促进城市治理现代化的审计监督体系与路径探究

【摘要】城市是推动高质量发展、 创造高品质生活、 全面建设社会主义现代化国家的重要载体。推进城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础支撑。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分， 发挥着促进城市治理现代化的推动作用。本文在分析城市治理现代化对审计的需求、 城市治理现代化的格局特征和城市治理现代化的审计监督体系的基础上， 探究当前审计监督体系的不足之处， 针对存在的问题构建审计业务协同， 得到审计协同监督促进城市治理现代化的路径， 并提出加强审计协同的建议。

【关键词】城市治理现代化；国家审计；审计监督体系；审计业务协同

【中图分类号】F239 " " "【文献标识码】A " " "【文章编号】1004-0994（2024）22-0071-5

党的二十大明确提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的要求。城市治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分， 城市治理现代化是中国式现代化的重要内容之一。在新型城镇化发展和城市发展面临诸多挑战的当下， 提升城市治理现代化水平需要多种监督手段参与。2023年5月23日， 习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议中指出， “审计是党和国家监督体系的重要组成部分， 是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”。在城市治理现代化建设的过程中， 政府要投入大量的财政资金， 城市治理水平是各级政府主要领导绩效考核的关键指标， 也是审计监督关注的重点。国家审计监督城市治理领域的政策执行、 资金使用、 项目实施情况， 逐步形成城市治理审计监督体系。随着城市治理现代化新要求的提出， 国家审计怎样更好地发挥监督职能， 促进城市治理现代化发展， 是亟须解决的现实问题。

一、 城市治理现代化对审计的需求

1. 城市治理现代化的政策执行需要审计监督。中共中央、 国务院和国家发展改革委等多部门印发《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》《“十四五”新型城镇化实施方案》《“十四五”全国城市基础设施建设规划》《城市标准化行动方案》等政策文件， 对新型城镇化、 智慧城市建设、 基础设施现代化等多方面作出政策指引， 为加快城市治理现代化提供了政策依据。而在制度建设和项目实施的过程中， 政策是否得到及时和有效的贯彻执行， 需要国家审计发挥监督职能， 将权力寻租、 执行不力、 贪污腐败等可能妨碍政策落实的行为揭露出来， 并进行严惩。

2. 城市治理的投资融资、 项目资金使用和收益分配需要审计监督。要实现城市治理现代化， 需要保证资金的高效合理利用。当前的城市治理在资金管理方面存在一些问题： 在城镇化范围持续扩大时期， 城市治理处于稳步的高质量发展中， 投融资的需求很大， 需要拓宽政府投资项目的配套资金来源渠道， 引导社会各方投入资金， 同时需要严防不同类型的地方政府隐性债务风险； 在创新城市建设模式时， 项目的收益来源合规性、 成本收益平衡、 产权和使用权归属等问题需要重点关注； 在城市建设调整存量、 做优增量的现阶段， 地方政府投融资平台的管理运作有待优化， 需要防范因其转型失败而给经济和金融体系带来系统性风险。

3. 城市治理现代化的效果需要审计评价。城市进入高质量发展阶段， 国家正着力建设宜居、 韧性、 智慧、 绿色、 人文城市。城市治理现代化需要创新治理手段， 使用好PPP、 BOT、 BT、 EPC、 EOD等项目建设管理模式， 构建城市数字化治理框架平台， 调动社会多方参与治理， 加快区域数字化转型协同发展， 推动城市建设现代化。在实践中， 我国的生态城市建设存在着因同质化严重而未能发挥城市园林生态效应的问题； 智慧城市建设存在地区发展不均衡和缺少应用场景的问题。有关城市治理中的项目建设、 运营效果与规划的预计效果存在的差距， 需要审计从经济效益、 社会效益和环境效益等多方面进行评价和鉴证。

4. 城市建设的规划需要审计检查。提出符合城市治理现代化需求和科学合理可执行的建设规划是新型城市建设的第一步。当前生态城市、 韧性城市和智慧城市建设中普遍存在设计规划有待提升的问题。生态城市规划缺乏长远考虑造成城市布局不合理、 土地资源浪费； 韧性城市规划重视对“物”的规划但忽视对“人”的规划； 智慧城市规划则忽略了市场和公众的真实需求。以上规划不科学的问题， 亟待国家审计以更加专业的力量进行检查监督。

5. 城市治理领域需要实现审计全覆盖。《“十四五”国家审计工作发展规划》将着力构建全面覆盖的审计工作格局列为主要工作目标， 确保党中央重大政策措施部署到哪里、 国家利益延伸到哪里、 公共资金运用到哪里、 公权力行使到哪里， 审计监督就跟进到哪里。城市治理是国家治理体系中的基础内容， 审计监督必须拓展其在城市治理领域的广度和深度， 审计范围包括城市治理体系中的多要素， 从而有助于审计成为国家治理中多层次、 全方位的监督体系。

二、 城市治理现代化的格局特征分析

关于城市治理现代化格局特征， 有诸多学者进行了研究。李燕（2023）认为， 要发展城市治理现代化， 就要推进城市治理理念现代化、 城市治理体系现代化和城市治理技术现代化。计永超和焦德武（2015）认为， 城市治理现代化至少包括治理理念、 治理主体、 治理目标、 治理方法和治理路径。谢征（2021）总结了习近平总书记围绕新时代“实现什么样的城市治理、 怎样实现城市治理”等问题提出的“中国特色现代化城市”的治理目标、 “以人民为中心”的价值取向、 “创新、 协调、 绿色、 开放、 共享”的治理理念、 “打造智慧城市”的治理手段， 指明了城市治理“社会化、 法治化、 智能化、 专业化”的实践路径。张明斗和刘奕（2019）认为， 构建新时代的城市精细化治理框架， 对推进城市治理现代化具有重大意义， 而构建新时代城市治理精细化的框架包含治理理念、 治理规划、 治理体系和治理手段。李祥和孙淑秋（2018）认为， 解决特大城市治理相关问题、 促进城市社会治理现代化， 要引入治理理论、 优化治理体系各要素、 整合治理能力、 优化治理结构。综上可知， 现有研究对城市治理现代化格局特征未有确定的结论。本文将城市治理现代化格局的特征定义为由治理理念、 治理目标、 治理主体、 治理体系和治理手段五要素协调统一构建的治理格局（见图1）。在治理理念的价值引领下， 整合多方治理主体的力量， 使用三种治理手段， 通过治理体系发挥作用， 实现治理目标与城市治理现代化格局的五个要素协调统一， 从而促进城市治理现代化。

1. 治理理念现代化。治理理念现代化是指， 依照人本治理、 依法治理和系统治理的宗旨进行城市治理。遵循人本治理思想， 城市建设和治理工作以人民为中心， 城市由人民建设、 治理、 享有， 充分发挥人民的主观能动性， 有利于人民城市建设。从人治思维到法治思维的转变， 体现了城市治理需要科学的制度来规范（董慧和王晓珍，2022）， 以法律制度的强制力有效约束城市治理中的权力运作， 通过科学立法、 精确执法、 文明守法促进城市治理法治化。运用系统思维， 把城市看作一个生命体， 结合全周期管理方法， 关注城市治理的过程性和循环性， 增强城市可持续发展能力和韧性发展能力。

2. 治理目标现代化。治理目标现代化是指， 城市建设的主旨是建成现代化的宜居、 韧性和智慧城市。在党的二十大报告中， 将建设“宜居城市”“韧性城市”“智慧城市”作为新型城镇化的建设主旨， 这将是未来五年城市高质量发展的重点领域（高国力，2023）。建设宜居城市是“人民城市人民建， 人民城市为人民”的表现。增强城市的宜居性主要体现在提升城市的生活属性上， 例如： 教育、 医疗、 养老等公共服务的供给更加便捷、 配置更加均衡； 市政公用设施更加完善健全； 探索多种住房供给方式， 完善城市住房保障体系。增强城市韧性表现为提升城市在应急救援、 防灾减灾、 防治疫情等方面的处理能力和增大生产产业链供给和需求的弹性。我国智慧城市试点已经开展多年， 积累了一些建设经验。进一步提升城市智慧化建设程度需要将硬件设备升级和软性服务提升相结合， 将数字化设施建设与数字化人才培养同步， 同时根据不同城市的不同需求有针对性地增加城市数字化技术的应用场景， 使得智慧城市供给和需求匹配。

3. 治理主体现代化。治理主体现代化是要激发治理主体活力， 实现多种主体共治共管共建共享。政府是贯彻党的城市治理建设政策的执行部门。社会组织参与城市治理有利于激发基层活力， 企业组织通过经营纳税、 提供就业岗位、 参与当地社区建设、 热心慈善事业、 减排降碳等行为参与城市治理， 这是企业社会责任履行的体现。公民是城市治理的出发点和落脚点， 需要从满足公民的切身需求出发， 激发最广泛公民群体参与城市治理的主动性， 完善基层群众自治制度， 最终治理成果由公民评价和享受。完善政府领导的企业、 社会组织以及公民积极参与的多元主体共治体系， 能够促成城市共治共管、 共建共享格局的形成（谢征，2021）。

4. 治理体系现代化。治理体系现代化是城市治理的核心内容。规划、 建设和管理三大环节统筹， 政府、 社会、 市场和公众多元主体共治以及经济发展与生态环境治理一体化是城市治理体系的三个重点内容（李燕，2023）。科学制定规划， 严格依法执行规划， 加强规划的前瞻性、 系统性和连续性， 发挥规划在城市治理体系中的战略引领地位。城市建设是对规划的具体执行。城市管理是运用各种体制机制支持和维护城市运作。城市规划指引了城市的建设和管理， 城市建设和管理有效推动了规划的落实。城市规划、 建设和管理是密不可分、 相互促进的一个循环体系。城市的多元主体共治需要政府做好调节工作， 市场发挥无形之手的作用， 社会组织和公众共同参与（计永超和焦德武，2015）， 形成政府引领、 市场运作、 社会自治和公众参与的共治局面。目前， 需要在建设社会主义现代化强国目标以及生命共同体理念的引领下， 建立经济发展和生态环境治理一体化机制。

5. 治理手段现代化。治理手段现代化是通过统筹创新制度、 政策和技术来实现城市治理现代化。制度、 政策和技术的融合治理是城市治理现代化的有效途径（陈水生，2019）。制度优化需要紧跟城市治理的数字化转型， 设计匹配数字化治理技术的体制规范； 构建整合式的治理制度， 包括中央政府、 地方政府、 社会组织、 公众多层次的制度体系和治安、 教育、 产权、 监管、 社会保障等多领域制度以及法律、 政策、 规则等多样化形式的制度框架。通过政策创新增强城市治理的法治化、 公平性， 减少人治化治理的不稳定性。技术创新为城市治理提供数据资源基础， 促进信息共享， 打破“数据孤岛”， 强调以整合一体的方式进行城市治理。

三、 促进城市治理现代化的审计监督体系

1. 城市治理领域涉及的审计业务类型。国家审计的业务类型主要有政策落实跟踪审计、 国有企业审计、 财政审计、 资源环境审计、 民生审计、 金融审计、 经济责任审计、 工程审计、 政府投资项目审计等。政策落实跟踪审计通过揭示重大政策落实中的问题， 分析问题产生的原因， 促进城市治理的政策落实， 通过分析政策实际执行与预期达成目标之间的差距， 探究导致差距出现的体制机制性障碍， 为政策制定者提供前瞻性、 战略性的意见和建议， 从而提高党和国家政策制定以及各级政府部门政策执行的科学性。国有企业审计关注国有资产资金参与城市治理方面的合规性， 国有企业的城市投资项目建设情况， 国有企业是否发挥改善城市环境以保障和发展民生方面的“主力军”作用， 国有企业数字化转型、 科技创新助力城市建设和治理情况。财政审计对政府财政预算的真实性、 合法性、 效益性进行监督， 审查城市建设、 更新改造等专项资金使用情况。资源环境审计是评价政府和机关部门、 事业单位等利用自然资源对环境产生相应影响的行为的生态环境效益性的监督活动， 对海绵城市、 公园城市项目的建设进行监督， 评价项目资金使用、 环境治理效果。民生审计关注基础设施建设、 应急管理以及城市公共资源配置、 政务服务优化等民生方面的情况。金融审计对金融审计机构展开监督， 关注金融资源配置情况， 引导金融资源更高效地配置到城市发展的重点领域和薄弱环节中， 支持城市功能完善和生态修复， 助力城市绿色化、 智慧化发展， 服务实体经济， 以支持小微企业、 特色产业、 新市民、 城乡融合及科技创新为重点， 严守风险底线， 扩大金融产品和服务供给范围。经济责任审计评价领导干部经济责任履行情况， 重点关注履行经济责任过程中的经济政策落实情况和个人廉政情况。工程审计关注城市建筑建设、 更新改造工程的全过程， 从建设立项、 招标投标、 施工建设、 竣工决算、 投入运营等多个环节， 审查评价城市建设工程的合规性、 真实性和绩效性等方面的情况。政府投资项目审计审查政府投资项目资金使用合规性、 项目质量是否达到预期目标， 以提高投资决策的效益性。

2. 促进城市治理现代化的审计监督体系。城市治理通过激发治理主体参与治理的积极性， 提升其治理能力， 提升治理体系的科学性， 促进治理手段中政策、 制度和技术的相互配合， 推进城市治理的现代化。国家审计应对治理主体、 治理体系和治理手段进行重点监督， 构建城市治理现代化的审计监督体系， 从而发挥国家审计促进城市治理现代化的推动作用。城市治理目标是国家审计监督城市治理所要达成的最终效果， 审计监督以治理目标的达成为评价标准。

治理主体需要实现政府、 组织和公民三大主体的共治共管和共建共享。对于政府的行为， 需要由财政审计、 经济责任审计和政府投资项目审计进行监督； 对于组织的行为， 由国有企业审计、 金融审计和经济责任审计进行调控； 对于公民的行为， 则主要由政策落实跟踪审计和民生审计进行评价。财政审计审查政府预算执行情况、 专项资金使用情况， 评价各级政府财政资金使用是否推动了城市治理现代化进程； 经济责任审计检查政府各级部门领导干部在任职期间履行经济责任的情况， 城市的经济增长是否与城市环境保护协同推进， 区域是否协调发展（李兆东和郭磊，2022）； 政府投资项目审计检查财政资金投入如城市更新项目、 绿色低碳建设、 “城市大脑”等建设项目的经济性， 对比项目建成对城市治理各项指标的提升率和其目标提升率， 反映项目的效率性； 国有企业审计审查国有资产、 资源和资金在城市治理中的运作情况， 关注国有企业数字化转型， 以科技推动城市治理现代化； 金融审计审查银行等金融机构的贷款情况， 以支持新兴科技公司推动智慧城市建设； 国有企业领导人经济责任审计检查领导人在运用国有资产、 资源、 资金进行城市建设过程中的经济责任履行情况， 评价是否有利于城市现代化转型； 政策落实跟踪审计重点关注城市治理中以人为本的政策落实情况、 城市公民发挥自治能力情况； 民生审计重点关注城市基础设施、 教育、 医疗等民生领域发展情况。

治理体系中规划、 建设、 管理三大环节统筹涉及的审计监督体系主要包括： 政策落实跟踪审计检查城市建设政策、 规划和制度的执行落实情况， 工程审计对城市各类工程项目的建设施工情况进行重点审计， 资源环境审计对建设项目运营过程中有关资源资产使用和环境保护方面的情况进行审计。政府、 组织和公众多主体共同参与城市治理需要由国有企业审计、 财政审计和经济责任审计对各主体参与城市建设的成果进行评价和监督。由于国有企业是城市现代化建设的“主力军”， 需要对其运营的城市建设项目情况和科技创新推动城市治理智慧化、 数字化转型情况进行审计。财政审计主要对政府的财政支出预算执行情况进行检查， 评价财政支出用于城市建设改造的绩效情况。经济责任审计关注政府和国有企业领导干部经济责任履行是否促进城市现代化治理目标达成， 并关注责任履行时的廉洁情况。城市经济发展和生态环境治理一体化由财政审计、 资源环境审计和金融审计进行检查。财政审计关注用于城市环境治理项目的财政资金的分配使用情况， 如智慧城市、 海绵城市、 公园城市建设项目。资源环境审计侧重于对城市建设项目的自然资源资产使用、 环境保护和修复效果等进行检查评价， 促进城市经济发展和生态环境治理并举。金融审计关注绿色金融以及金融机构对城市生态环境修复治理项目的信贷支持情况。

治理手段中制度优化和政策创新由政策落实跟踪审计进行监督。政策落实跟踪审计在检查由中央至地方的政策执行情况的过程中， 关注宜居城市、 韧性城市和智慧城市顶层设计中的政策制定是否科学、 制度设计能否保障政策落实到位。

将城市治理理念现代化作为审计监督的根本依据， 多种国家审计业务共同发力， 多角度全方位地监督检查治理主体和治理体系， 使其利用三种治理手段， 最终促成治理目标实现。审计监督促进城市治理现代化的体系框架如图2所示。

城市治理的审计监督体系以“政治—政策—项目—资金”为主线， 通过多种类型的审计业务， 对城市治理中的多个治理主体、 不同治理体系以及制度和政策领域的治理手段形成全方位、 多环节的监督， 从而促进城市治理的现代化。但是， 由于城市治理覆盖多个领域， 牵涉多个政府部门和社会组织， 还存在着审计业务内容重合、 不同审计业务协同程度低的问题。基于此， 需要构建国家审计协同路径， 从而优化城市治理现代化的审计监督力量。

四、 促进城市治理现代化的审计路径： 基于协同的构建

1. 政策落实跟踪审计、 工程审计与资源环境审计协同： 加强对城市治理政策执行效果的监督。政策落实跟踪审计、 工程审计与资源环境审计协同监督， 关注城市治理相关政策制度在城市建设项目中的执行效果， 重点审查项目的真实性、 合法性、 效益性以及对资源环境保护的效果。通过升级城市治理理念， 遵循以人为本、 依法治理和全周期系统治理的要求， 设计治理政策和制度， 从政策规划层面融合现代城市治理理念， 以科学的政策保障城市治理效果。在城市治理实践过程中， 政策跟踪审计关注政策不能有效执行的原因， 检查各级部门间政策传达部署中是否有阻碍政策有效执行的违规行为。政策落实跟踪审计与工程审计协同， 检查建设项目能否按照政策设计落实智慧城市和韧性城市建设， 评估项目建成对城市治理水平提升的效用。通过与资源环境审计相结合， 将城市建设项目对生态环境保护和自然资源资产开发利用交易的治理效能纳入国家审计监督， 引导城市生态环境改善和可持续发展。国家审计协同监督城市治理的政策、 项目和运营， 保障城市的规划、 建设和管理三大环节能按照现代化治理理念展开工作， 推动政策指导实践和管理， 形成城市治理现代化体系。

2. 工程审计与政府投资项目审计协同： 监督城市工程项目建设。政府投资项目审计不能仅关注项目的预算和工程造价， 还要与工程审计协同， 关注规划设计、 招标投标中标、 现场施工、 竣工验收等建设过程中各个事项的合法性和真实性， 披露串标、 转包、 违法分包等违规行为， 对工程“五算”的合理性和真实性进行审查， 提高政府建设资金使用的效益性。建筑质量关系到城市居民的生命财产安全和生活质量高低， 因此还要对建筑工程质量安全进行审计， 检查核对可行性研究报告、 设计文件、 施工方投标书、 施工合同、 竣工验收报告等文件中的违规问题。政府投资项目审计协同工程审计， 也关注建设项目的综合效益（叶爱华，2020）， 从而提升最终的项目效益。

3. 经济责任审计与资源环境审计协同： 保障城市经济和生态环境保护共同发展。在考察领导干部经济责任的同时， 将经济责任审计与资源环境审计联动起来， 从经济效益和资源环境效益角度对领导干部工作履职情况进行监督核查， 保证其履职能促进城市经济稳步发展与减污降碳的可持续发展要求相适应。通过经济责任审计和资源环境审计协同， 将双重责任履行情况确立为审计内容， 检查领导干部在任期内经济责任履行中的决策偏差、 玩忽职守行为对城市生态环境、 自然资源储备潜在可能和已经造成的破坏； 将贯彻执行环保政策纳入资源环境审计评价指标体系， 更全面地评价领导干部环境责任履行情况。

4. 政策落实跟踪审计和金融审计协同： 监督金融服务促进城市治理现代化。将政策跟踪审计和金融审计协同， 检查金融领域城市治理现代化政策落实情况， 关注金融机构对城市治理的金融支持力度， 包括城市更新专项贷款、 扩大小企业的授信范围、 延长贷款时限和降低贷款利率等信贷支持， 以及金融机构在城市新市民就业创业方面的金融产品提供情况、 绿色金融制度创新等。同时， 也要对金融监管机构管理金融机构的执业行为进行审计， 以保障金融市场平稳运行， 促进政策有效执行。

将国家审计业务进行协同， 对城市治理领域进行更为全面的监督， 构建如图3所示的国家审计协同监督路径。

五、 进一步发挥审计协同监督作用的建议

1. 发挥智慧城市技术优势， 增强数据协同。将城市中各种建筑信息模型（Building Information Model）的集合体与地理信息系统（GIS）和物联网（IoT）相融合， 构成城市信息模型（City Information Modelling，CIM）系统（杨滔等，2020）。发展CIM系统能提供城市数字孪生工具， 基于真实的城市数据， 延伸出现实和虚拟相交融的混合空间。实时的数据交换能够构建城市统筹管理的信息中心； 通过全周期、 全要素地构建CIM系统， 能够多方位地汇集地理信息、 地下管网、 建筑模型等城市建设信息； 将城市规划、 市政管理、 建筑设计、 地质勘测等多领域专家和信息全贯通， 构建科学规划和敏捷反应的管理机制。城市治理数据的中枢式汇聚， 或基于区块链的分布式架构， 也能为审计协同监督降低数据获取和分析的难度， 提升数据协同效率。

2. 发挥中央审计委员会的作用， 增强主体协同意识。组建中央审计委员会， 是为了建立全面覆盖的审计监督体系， 更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。中央审计委员会需要从研究顶层设计的角度统筹组织审计工作， 建立审计业务协同机制， 为构建国家审计业务协同监督路径消除协同困境， 增强审计主体的协同意识。审计机关可以借助审计委员会办公室这一平台召开成员单位协同审计专题协调会（陈献东，2024）， 或与其他审计主体建立审计协作制度。

3. 发挥政府协同作用， 增加协同配合。城市治理有多个政府部门参与其中， 横向各部门之间的利益冲突难以避免， 信息数据无法互联。审计协同将不同业务类型的审计监督联合起来， 对审计信息全面掌握的要求更高， 因此打破部门间信息不互通的“数据孤岛”现象对于城市治理协同审计十分关键。为加强与审计协同的配合， 政府可着力推动搭建政府信息共享平台， 利用区块链、 物联网、 云计算等技术， 建立“城市大脑”， 并将其数据联通进共享平台， 以便审计高效地获取所需要的数据， 提升信息质量， 降低审计风险。

【 主 要 参 考 文 献 】

陈水生．我国城市精细化治理的运行逻辑及其实现策略［ J］．电子政务，2019（10）：99 ～ 107．

陈献东．政治势能：推进审计整改的中国式分析框架［ J］．审计观察，2024（3）：68 ～ 76．

董慧，王晓珍．超大城市治理现代化：经验、理念与治理体系建构［ J］．学习与实践，2022（5）：70 ～ 77．

高国力．面向中国式现代化的新型城市高质量发展战略方向［ J］．城市问题，2023（1）：12 ～ 14．

计永超，焦德武．城市治理现代化：理念、价值与路径构想［ J］．江淮论坛，2015（6）：11 ～ 15．

李燕．城市治理现代化：中国式现代化的重要实现途径［ J］．中共杭州市委党校学报，2023（5）：44 ～ 53．

李兆东，郭磊．高质量发展下的经济责任审计评价测度——以江苏省为例［ J］．财会月刊，2022（5）：79 ～ 85．

谢征．习近平关于城市治理重要论述的科学内涵与实践路径［ J］．观察与思考，2021（2）：36 ～ 43．

叶爱华．新型城镇化建设进程中政府投资审计监管研究［ J］．财政监督，2020（20）：72 ～ 76．

张明斗，刘奕．新时代城市精细化治理的框架及路径研究［ J］．电子政务，2019（9）：76 ～ 84．