建［J］.法学论坛，2015，30（5）：94-100.

［35］ 如何利用湿地资源发展旅游产业？这可是个大学问……［EB/OL］.（2017-12-18）［2023-02-25］.https：//www.sohu.com/a/211230647_480225.

［36］ 陈文. 国内标准化公益信托典型案例研究［EB/ OL］. （2016-04-25）［2023-02-25］.http：//m.trust-one.com/news/148024.

［37］ 绿色慈善信托落地［EB/OL］.（2021-10-28）［2023-02-25］.http：//xw.cbimc.cn/2021-10/28/content_413975.htm.

［38］ 温衡.少数民族地区环境保护问题疏解——以准公益信托为路径［J］.贵州民族研究，2017，38（8）：80-84.

［39］ 李茜.信托助推环保资本市场［EB/OL］.（2009-09-22）［2023-02-25］.http：//finance.sina.com.cn/money/roll/20090922/00113062740.shtml.

［40］ 最高法院案例：国有土地使用权出让合同属于行政协议.［EB/OL］.（2021-01-29）［2023-02-25］.https：//www.sohu.com/a/447436581_649586.

［41］ 王瑞玲，连煜，黄锦辉，等.黄河重要湿地生态功能评价及优先保护次序研究［J］.水利水电技术，2013，44（11）：14-19.

［42］ 唐圣囡，李京梅.美国湿地补偿银行制度运转的关键点及对中国的启示［J］.湿地科学，2018，16（6）：764-770.

［43］ 于淑玲，崔保山，白军红，等.基于物质量的滨海湿地生态补偿理论研究及政策建议［J］.农业资源与环境学报，2020，37（4）：453-460.

［44］ 肖涛，石强胜，闻熠，等.湿地生态系统服务研究进展［J］.生态学杂志，2022，41（6）：1205-1212.

［45］ 王娜娜，刘宏元，李英，等.黄河三角洲湿地生态系统服务价值评估［J］.山东农业科学，2022，54（2）.

［46］ 申友利，边启明，劳齐斌，等.广西铁山港（临海）工业区围填海工程所致湿地生态系统服务功能损失评估［J］.海洋湖沼通报，2022，44（5）：67-72.

［47］ 齐萌，徐刚.台湾地区公益信托制度研究［J］.亚太经济，2017，34（6）：180-184.

责任编辑：代海燕、康雷闪

New Deconstruction and Rule Reconstruction of the Wetland

Ecological Compensation System

CHEN Aihua1， SUN Lijuan2

（1.School of Humanities and Law， China University of Petroleum（East China）， Qingdao 266580， Shandong， China;

2.Peoples Court of Yunyan District， Guiyang City， Guiyang 550000， Guizhou， China）

Abstract：In light of eco-centrism and the zero-net-loss principle， wetland ecological compensation system can be newly deconstructed as follows： the rule of "protection of developers" should be implemented to compensate specific ecosystems and natural resources due to the inevitably minimal adverse influence induced by development， which is aimed to guarantee their zero loss or even growth as a whole. Based on this， Chinas wetland ecological compensation system， namely， "the Wetland Trust Banking"， can be constructed by drawing on and incorporating the institutional advantages of the American Wetland Mitigation Banking Program and the UK Public Trust System. Especially their four mechanisms of transaction， operation， valuation and pricing， and supervision can be emulated to fulfill the purpose of protecting Chinas wetland ecology.

Key words： wetland ecological compensation; the zero-net-loss principle; the wetland trust banking