PPP新机制下老旧小区改造项目风险及控制策略研究

摘要：PPP新机制的推出为老旧小区改造项目的融资及运作模式注入了新的活力。文章从项目全生命周期的角度出发，深入剖析老旧小区改造PPP模式在各阶段所面临的主要风险，并明确合理的风险承担主体，进而提出针对性的风险控制策略，不仅有助于规范在老旧小区改造项目中PPP新机制的落实应用的实施，还能加速推进我国城市更新进程。

关键词：老旧小区改造；PPP新机制；全寿命周期；风险应对

引言

在我国城镇老旧小区改造稳步推进的过程中，资金短缺始终是各地政府面临的一大挑战。为应对此难题，政府不仅积极争取多级政府投资、设立城市更新基金，还构建了多元化的融资体系，鼓励居民出资，并广泛探索及引入社会资金参与改造项目。其中，政府与社会资本合作（PPP）模式成为实现这一目标的重要途径。

2023年11月，国家发展和改革委员会发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称《指导意见》），旨在推动PPP模式回归其“使用者付费”的本质[1]。老旧小区改造项目，因其具有天然的使用者付费基础，理应成为PPP模式的优选应用场景。然而，在新机制下，采用PPP模式进行老旧小区改造仍面临一些潜在风险。为有效吸引社会资本参与，推动新时期城市更新稳步发展，需合理分配各参与方的风险。唯有如此，才能确保PPP模式在老旧小区改造中发挥最大效益，实现政府、社会资本与居民的三方共赢。

一、新机制下老旧小区改造PPP项目全生命周期的风险分析

PPP项目的实施是一个具有明确起点和终点的过程，它可以被细致地分为多个阶段，每个阶段都有其特定的目标和任务。在这些阶段中，必须投入必要的资源，并实施有效的管理，以确保产生预期的可交付成果。这些阶段相互衔接，共同构成了PPP项目的全生命周期[2]。考虑到老旧小区更新改造项目的特性和PPP模式运作的复杂性，我们将老旧小区更新改造PPP项目的全生命周期细分为五个核心阶段：决策、采购、建设、运营和移交。每个阶段都对项目的推进至关重要，同时也伴随着不同的挑战和机遇。

当前，随着新机制的发布，我国PPP模式的发展正处于规范调整的关键阶段。尽管新政实施细则及配套政策的出台为PPP项目提供了指导，但其具体落实实施仍存在一定的不确定性。因此，从项目全生命周期的视角出发，重新评估并探讨老旧小区改造PPP项目面临的风险显得尤为重要。这有助于我们更全面地了解项目的进展，及时发现并应对潜在风险，从而确保项目的顺利推进和成功完成。

（一）决策阶段

可行性研究风险主要体现在新机制对决策模式的转变上，即项目实施方案需严格遵循可研报告编写规范进行编制。在立项决策阶段，项目实施主体或其指定的咨询机构必须深入进行可行性研究，任何疏忽或偏差都可能对项目审批及后续运营中利益相关方的目标达成造成不利影响。项目审批延误风险同样不容忽视。发展改革委在 PPP 项目特许经营方案的审批过程中扮演着关键角色，而城市老旧小区改造 PPP 项目往往涉及众多复杂因素和多部门协作。特许经营方案的审核流程烦琐，需经过多个部门和环节的严格把关，这增加了审批不通过或审批延误的风险，进而可能对项目后期的顺利实施造成阻碍。此外，政策法律风险也是不容忽视的一环[3]。《指导意见》虽然为城市更新等项目提供了政策支持，但针对 PPP 新机制的配套政策法规尚不完善，相关配套政策、办法及实施细则仍处于不明确状态。这种不确定性可能导致鼓励运营与过度监管之间的矛盾，为项目的顺利实施带来潜在风险。

（二）采购阶段

1.设计风险。在老旧小区改造的过程中，可能会遇到原始资料缺失以及规划设计与城市整体规划不相符等潜在问题。自然资源部发布的《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》及其相关文件，均明确指出了重视社会公众意见的重要性。然而，居民改造意愿的不统一，无疑会对项目设计方案的确定及实施进程造成一定的影响。

2.招标风险。在老旧小区改造项目中，实施特许经营模式时，必须“严格遵循法律法规，通过公开、公平、公正的竞争方式选定特许经营者”，并同步邀请咨询机构、施工方、材料及设备供应商等关键参与方协同合作。然而，在没有“可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费”等新型政策支持的背景下，面临着民营资本参与热情不高、市场竞争不充分的风险。同时，招标环节也潜藏着暗箱操作、腐败等不容忽视的风险隐患。

3.项目融资风险。《指导意见》明确鼓励金融机构采用“预期收益质押等多元化融资方式”，为特许经营项目的顺利进行提供坚实的资金支持。在老旧小区改造PPP项目中，项目的经济强度直接决定了其是否符合收益权质押贷款融资模式的要求。金融机构的积极参与和全力支持，对项目资金的筹集具有深远影响。然而，需注意的是，小区居民长期依赖政府投资，出资意愿较低，这增加了项目实施的难度。另外，金融市场中的利率、通胀等外部因素的不确定性，可能导致融资成本上升，给项目的整体财务状况带来挑战。

4.合同风险。合同风险包括合同中明确界定的各参与方需承担的潜在风险，以及因合同条款不明确、存在歧义等可能导致执行过程中产生纠纷的风险。在PPP项目中，尤其是老旧小区改造项目，由于参与方众多，在新机制背景下，合同的合规性、条款的完整性和精确性成为关键风险因素，这些因素对项目的顺利实施具有重大影响。

（三）建设阶段

建设阶段风险主要表现为完工风险、环境风险。

1.完工风险。在施工进程中，若遭遇成本超支、进度延误、质量不达标、施工安全隐患以及居民对改造项目的不配合等问题，均可能引发项目无法正常完成并交付的风险，进而对项目的运营状况及产出目标的实现造成直接且显著的影响。

2.环境风险。老旧小区改造项目具有显著特点，即施工现场与周边区域相互影响深远，且环保标准严苛。同时，这些小区往往承载着丰富的历史文化价值，需在改造过程中予以妥善保护。此外，项目还需紧密契合城市的统一规划布局，以确保改造后的效果与周边环境和谐相融。若上述问题处理不当，极易引发一系列环境问题，影响改造项目的整体效果和社会评价。

（四）运营阶段

运营阶段风险主要表现为运营管理风险、违约风险、资金缺额风险。

1.运营管理风险。老旧小区改造项目涵盖供水、供热、供气等基础设施的更新升级，以及停车场（位）、充电桩、文化体育设施的完善，同时提升公共卫生、养老、托育等社区服务设施水平。项目的成本控制、服务产出质量、物业服务水平、管理技术等运营管理能力，对项目未来的收益及监管部门的运营绩效评价至关重要。在市场化运营模式下，项目还需面对市场竞争压力，这些因素共同构成了运营管理的风险。

2.资金缺额风险。当前，老旧小区改造PPP项目在特许经营模式下，其收益主要源自向公众提供的社区生活服务所收取的使用者费用以及政府提供的运营成本补贴。然而，总体来看，项目收益能力有限，且未来收益现金流易受宏观经济环境、税收政策、居民收入水平、产品替代等多重因素影响。考虑到可能面临的较高债务融资成本及投资回报要求，收入不足将引发资金缺口风险。

3.违约风险。PPP模式的核心价值在于特许经营者代替政府，向公众提供公共产品和公共服务。老旧小区改造PPP项目往往具有产出形式多样、特许经营期限长、监管难度大等特点。因此，特许经营者可能面临违反特许经营协议、提供不合规公共产品或服务的风险，进而损害公众利益。同时，特许经营者若未履行法律法规规定的责任与义务，可能引发重大质量、安全事故或突发环境事件等风险。此外，政府方也存在潜在的信用风险。

（五）移交阶段

移交阶段风险主要表现为提前终止风险。《指导意见》明确禁止通过提前终止PPP项目，从而实质上将特许经营转变为建设—移交（BT）模式。然而，在特许经营期内，若因改扩建等原因需重新选择特许经营者，老旧小区改造PPP项目的社会资本方仍可能面临被排除在外的风险。此外，项目还面临不可抗力风险和社会风险，这些风险在项目全生命周期的各个阶段均可能发生。特别是在较长的特许经营期间，项目实施运营可能遭遇无法预见且不可避免的风险因素，如疫情、地震、洪水等，这些都可能导致项目资产受损、收益减少，甚至项目失败。社会风险则源于社会公众的反对意愿或不配合行为，这些都可能对项目各阶段的实施产生不利影响。

二、新机制下老旧小区改造PPP项目风险分担

（一）政府方承担的风险

政府在决策与采购过程中扮演着至关重要的角色，其应当凭借自身的优势，承担起决策阶段的可行性研究任务，同时应对项目审批延误及法律政策风险进行妥善管理。在采购阶段，政府还需负责设计与招标过程中的风险防控，并在移交阶段妥善应对可能出现的提前终止风险。

（二）社会资本方承担的风险

老旧小区改造项目 PPP 按新机制采用使用者付费特许经营模式，社会资本方作为运营主体负责融资、建设、运营维护等工作，应管控融资、完工、环境、运营及资金缺额等风险。

（三）双方共同承担的风险

合同、违约、社会及不可抗力风险需双方共同承担，这些风险或与双方关联或需共同应对管控，其承担方案需在合同中约定。

三、新机制下老旧小区改造PPP项目风险应对策略

（一）政府方承担风险的应对策略

首先，伴随PPP新机制的发布，建议国家发改委协同相关政府部门，及时修订并完善特许经营相关制度文件，加速配套法规与政策的出台。包括明确老旧小区改造项目采用PPP模式时，特许经营方案的审批、可行性论证、项目地下及周边空间的优化利用、存量资产产权的确定及调整、统一规范的行业补贴政策、特许经营者的招标流程、项目运行绩效评价等方面的具体实施细则。同时，需确保各项政策法规间的一致性，避免冲突，打破地方性壁垒，为社会资本参与项目创造有利的外部环境。其次，政府部门应加强组织管理，强化协同联动。老旧小区改造PPP项目涉及新建、改扩建等多种类型，以及基础设施更新、社区存量资产优化利用和跨行业运营等复杂内容，这增加了政府协调管理的难度。因此，建议以各地住建部门为基础，建立相关政府部门的集成化审批管理窗口，以支持项目依法依规快速完成前期手续。这不仅能提高政府管理效率，还能降低项目审批风险，加速项目后续实施。最后，在规范咨询机构发展的同时，应充分发挥其专业性优势。咨询机构应协助做好项目的决策论证和绩效评价等工作，以降低项目审批风险、可行性研究风险和设计风险等[4]。

（二）社会资本方承担风险的应对策略

社会资本方应对风险的最佳策略在于采纳先进的现代项目管理理念与手段，以强化投融资决策、项目建设、成本控制以及产品（服务）质量等关键环节的管理效能。我们建议社会资本方通过精心设计的担保结构，向工程承包企业、供应商、客户、商业担保机构等项目各参与方合理转移完工风险、运营风险及资金缺额风险。同时，应积极争取政府投资、补助资金、专项债券资金、超长期国债以及管线单位资金的支持，并吸纳居民出资，设计并实施项目收益权质押贷款模式，以多元化融资途径有效控制融资风险。此外，通过创新服务项目和经营模式、精细控制运营成本、提升服务质量和市场竞争力，社会资本方可显著提升项目收益能力，从而降低资金缺额风险。最后，重视与社会公众的沟通与交流，强化企业社会责任，是控制环境风险不可或缺的一环[5]。

（三）双方共担风险的应对策略

建议双方强化合同管理，清晰界定特许经营协议中关于项目实施范畴、产出（服务）品质与标准、投资收益获取模式、项目风险防控、协议修订条款、特许经营期限等核心要素，并合理划分双方风险承担范围及比例[6]。同时，应构建紧急事件应急响应机制，以有效降低合同风险、社会风险、政府方违约风险及不可抗力风险。此外，通过加强对项目运营绩效的评估及建立常态化的信息披露体系，可进一步降低社会资本方的违约风险。

四、结语

随着PPP新机制的出台和实施，深入剖析老旧小区改造项目在引入PPP模式运营全寿命期中可能出现的风险、风险分担策略及相应应对措施，显得尤为重要。然而，对于具体项目的风险识别、风险分担机制的设计与构建，以及风险评价等环节，仍需紧密围绕特定项目的实际情况，进行详尽的定量分析，并据此提出具有针对性的应对策略，以确保项目的顺利实施与成功运营。

参考文献：

[1]程旭．新机制下的新要求与新挑战[J]．中国招标，2024（2）：68-92

[2]李丽，丰景春，钟云，等．全生命周期视角下的PPP项目风险识别[J]．工程管理学报，2016，（03）：54-59．

[3]王爱军．咨询机构视域下的PPP新机制[J]．中国招标，2024（1）：19-22

[4]杜亚灵，查彤彤，刘丹．兼顾原则性与灵活性的PPP项目风险分担[J]．工程管理学报，2020，34（02）：112-116

[5]李丽红，朱百峰，刘亚臣，等．PPP模式整体框架下风险分担机制研究[J]．建筑经济，2014，35（09）：11-14．

[6]李虹，黄丹林．PPP项目风险管理研究综述[J]．建筑经济，2014，35（06）：37-41．

〔基金项目：本文系辽宁省教育厅基本科研项目（NO：LJKMR20220804）〕

（作者简介：周超，沈阳化工大学经济与管理学院讲师。柴晓东，中国雄安集团公共服务管理有限公司成本经理。）