国有资本收益收缴问题分析确保资产增值

国有资本收益是针对国家履行出资人义务向被投资对象收取的投资收益而设立的，纳入政府收入预算管理范畴，是对国有资本经营收入的再分配。如何将国有资本收益收缴政策落到实处，确保实现国有资产的保值增值，是深化国有企业改革、加强国有资本管理的重中之重。

一、国有资本收益研究现状

通过citespace对知网相关文献检索发现，对我国国有资本收益的研究主要围绕“国有资本收益”、“国有资本经营预算”、“国有资本经营预算制度”展开，其中检索到关键词为“国有资本收益”的文献发文量最多，其次是“国有资本经营预算”。从发文单位的检索情况来看，以福建师范大学、财政部、财政部财政科学研究所、山东财政学院、天津财经大学、东北财经大学等单位的发文量较多。

从citespace检索的文献关键词时间线上来看，20世纪90年代中期学者们对国有资本收益的研究主要集中在“国有资本收益”、“国有资本”、“国有企业改革”三个方面，主要是基于改革开放后推进国有企业改革的大背景展开的，也与1994年9月财政部、国家国有资产管理局、中国人民银行联合发布的《国有资产收益收缴管理办法》（94财工字第295号）密切相关；2007年9月国务院出台了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号），明确了“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”，并进一步明确了2007年收取试点企业2006年实现的国有资本收益，2008年开始实施中央本级国有资本经营预算。同年12月，财政部、国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财企〔2007〕309号），2016年财政部对《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》进行了修订，印发了《中央企业国有资本收益收取管理办法》（财资〔2016〕32号）。上述政策的发布也引发了2006年至2017年间学术界对国有资本收益相关问题的研究热潮，“国有资本经营预算制度”一度成为研究热点，并在此基础上延伸了对国有资本预算收支管理、国有资本收益上缴与分配、非国有资本、经济体制改革、股份有限公司、金融资本、混合所有制改革等方面的相关研究。

二、我国国有资本收益政策发展历程

本研究对我国国有资本收益相关政策进行了梳理，从国有资本收益的收入构成来看，包括国有企业应交利润、国有股股利和股息收入、国有产权转让收入、企业清算收入和其他国有资本收益。从征收对象的性质来看，包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业。从征收对象的经营状态来看，分为持续经营状态和清理关闭状态。1994年的《国有资产收益收缴管理办法》、2007年的《国务院关于试行国有2941789753f7114b83afea3f708c4cd5资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、2016年的《中央企业国有资本收益收取管理办法》、2024年的《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》逐步明确了国有企业和国有控股企业国有资本收益的收缴范围和收缴比例，即“企业计算当年应交利润时，可从净利润中扣除以前年度未弥补亏损和提取的法定公积金，上交比例按照不同行业分四类执行；国有控股、参股企业按照股东会或者股东大会决议通过的利润分配方案执行，分得的股利全部上缴；国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）应全部上缴；国有产权转让收入和其他国有资本收益应全部上缴”。

国有企业应交利润的收缴标准先后经历了几次调整，既考虑了国有企业上报的国有资本经营预算收入，又兼顾了国有企业决算报表年终实际净利润。从应交国有资本收益金核算的影响因素来看，主要包括国有资本经营预算金额、与营业利润直接相关的收入成本费用金额、能够影响企业利润总额的利得和损失金额、所得税金额、计提的法定公积金金额、下属子公司的盈利金额、参股企业的分红金额、可弥补的以前年度亏损金额。

三、国有资本收益收缴情况

1.国有企业和国有控股企业数量变化情况。根据2010年至2021年《中国统计年鉴》（由于2018年《中国统计年鉴》相关数据缺失，故2018年参考数据来源为《中国经济普查年鉴2018》（第四次经济普查）数据）企业数量统计数据显示，2010年末我国企业单位总数为6517670家、国有企业为153847家、国有控股企业为249622家，截至2021年末我国企业单位总数增加到28665212家、国有企业减少到78357家、国有控股企业增加到323277家。总体来看，2010年-2021年间我国企业单位总数呈现逐年上升趋势，国有控股企业数量呈现波动式上升趋势，国有企业数量则呈现出阶梯式下降趋势，国有控股企业较国有企业变化更为明显。

从企业数量增长率变化情况来看，我国企业单位总数、国有企业数量和国有控股企业数量的增速呈现同步变化趋势，其中2012年、2014年和2019年增长速度最快，2013年、2015年、2016年、2018年和2021年增长速度明显下降，其中，2013年和2018年下降速度最快，国有控股企业和国有企业数量呈现负增长。

从国有企业和国有控股企业占全国企业总数的比例变化情况来看，2010年-2021年间我国国有企业和国有控股企业占全国企业总数的比例基本趋同，呈现逐年下降趋势，2018年后二者占全国企业总数的比例逐渐趋于平稳。

2.国有资本收益的收缴情况。根据2013年至2021年《中国统计年鉴》（由于2018年《中国统计年鉴》相关数据缺失，故2018年参考数据来源为《中国经济普查年鉴2018》（第四次经济普查）数据）国有企业和国有控股企业上缴的国有资本收益收缴情况统计数据显示，我国国有资本收益金主要包含5个收入来源，其中利润收入为国有资本收益金的主要来源，平均占国有资本收益金总额的71.44%，2014年度占比高达到84.69%，2021年下降到59.48%。其次为股利、股息收入，平均占国有资本收益金总额的10.85%，2017年以后该比例一直维持上升趋势，从11.11%上升至16.01%。产权转让收入平均占国有资本收益金总额的9.04%，其他国有资本经营预算收入平均占国有资本收益金总额的7.67%，清算收入平均仅占国有资本收益金总额的0.43%。

通过分析2013年-2021年财政部门收取的国有资本收益收缴情况，利润收入和股利、股息收入以及其他国有资本经营预算收入基本呈现稳步增长的趋势，其中利润收入呈现波段式上升趋势。产权转让收入在2013年-2020年间逐年增加，2020年达到峰值后开始下降。清算收入相对比较稳定，变化趋势不明显，2018年-2021年间清算收入明显增加，其中2019年和2020年清算收入最高。

为了更好地分析国有企业、国有控股企业数量与国有资本收益收缴的关系，我们将企业数量作为主坐标轴，将收入额作为次坐标轴，对比分析了国有企业、国有控股企业数量变化与利润收入、清算收入和股利、股息收入之间的关系。从国有企业数量变化趋势与利润收入变化趋势来看，2017年前无明显特征，但在2017年以后呈现反向变化趋势，且敞口越来越大，在国有企业数量下降的情况下国有资本收益的利润收入反而增加，说明国企改革成效显著。国有控股企业数量虽然呈现上升—下降—上升趋势，但是股利、股息收入一直呈现稳步增长的趋势，且2018年以后与国有控股企业数量呈现协同上升趋势，说明国有资本投资收益呈现正向发展态势。

为进一步分析国有企业、国有控股企业数量变化情况与国有资本收益收缴主要收入来源利润收入和股利、股息收入之间的关系，我们发现除2018年外，国有企业数量增长率与利润收入增长率基本上呈现同步增减变化趋势，说明国有企业数量变化对国有资本收益利润收入变化的影响作用较大。国有控股企业数量增长率的变化与股利、股息收入增长率的变化协同性并不明显，说明国有资本收益股利、股息收入受国有控股企业数量的影响较小，主要取决于国有控股企业利润分配方案。

综上所述，从国有资本收益的收缴情况来看，我国国有资本收益总额呈现逐年上升趋势。2019年我国国有资本收益总额突破3000亿元达到3971.82亿元，也是2013年以来增长幅度最大的一年，2020年和2021年分别突破4000亿元和5000亿元。

四、存在的主要问题

1.被征收对象的缴纳层级不够清晰。《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号）中明确指出，扩大国有资本收益上交机制。由国家和地方国资委直接投资的一级企业，其向国资委缴纳国有资本收益金，在实质上属于向出资人上交利润，这部分企业在缴纳流程上不存在争议。但是，由其他非国资委事业单位投资的企业国有资本收益金征收对象问题还需要进一步探讨，如以正常经营的盈利一级企业为例，这部分企业在缴纳国有资本收益金时，是直接向国资委缴纳？还是向其投资人上交利润后，党政机关和事业单位作为被征收对象，根据对所有下属企业的利润收缴情况按照规定的比例向国资委缴纳？如果党政机关和事业单位所办的一级企业直接向国资委缴纳，则这部分企业不仅要根据内部规定，向直接出资人上交利润，也要向属地的国资委上交国有资本收益金。这种收缴方式，虽然在最大程度上保障了国有资产的有偿使用收入的收缴，但是也给这部分企业造成了双重负担。如果按照事业单位作为征收对象，以其收到的下属企业上交的利润额作为国有资本收益金的缴纳基数，虽然可以有效减轻国有企业的负担，但是却会减少国家收取的国有资本收益金额。

2.不同性质企业国有资本收益可控性程度存在较大差异。从国有资本收益收取管理办法来看，对国有独资企业而言，其上缴国有资本收益为“应交利润”，实际上是一种强制分红政策，在不考虑企业普遍存在的公司治理问题的情况下，是能够有效保障国有资产的收益权的。但对于国有控股、国有参股企业而言，虽然《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号）中明确指出“优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制，国有控股、国有参股企业利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平”，但由于其上缴的国有资本收益为“国有股股利和股息收入”，是根据股东会或股东大会决议通过的利润分配方案，将其向国有股东分配的股利作为缴纳基数，不属于强制分红政策。因此，从投资收益收缴的可控性上来看，国家对国有控股、国有参股企业的控制程度要远低于国有独资企业。

3.收缴监管机制不完善。目前我国在国有资本收益收缴监管机制方面还不够健全。对国有企业利润的认定主要以国有企业决算报表数据披露的财务报表净利润作为缴纳的参考依据，对于未按规定缴纳的企业在强制执行和相应问责政策方面的落实力度不够。对长期不分红或分红极低的国有控股、国有参股企业缺乏相应的监管政策机制，应综合考虑国家投入资产的资本成本和行业投资回报率，制定完善的股利分配和收缴政策，确保国有资产保值增值。对于基于产权变更或清理关闭企业产生的产权转让收入和清算收入，应加强地方财政部门、国资部门对产权转让和清算过程的监督管理，有效防止国有资产流失。

五、结语

国有资本收益是财政收入的重要组成部分，从国有资本收益的构成来看，国有企业上缴的利润收入在国有资本收益中占据绝对的优势地位，其次是从国有控股企业获得的股利、股息收入，产权转让收入、清算收入和其他国有资本经营预算收入占国有资本收益总额的比例较小。2024年1月1日国务院发布了《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明确要进一步完善国有资本经营预算制度，分别从总体要求、完善收益上交机制、提升国有资本经营预算支出效能、完善国有资本经营预算管理工作、组织实施五个方面提出了明确意见。因此，持续保持国有企业的盈利能力，进一步完善国有资本收益上交机制，有效引导、规范和监督国有控股、参股企业企业制定合理的利润分配方案，确保股利、股息收入持续稳定增长，加大国有资本收益收缴政策落实力度，是有效增加我国国有资本收益的主要途径。

（作者单位：沈阳建筑大学 沈阳建筑大学资产经营有限公司 辽宁大学）