全生命周期视角下水利工程PPP项目财务风险识别与防范策略

摘要：当前，PPP模式已成为水利工程建设项目的重要运营模式，也是水利事业未来发展的重要趋势，水利工程PPP项目推广和应用具有重要意义。然而，鉴于水利工程PPP项目开展的时间并不长，经验并不丰富，在实务管理工作中仍存在一些财务风险，不仅影响项目的经济效益，甚至会影响水利工程建设项目的顺利实施和可持续发展。因此，结合水利工程PPP项目的运作模式，从水利工程PPP项目全生命周期的视角分析与识别财务风险，并提出风险防范的应对策略，以期为PPP项目在水利工程建设领域中的成功应用提供参考。

关键词：水利工程PPP项目；全生命周期；财务风险；识别；防范

中图分类号：F283；F426.91

一、引言

水利事业的健康发展，关系着乡村振兴战略的落地实施，关系着最广大人民群众的民生福祉。党的十八以来，国家高度重视水利事业的可持续发展，投入了大量资金用于水利工程建设项目的实施与运营，并取得了显著成效。我国经济发展步入新常态以来，受地缘政治、国际贸易关系和突发公共卫生事件等多重因素叠加影响，财政收支承压明显。为减轻财政压力，不少地方政府陆续开展了PPP（公私合作）模式的水利工程建设项目，旨在通过政府与社会资本的合作，共同推进地方水利工程项目的实施与运营，实现资源共享、风险共担、互利共赢的发展模式。

二、水利工程PPP项目运作模式的意义

（一）引入市场竞争机制，推动水利工程建设项目高质量发展

PPP项目改变了政府财政资金主导的运营模式，引入社会资本方参与项目建设，以利益共享和风险共担为原则，发挥双方优势。社会资本具备良好的市场竞争机制，拥有丰富的行业经验、先进的管理理念和领先的技术手段，能够为水利工程建设项目带来创新元素和高效运营模式。社会资本方的引入，可有效解决水利工程建设项目的资金问题，提升水利工程建设项目的运营质量，从而推动水利工程建设项目的高质量发展。

（二）驱动资源合理配置，提升水利工程建设项目运营质效

水利工程PPP项目的参与方是政府和社会资本方，通常以项目公司的模式投建运营。政府与社会资本方合作，有利于充分发挥各自的优势，实现资源的优化配置和高效利用。一方面，社会资本方的积极参与，极大减轻了地方政府的财政压力，风险共担、利益共享的运营模式有效缓解了政府财政收支“紧平衡”的压力，使得政府能够将更多的资金投入到其他重要领域；另一方面，社会资本方的资金投入，势必会将其成本控制和效益提升的经验运用到水利工程建设项目运营管理中，以提升水利工程建设项目的运营效率和服务质量。

（三）激活多元发展动能，促进经济增长和产业升级协同发展

水利工程PPP项目有效整合了政府和社会资本方的优势资源，其合作共赢管理机制和市场监管制约机制为促进经济增长、推动产业升级提供了动力和保障。一方面，水利工程PPP项目本身涉及工程建设、设备制造、运营管理等多个重要领域，能够带来更多的投资、技术和就业机会，推动水利工程建设和相关产业的升级发展；另一方面，水利工程PPP项目引入的创新性管理元素和先进的管理理念，有利于推进工程建设项目管理模式的迭代更新，推动水利工程建设与生态环境保护的协同发展，从而推动地方经济可持续健康发展，提高广大人民群众的幸福感和获得感，从而实现经济效益和社会效益的共赢。

三、水利工程 PPP 项目全生命周期财务风险识别

（一）投资估算风险

投资估算是PPP项目实施的前置环节，是规划期最重要的工作之一，其中投资风险估算是关键环节。从水利工程PPP项目工作实际看，财务风险集中在对项目规模、投建成本、运营费用及收益预期的估算上。从PPP项目的规模估算风险看，风险主要集中在项目需求的预测和评估上，如果PPP项目规模估算超过实际，容易导致资金、资源的浪费；反之，如果规模估算小于实际，可能拟投入的资金和资源不能满足工程建设实际要求，影响PPP项目的正常投建。从PPP项目的投建成本风险看，涉及工程施工材料、机械设备投入、人工工时和人工定额等方面的成本预测，这些成本项目受设备、材料市场价格波动、技术方案变更和工程施工条件变化等因素的影响，如果估算出现较大差异，有可能导致投资超出预算，增加项目财务风险。从PPP项目的运营费用风险看，涉及设备使用寿命期内的维修与维护、工作效率、管理费用成本测算等，如果运营费用估算不够准确，可能导致PPP项目在运营期出现资金短缺或收益不足的情况。从PPP项目的收益预期估算看，受宏观经济政策、市场供需、竞争状态等多种因素影响，如果估算超过预期，可能导致项目实际收益无法达到预期，进而影响PPP项目的整体投资回报。

（二）资金筹措风险

水利工程PPP项目的资金筹措风险主要表现在两个方面，一是资金来源是否稳定，二是资金成本是否可控。其中，资金来源的稳定具体包括资金来源的确定性和资金下达的及时性；资金成本的可控具体包括资金的利率可控和使用期限可控。水利工程PPP项目通常需要投入大量的资金，鉴于政府和社会资本方的合作运营模式，PPP项目的投建除了少部分由政府出资外，大部分资金需要社会资本方承担。从资金来源上看，政府出资来源于财政预算，预算额度又取决于政府财政收入状况；社会资本方出资多源于银行信贷，信贷额度取决于金融市场环境和自身经营实力，鉴于当前地方财政承压的实际情况和金融机构信贷紧缩的现状，PPP项目投建资金来源的稳定性和及时性受到一定程度上的挑战。资金成本的可控性受市场利率、信用评级、融资结构、信用期限等多重因素综合影响。在筹资金额确定的前提下，资金成本总额取决于利率和期限两个变量因素，如遇市场利率上升或资金借贷主体信用评级下调，则推升融资成本。金融机构调整授信期限、拉长或缩短资金借贷期限，都将会影响PPP项目整体的经济效益和财务可持续性。

（三）成本管控风险

水利工程PPP项目的成本管控风险主要表现为成本费用是否超支。在水利工程PPP全生命周期中，成本费用超支的原因可能是前期成本估算不够准确，也可能是建设期成本管控不够规范而导致。在PPP项目投资估算阶段，如果缺乏足够的建设经验、专业知识，对项目实际需求和成本把控不准，可能导致预算与实际成本相差较大，造成资金浪费或者影响项目进程。对PPP模式运作的投建项目，国家发展改革委负责对项目预算进行审查，并规定原则上对成本超支部分不予补偿，降低了成本兜底的可能性。在PPP项目建设期，施工过程的管理不善是造成成本费用超支的主要原因，包括施工质量不合格、建设方案变更、管理人员能力不足、施工材料和人工价格上涨、工程设备不合格等，还包括征地拆迁受阻造成的工期延长、突发公共卫生事件造成的工程停滞等情况。这些都会额外增加水利工程PPP项目的成本费用，从而影响项目施工进度。

（四）收益分配风险

水利工程PPP项目具有公益性强的特点，其主要收入来源是公共消费收入和政府财政补助，一般是以特许经营的模式实施，对于社会资本方可能会存在收益分配风险，这个风险是由水利工程PPP项目公司各合作方对预期收益的评估不足、合同条款收益分配约定不明确或合同条款执行不力、市场变化等多重因素造成的。一方面，水利工程PPP项目各投资主体对项目的投入、贡献和承担的风险不同，对收益的预期也是有差异的，如果没有在合同中明确收益分配比例和收益分配方式，或者在项目实施过程中没有根据实际情况进行调整，可能引发收益分配纠纷；另一方面，水利工程PPP项目合同是各投资主体权益保障和收益分配的重要依据，如果合同条款存在不明确的情况，或者存在合同执行不力的情况，都会引发收益分配风险；再一方面，由于水利工程PPP项目的收益同时会受到市场需求、价格波动、市场竞争等多种因素的综合影响，如果PPP项目无法适应市场变化、及时调整经营策略，也可能导致收益下降或无法实现预期收益目标的风险。

四、水利工程 PPP 项目财务风险防范策略

（一）审慎开展PPP项目投资估算，科学降低投资风险

水利工程PPP项目具有建设周期长、投资规模大的特点，投资主体在项目实施前要做好投资估算。在项目规划期，审慎开展投资估算，科学降低投资风险。在具体的实施环节，一是对水利工程建设项目进行充分的市场调研，分析PPP项目模式投建的现实需求，确保项目建设的科学性和合理性V59QziQZ20pCDPMUfFpAQw==，根据项目应用场景合理预估投建规模；二是优化项目建设的技术方案，科学组织施工，充分考虑影响材料价格、设备运行、人工成本及工时的市场因素和环境因素，积极压缩隐性成本，控制好项目整体开支；三是加强运营管理和项目实施过程中的成本控制，扩大材料、设备的招标采购寻源半径，降低采购成本，把控好时间节点和用工规模，合理降低运营成本；四是盯紧市场变化和政策调整，精准把控市场形势，认清市场竞争状态，及时做好政策、环境变化的应对方案，制定合理的收益预期和风险控制策略，确保水利工程PPP项目的顺利实施和可持续发展。

（二）合理制定融资计划方案，精准把控资金筹措风险

在水利工程PPP项目建设中，作为投资主体的项目公司，要充分掌握当地财政状况、金融市场环境和金融政策，制定科学合理的融资方案和投资计划。政府财政支出额度与财政收入相适配，进而降低政府财政资金筹措的风险。社会资本方在贷款时，要充分考虑其自身的信用状况、经营可持续性，避免因资金抽贷造成的流动性风险，为项目提供长期稳定的资金来源。对筹集到的资金，通过建章立制的方式构建资金管理制度和风险控制机制，确保项目投建资金的安全性。项目公司应加强与金融机构的沟通合作，稳定PPP项目资金授信期限，为社会资本方争取更优惠的融资条件和更灵活的融资方式；根据项目建设进度制定合理的融资期限，确保PPP项目严格按照时间节点进行资金分配；制定社会资本方与政府方利率风险共担的融资策略，如果利率变化超过一定幅度，严重影响项目收入，政府方对超预期利率变化引发的资金成本支出给予一定的补偿，多措并举降低融资成本。

（三）建立健全成本管控体系，推动目标措施落地见效

建立健全水利工程PPP项目的成本管控体系，明确成本管控的最终目标和具体措施，确保各项成本能够得到有效的管理和控制。一是进行充分的市场调研，制定科学合理的项目规划方案，从源头上降低成本费用超支的可能性；二是切实加强对水利工程PPP项目合同的监管，确保合同条款明确、完整、合法，各方严格按照合同的约定履行义务，发现违规、违约行为及时予以制止，谨防因合同履约不当造成的成本费用超支；三是开展针对项目管理人员的专项培训，提高成本管控意识和成本管控能力，优化采购流程，提高施工效率，引入成本效益分析，确保项目成本能够得到有效的管理和控制；四是完善水利工程PPP项目管理制度和流程，加强对PPP项目进度、质量、成本等方面的管理和控制，确保项目按照预定的目标和计划稳步推进；五是加强水利工程PPP项目的成本监督和审计，对PPP项目成本进行定期或不定期检查，针对可能出现的成本费用超支风险，及时建立风险预警机制，制定相应的应对措施和应急预案，以便在风险发生时能迅速、有效地应对和处理，全方位加强成本管控，确保工程顺利进行。

（四）积极拓宽收入来源渠道，实施收益分配精细化管理

创新收益方式、拓宽收入来源渠道，是水利工程PPP项目增效增益的首要措施。政府部门不断加大对水利工程PPP项目的支持力度，营造良好的市场环境，制定配套的优惠政策，打破依靠政府财政补助的传统收入方式；根据PPP项目属性考虑，在与河道紧密关联的湿地公园增设广告牌增加广告收入，在城区沿河水域平缓河段增设水上游玩项目，吸引游客旅游消费等，积极拓宽收入渠道来源，提高项目运营的收益水平。同时，水利工程PPP项目的各投资主体方积极建立高效的收益分配机制，坚持互利共赢的原则，通过定期会议、信息交流等方式，及时了解各方投资主体对收益分配的意见或建议；在综合考虑市场变化、项目实际情况等因素的基础上，制定相对灵活的收益分配方案，制定合理的收益分配的比例和方式，实施收益分配的精细化管理，确保收益分配的公平性和合理性。

责任编辑：姜洪云