基层食品安全监管柔性执法的实践探索

食品、药品、重点工业产品、特种设备合称“三品一特”，其安全监管是市场监管部门最重要的职责。排在首位的食品安全，与人们的生活息息相关。食品行业属于一个比较特殊的行业，其经营主体以小微主体占绝大多数，在日常监管中，尤其在基层执法过程中，须综合考虑社会心态、公众情绪、社会危害程度、当事人承受能力等因素，要求监管者以一种更灵活的方式执法。

一、柔性执法考验执法智慧

市场监管是为了维护社会公平正义。这决定了相关部门在执法过程中需充分考量社会效用和公平正义。对违法行为进行严厉打击，不仅可以起到震慑作用，防止违法行为的扩散，还能保护消费者利益，保障市场秩序的正常运转。但是，在食品行业，多数中小食品经营者属于弱势群体，他们文化程度相对较低，法律意识相对淡薄。在基层食品安全监管中，推动柔性执法既是现实考量，也是管理智慧。相关部门给予合理尺度内的容错空间，既能传递法治的温度，也能取得更好的治理效果。

不过，柔性执法对执法者的能力水平提出了更高要求。它要求执法者在把握执法尺度和传递法治温度中找到最佳结合点，既不是简单妥协、被动地放松监管，也不是宽松执法、选择性执法，而是要求执法者既要维护法治权威，又要张弛有度。

基层食品安全监管推动柔性执法，可能存在权力寻租的廉政风险隐患。在执法“弹性空间”变大的情况下，切实压缩权力寻租空间，把严格规范公正文明执法落到实处，是需要解决的问题。

二、柔性执法规范化的制度探索

（一）基层执法融合情理法理的制度依据

四张清单，是指轻微违法行为不予处罚清单、从轻处罚清单、减轻处罚清单和少用慎用行政强制措施清单。2021年8月至2022年11月，江西省市场监管局通过不断细化适用条件，梳理出市场监管领域免罚事项118项、从轻处罚事项25项、减轻处罚事项10项、少用慎用行政强制措施事项25项，这些事项为基层柔性执法实践提供了重要依据。事实上，《中华人民共和国食品安全法》虽被誉为“史上最严”食安法，但在基层监管实践中因其设定的高起罚点削弱了基层处罚的自主性。例如，陕西省榆林市发生的“芹菜案”，当事人因不合格芹菜而被罚款5万元，引发巨大争议，就是这类问题的典型。四张清单制度，是相关部门通过实行小过错及时改、不处罚或从轻减轻处罚的柔性执法方式，为经营者轻装前行吃下定心丸。对于基层执法人员来说，它简洁明了、操作性强，具体情况对应方法一目了然，有效遏制了执法人员寻租的可能。

（二）细化量化行政处罚的裁量幅度考量因素

近年来，江西省市场监督管理局陆续推出了市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则、参照执行标准，并向社会公布。这些规定为基层执法人员办理同类案件提供了重要参考，从制度上防止出现畸轻、畸重的问题。之前，基层执法中缺少自由裁量基准，同类案件执法标准不一，同案不同罚问题时有发生，执法“弹性空间”较大，也存在权力寻租隐患。自由裁量执行标准的公布与实施，让处罚幅度细化、透明化，将柔性执法限定在必要范围内，确保行政管理手段与目的匹配。如今，我们在基层执法过程中，面对当事人对处罚金额存在疑议时，会在线搜索出裁量标准，对照当事人的违法事实详细予以解释，基本都能获得当事人的理解和认可。

（三）提升基层柔性执法工作的规范化水平

行政执法“三项制度”，是指行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。聚焦行政执法的源头、过程和结果，让执法工作接受全社会的监督，是有效提升执法水平的重要制度安排。《江西省重大行政执法决定法制审核办法》规定“对公民处以3000元以上、对法人或者其他组织处以2万元以上的罚款或者没收的”，属于重大行政执法决定。《江西省市场监督管理局关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施细则》第四项——全面推行重大执法决定法制审核制度指出：“市场监管部门作出重大执法决定前，必须严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”

《国务院办公厅关于全面推行“三项制度”的指导意见》提出，针对基层存在的法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题，探索建立健全本系统内法律顾问、公职律师统筹调用机制，实现法律专业人才资源共享。这不仅给基层执法上了一道“紧箍咒”，也让基层执法人员在执法过程中的规范化水平显著提高：案件事实是否清楚、证据是否合法充分、法律条款适用是否准确、裁量基准运用是否适当、执法程序是否规范等都需经过严格、专业的法制审核，确认无误，再经过上会集体讨论，一致通过后才能作出处罚决定。

重大执法决定法制审核制度是通过互相监督的查审分离模式，可以从源头上规范行政执法行为，确保行政执法机关作出的每一项重大执法决定都合法适当，尽可能避免了不规范执法可能造成的不良社会影响及社会风险。

另外，信用修复制度、典型案例公示制度，常态化开展案卷评查、重大决定集体讨论制度等等也为基层柔性执法提供了一些列的制度保障，在基层执法实践过程中均有不错的效果。

结语

给予合理尺度的容错空间，教育人们主动对失范行为纠偏改过，基层食品安全监管柔性执法背后，是相关部门执法理念和方式的转变，传递了法治的温度。如何把握审慎监管与柔性执法的尺度，如何有效寻求放与管的平衡，都考验着执法者的智慧。在基层监管实践中，相关部门只有不断明确监管规则、规范执法程序，完善执法机制，主动接受社会监督，让权力在阳光下运行，才能让良法转化为实实在在的善治，满足人们对规范行政执法的新期待与新要求。