越南与菲律宾南海油气资源共同开发政策的比较

摘要：越南和菲律宾是中国在南海推动“搁置争议、共同开发”倡议的主要对象国。越南提出了“合作共同发展”的开发模式，中越正在开展北部湾湾口外海域共同开发磋商，但迄今尚未就该海域的共同开发取得实质性突破。中菲两国于2018年签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》，建立了一种既有政府又有企业参与的“双层结构”磋商机制。对越菲两国南海共同开发政策进行比较研究，有助于中国与越菲开展有针对性的共同开发谈判。越菲共同开发政策的比较可从核心决策圈、民意、经济收益和美国介入四个方面展开。从“核心决策圈”来看，越南是越共中央集体决策，政策延续性较强，菲律宾的决策与总统本人及其私人决策圈有很大关系，政策延续性差。从“民意”来看，越菲两国不少民众都对与中国开展共同开发的意图存有一些疑虑，对中越、中菲南海共同开发构成消极影响。从“经济收益”来看，越菲都对南海油气资源有着较高依存度，都有与中国开展共同开发的经济利益需求。从“美国介入”来看，美国介入程度加深，给中越、中菲共同开发进程带来负面影响。相关的政策思考必须从开展公关说服、做好民意工作、推动利益融合、采取反介入措施等方面入手。

关键词：越南与菲律宾；南海油气资源；共同开发；核心决策圈

收稿日期：2023—12—23

作者简介：祁怀高（1978—），复旦大学国际问题研究院副院长、研究员、博士生导师，主要研究领域：中国周边外交、亚太国际关系。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“越菲南海共同开发政策的比较及中国的对策研究”（项目批准号：20BGJ081）的阶段性成果。

中国与越南、菲律宾等东南亚国家在南中国海存在岛屿主权和海洋权益争议，其中越南和菲律宾是中国推动“搁置争议、共同开发”倡议的主要对象国。中越正在开展北部湾湾口外海域共同开发磋商，并已启动该海域小范围共同考察和海上实地作业，但迄今尚未就该海域的共同开发取得实质性突破。中菲两国领导人自20世纪80年代起围绕争议海域共同开发展开互动。2018年11月，中菲两国签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》。

“共同开发”（Joint Development），指的是有关国家搁置边界争端，在不损害各自主张（声索）有效性的情况下，转而进行合作勘探和开发，共享在声索重叠海域发现的碳氢化合物。a本文中的共同开发对象为液态流动性的碳氢化合物石油和天然气资源。

本文首先分析越南的南海油气资源共同开发政策，接着分析菲律宾的南海油气资源共同开发政策，然后从四个方面对越菲南海油气资源共同开发政策进行比较分析，最后为中国更好地推进中越、中菲“两轨”磋商提出政策思考。

一、越南的南海油气资源共同开发政策与中越磋商进程

越南是南海沿岸国家，其经济发展严重依赖于南海资源。越南共产党（简称“越共”）和越南政府制定了相关的海洋经济政策（参见表1）。越南制定的海洋经济政策对笔者理解其南海共同开发政策有着重要参考价值。越南曾与马来西亚在1992年达成共同开发协议，尽管该共同开发区域是在泰国湾，但对中越南海共同开发磋商也有启发意义。

越南提出了越南版的南海共同开发倡议，即“合作共同发展”模式（Cooperation for Mutual Development）。b“合作共同发展”倡议是1993年10月越共中央总书记杜梅在访问泰国时提出的。越南也向中国提出了“合作共同发展”概念。在2011年8月的中越第二届国防部副部长级战略安全对话上，越南国防部副部长阮志咏（Nguyen Chi Vinh）提出，在符合国际法和双边利益的情况下，越南有意与中国在“真正的争议海域”开展“合作共同发展”。c

越南学者阮鸿滔（Nguyen Hong Thao）和尊女青平（Ton Nu Thanh Binh）认为，“合作共同发展”具有5个原则性特征：一是“合作共同发展”是基于《联合国海洋法公约》合作原则的一个综合性解决方案；二是共同开发虽然由当事国政府达成协议并共同实施，但“合作共同发展”可以让私营部门参与；三是“合作共同发展”可以在任何海域实施，既可以在争议海域实施，又可以在非争议海域实施；四是“合作共同发展”的涵盖领域广泛，不仅包括自然资源的勘探和开发活动，还包括保护海洋环境、海上搜救、灾害预防控制、反海盗等其他领域；五是“合作共同发展”是一项永久的和长期的措施，而共同开发是一项临时性安排。d

越南的目标是通过南海“合作共同发展”，以服务越南的利益，稳定南海局势。从越方的观点来看，争议地区是指当事方主权主张重叠的区域，具有符合国际法，特别是《联合国海洋法公约》规定的法律和历史依据，并得到域内各方的承认。根据这一观点，越南认为南海大部分海域属争议海域。e

基于“合作共同发展”的原则和目标，越南与中国达成了积极推进北部湾湾口外海域共同开发的共识。2013年6月21日发表的《中越联合声明》指出：积极推进北部湾湾口外海域的共同开发，在北部湾湾口外海域启动共同考察，尽早确定合作区域和领域，落实北部湾湾口外海域工作组谈判任务。2013年10月15日的《中越联合声明》指出：“双方同意在政府边界谈判代表团框架下成立中越海上共同开发磋商工作组。”f 2015年12月19日，中越启动北部湾湾口外海域共同考察，启动海上实地作业。g据越南网2015年12月19日报道，中越双方已同意在北部湾湾口外的一个四边形区域开展共同考察。h该共同考察区域由四个坐标点（北纬17°49′10″和东经108°00′09″、北纬17°37′32″和东经108°14′38″、北纬17°32′45″和东经108°10′03″、北纬17°44′49″和东经107°55′49″）连接而成。i 2016年，双方共同考察海上实地作业结束。j截至2023年7月，中越北部湾湾口外海域工作组已举行了16轮磋商，海上共同开发磋商工作组也举行了13轮磋商（参见表2）。

迄今为止，中越北部湾湾口外海域工作组磋商尚未取得重大突破。主要有两个阻碍因素：一是中越双方在围绕“共同开发、海域划界”的优先次序上分歧较大。越方主张“先海域划界，再共同开发”。k然而，按照《公约》以及相关国家实践，共同开发是在争议海域划界前的临时性和过渡性安排，理应“共同开发在前，海域划界在后”。越方声称中越在北部湾存在油气资源共同开发的先例，本质上是中越双方对北部湾油气构造进行勘探的一种“合作开发”，并不属于共同开发的范畴。二是中越政治互信不够，影响了磋商的政治氛围，近几年中越海上摩擦事件也影响了双方磋商的进程。2015年4月，越共中央总书记阮富仲访华时指出，两国之间的一些合作领域未能达到实质性的效果，最大的障碍就是政治互信不够。l2014年5—7月的“海洋石油981”钻井平台中越对峙事件，使得两国关系短期内迅速跌入“低谷”，迫使原定于当年5月举行的中越北部湾湾口外海域工作组磋商延迟到当年12月举行。此外，中方主张推进南海更大范围的共同开发，m但越方以程序事项为由一再推脱。

二、菲律宾的南海油气资源共同开发政策与中菲磋商进程

菲律宾是南海沿岸国家，经济发展所需的部分油气资源来自南海。菲律宾政府颁发的宪法、法律和行政命令中规定了其能源勘探政策（参见表3）。比如，1987年《宪法》第12条第2款规定，菲律宾的自然资源都属于国家所有。1972年菲律宾《石油勘探开采法》（菲律宾第87号总统令）中规定了联合勘探/联合开发的利润分配条款。n 菲律宾第7638号共和国法令（1992年菲律宾能源部法令）赋予菲律宾能源部监管菲律宾国内能源资源勘探的权力。菲律宾2019年第80号行政命令规定，参与到石油服务合同中的第三方，需要“声誉好、技术竞争力强和财务足”。o

菲律宾1987年《宪法》第12条第2款规定：“一切公有土地、水域、矿藏、煤炭、石油和其他矿物油，一切潜在的能源、渔场、森林或树林、野生生物、动植物和其他自然资源，都属于国家所有。除了农田外，其他所有的自然资源均不得转让。”p 根据菲律宾最高法院2004年12月作出的一项裁决（127882号裁决），国家和私营实体可以签订（勘探、开发和利用矿产、石油和其他矿物油）服务合同进行商业交易。公司作为分包商，仅作为国家的代理人进行资源开采，无法获得与委托人（即国家）相同的权利。q即使该公司完全为外国所有并全权负责经营管理，它也仍受菲律宾的全面控制和监督。r这意味着，中菲南海共同开发区将受到菲律宾政府的全面控制和监督。如果中国遵守菲律宾法律开展共同开发，就意味着中方承认菲方的所有权，这对中国来说无法接受。

菲律宾对涉及外资的石油天然气勘探作出了“60/40原则”的法律规定。菲律宾1987年《宪法》第12条第2款规定：“对自然资源的勘探、开发与使用，必须在国家的完全控制与监督之下。国家可以直接开展这些活动，或者与菲律宾公民或菲律宾公民控制资本60%以上的企业或机构签署共同生产、合资或产量分成的协议。”s 菲律宾1972年《石油勘探开采法》（第87号总统令）第18.b条还规定，菲律宾政府必须提成净利润的60%以上。这些规定一般被统称为“60/40原则”。

2016年7月，应菲律宾单方面请求建立的南海仲裁案仲裁庭作出的所谓“裁决”，给中菲南海共同开发增加了新的法律风险。这项所谓的“裁决”认为，“中国对‘九段线’内海洋区域的资源主张历史性权利没有法律依据”，“中国主张的岛礁无一能够产生专属经济区”等，而礼乐滩等海洋地物完全在菲律宾专属经济区之内。t

菲律宾能源部已在南海部分海域标注了石油服务合同区块。其中，SC55、SC58、SC59、SC63、SC72和SC75位于中菲两国主张重叠海域。据菲律宾能源部的对外招标信息：澳大利亚尼多石油公司在SC58和SC63区块占有股份权益，阿联酋“龙油”公司在SC63区块占有股份权益，英国弗洛姆能源公司在SC72区块占有股份权益，非洲米特拉能源有限公司在SC57区块占有股份权益（参见表4）。

菲律宾的南海共同开发决策具有高度私人化、非正式化的特点，总统个人的决策偏好往往发挥重大作用。u由于菲律宾总统在其外交决策中扮演最重要角色，因此菲律宾关于中菲南海共同开发的政策往往随着总统的更换而变化。阿罗约总统任期（2001—2010年）是“尝试”阶段，阿基诺三世总统任期（2010—2016年）是“停滞”阶段，杜特尔特总统任期（2016—2022年）是“重启”阶段，马科斯总统任期（2022年以来）是“推进”阶段。2001—2010年，菲律宾总统格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约积极推动中菲南海共同开发磋商。在阿罗约任内，2004年9月，中国海洋石油集团有限公司（简称中国海油）与菲律宾国家石油公司共同签署了《南中国海部分海域联合海洋地震工作协议》。v 2005年3月，中菲越三国国家石油公司签署了为期3年的《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》（有效期从2005年7月1日至2008年6月30日）。w阿罗约的继任者阿基诺三世从未有过与中国开展共同开发的想法，反而在其任期的大部分时间公开从法律上挑战中国的主张，发起了“南海仲裁案”。2016—2022年，菲律宾总统杜特尔特重启了和中国的南海共同开发谈判，搁置了对菲有利的“南海仲裁案”所谓“裁决”。2022年6月，马科斯担任菲总统后，中菲关系发生了一些变化，菲律宾现任政府的立场和政策也面临一些变数。2023年1月，中菲签署联合声明，在油气合作领域，双方同意牢记2018年签署的《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》精神，在已有成果基础上，尽早重启海上油气开发磋商。x

三、越菲南海油气资源共同开发政策的比较

虽然越菲两国现任政府原则上都支持共同开发，但政策层面还是存在一些差异。与越南的政策连续性较强相比，菲律宾的政策基调在三任政府时期出现了反复摇摆。菲律宾关于中菲南海共同开发的政策随其总统的更换而变化，分为尝试（2001—2010年，阿罗约总统任期）、停滞（2010—2016年，阿基诺三世总统任期）、重启（2016—2022年，杜特尔特总统任期）和推进（2022年至今，马科斯总统任期）四个阶段。y阿罗约在其总统任期内，促成中菲越三方签署《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》（简称“三方协议”），推动中菲南海共同开发迈出实质性一步。阿基诺三世从2010年6月正式担任总统后，就放弃了同中国进行南海共同开发的想法。此后在两国南海争端日趋激烈的情况下，阿基诺三世在南海问题上采取了较为强硬的立场。杜特尔特成为菲律宾总统后，在南海问题上采取了和前任阿基诺三世完全不同的政策。杜特尔特选择搁置对菲有利的“南海仲裁案”的“裁决”结果，积极重启中菲南海共同开发谈判。2023年1月，菲律宾总统马科斯在访华期间与中国领导人达成一致意见，双方都赞成尽快重启共同开发南海油气资源的磋商机制。z笔者从核心决策圈、民意、经济收益和美国介入四个方面入手，对越菲南海油气资源共同开发政策做进一步的比较分析。

（一）越菲共同开发政策的“核心决策圈”比较

越南共同开发政策的“核心决策圈”是越共中央委员会和政治局，越南外交部、国防部和公安部扮演着重要的角色。越南国家石油公司遵循越共和越南政府的指导与外国油气公司合作开展油气开发活动。

越南共产党集体制定国家政策，权力集中在越共中央委员会和政治局。越共中央委员会，每五年由越共全国代表大会选举产生，成员将近200人。越共中央委员会通常每年召开两次会议，就重要问题进行讨论和作出决定。越共政治局通常在越共中央委员会会议之前召开会议，以制定议程和讨论指南。越共政治局有时也临时召开会议，就重要的突发事件作出决定。比如，2014年中越在西沙群岛附近海域对峙期间，时任越南总理阮晋勇表示，“（越共）政治局目前的指示是，斗争必须根据国际法以和平方式继续进行”，同时也将决定何时采取法理措施。aa

越共政治局和中央委员会通常根据越南相关部委和机构的意见作出决定，特别是越南外交部、国防部和公安部的意见。

越南外交部多次就越南的南海主张发表声明。1979年9月28日，越南外交部发布一份题为《越南对于黄沙、长沙两群岛的主权》白皮书，试图证明西沙群岛和南沙群岛是越南的领土。ab 1982年1月18日，越南外交部发布《黄沙和长沙群岛——越南领土》白皮书，再次对西沙和南沙群岛提出领土主权要求。ac 1988年4月越南外交部发布《黄沙和长沙群岛与国际法》，ad试图从国际法角度证明越南对西沙和南沙群岛的领土主权。越南外交部有关南海的信息多来自越南国家边界委员会、国际法和条约司等部门。越南外交学院、越南对外战略研究院、越南“东海”研究院也根据其研究和调查结果向越南外交部提供政策建议。ae

越南国防部提供与军事问题相关的意见，包括保护越南非法占据的南海前哨基地、“应对”中国和其他南海声索国的军事行动、进行武器采购和推进军队现代化等信息。越南国防部于2019年发布的越南国防白皮书不仅提供了越南整体防御态势的信息，还提供了越南南海政策的概况。af 越南国防部还领导越南的国防外交，这是越南南海政策中越来越重要的组成部分。越南军事情报总局和越南国防部的研究机构，特别是国防战略研究所和国防国际关系研究所，在制定政策建议方面发挥着重要作用。ag

越南公安部在越南南海政策的制定中扮演了一个鲜为人知但很重要的角色。越南公安部历史、科学和战略研究局对安全问题进行研究和分析，并向决策者提供建议。ah 越南公安部官员经常出席有关地区安全的高规格活动。比如，2017年6月在新加坡举行的第十六届香格里拉对话会上，越南公安部副部长裴文南率领越南代表团参会，并在一个特别小组发表了关于避免海上冲突的致辞。ai

越南国防部和公安部对越南南海政策的影响虽然不像外交部那么直接，但这两个部门都因其情报渠道对越南南海政策产生了相当大的影响。通过情报渠道，越南国防部和公安部可以向越南高层领导人提供分析和建议。aj越共政治局和中央委员会很大一部分成员是这两个部门的现任或前任官员，这使得这两个部门在越南南海政策制定时能发挥重要影响。ak比如，在2021年1月选举产生的越共第十三届中央委员会的180名中央委员中，有23名（12.77%）来自越南军队，6名（3.33%）来自越南公安部。在越共第十三届政治局18名委员中，有2名来自越南军队，4名是现任或前任越南公安部官员，加起来占政治局委员总数的33.3%。

越南国家油气集团（Petro Vietnam）在越南政府的指导下与其他国家的油气公司开展合作。越南国家石油公司把俄罗斯的油气公司作为重点合作伙伴。越南国家油气公司总经理阮国庆在2015年曾表示：“凭借越南和俄罗斯之间的友谊和悠久传统，越南国家油气集团支持俄罗斯扩大其在越南大陆架的业务。越南国家油气集团也真诚地希望并决心扩大其在俄罗斯联邦的业务，我们将其确定为首要战略和优先事项。”“我们准备与俄罗斯合作伙伴一起参与其他第三国的石油和天然气项目，并期待两国政府的支持。”al越南国家油气公司已与俄罗斯国家石油公司（Zarubezhneft）am、俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）an、俄罗斯石油公司（Rosneft）等俄罗斯油气企业开展合作。越南国家油气集团也与中国海油在油气领域开展合作。比如，越南国家油气集团的下属公司越南石油勘探生产公司与中国进行联合勘探合作，在北部湾109/4区块联合勘探油气，该区块海域面积1541平方千米。ao不过，越南把南海部分争议海域视为越南主张管辖海域，越南的这一错误主张为中越共同开发设置了障碍。比如，2012年时任越南国家石油公司总经理杜文后表示，“欢迎中国海油和其他中国油气公司像其他外国伙伴一样，在越南专属经济区和大陆架上与越南进行合作。”ap

菲律宾是总统制国家，实行行政、立法、司法三权分立政体。aq总统拥有行政权，但其权力的行使会受到立法和司法机构的制约。就与中国开展南海共同开发这一议题而言，菲律宾总统是主要决策者，但共同开发协议须经参议院全体议员（24名）2/3多数同意方为有效，众议院（300名左右众议员）有提出一切弹劾案的专属权力，最高法院有权对共同开发协议是否违宪做出裁决。军人集团一般听命于总统，但同时具有亲美传统，他们希望总统避免在南海问题上对中国“让步”太多，也希望中菲南海共同开发不要影响菲美同盟关系。菲律宾能源利益集团主要利益诉求是盈利，多听从政府的决策。菲律宾总统在进行外交决策时往往会依赖私人化的决策途径，形成私人决策圈。比如，杜特尔特担任总统时期，其涉及南海共同开发的私人决策圈人士有前总统格洛丽亚·阿罗约、时任众议院议长艾伦·卡耶塔诺、外长特奥多罗·洛钦、前众议院议长何塞·德贝尼西亚（Jose de Venecia Jr.）、华裔参议员蒙·吴（Bong Go）、华裔商业大亨丹尼斯·埃（Dennis Uy）等。

外交部是菲律宾行政部门中制定共同开发政策的重要部门。外交部的主要职责是协助总统制定、协调和执行政府的外交政策，扮演为总统提供专业外交服务的角色。ar菲律宾外交部长对南海共同开发的态度往往与总统保持一致。比如，杜特尔特担任总统时期，佩尔费克多·亚赛、艾伦·卡耶塔诺、特奥多罗·洛钦这三位外交部长都表达了对与中国达成共同开发协议的支持。时任外长卡耶塔诺甚至称与中国的共同开发协议是“有原则的实用主义”。时任外长洛钦虽然曾就中国在南海的捕鱼活动直言不讳地提出批评并提出外交抗议，但他并未公开反对与中国达成共同开发的协议，这意味着南海部分议题仍是可以被分割的。

此外，菲律宾能源部也在制定共同开发政策中扮演着重要的角色。能源部的主要职责是准备、整合、协调、监督和控制政府有关能源勘探、开发、利用、分配和节约的所有计划、方案、项目和活动。as石油公司要想进行油气资源的开采，需要和政府签订服务合同。依据菲律宾1987年《宪法》第12条第2款规定，石油公司要想进行油气资源的开采，需要和政府签订服务合同。菲律宾能源部代表菲政府与石油公司签署服务合同（石油服务协议）。截至2018年3月，菲律宾共有19个正在进行的石油服务协议。at

从“核心决策圈”来看，越南围绕越共中央委员会和政治局展开，而菲律宾围绕总统展开。越南是集体决策，政策延续性强，但更谨慎；菲律宾的决策与总统本人的个人经验和私人决策圈有很大关系，政策延续性差，变动幅度大。

（二）越菲共同开发政策的两国民意比较

越南民众疑华情绪较为浓厚，也让越南不少民众怀疑中国的共同开发意图。从越南的视角来看，有三个因素容易导致越南民众对华持消极立场。一是越南历史上的所谓“抗华战争史”和1978年中国对越自卫反击战的记忆；二是中国军事和经济能力的增强导致越南在安全上的疑惧；三是一些敌对势力企图煽动越南民众的“反华”情绪。在2014年5—7月中越围绕中国海洋石油981钻井平台的对峙事件中，越南民众的对华消极情绪曾到达一个高潮。

当然，我们也要注意到，越南民众的对华反应大多是情绪化的。越共和越南政府需要在民族主义和现实主义之间保持好平衡。尽管中越两国政府都承诺在北部湾湾口外海域开展共同开发，但如果真的发现可商业开发的油气田，仍存在“两国舆论尚未准备好接受这一点”的担忧。au

菲律宾的民意对共同开发有重要影响，菲律宾国内不少民众对中国的南海共同开发意图存有疑虑。根据“亚洲脉搏”（Pulse Asia）2018年6月开展的民意调查，73%的菲律宾受访民众认为杜特尔特政府应该依据2016年“南海仲裁裁决”来维护菲律宾在“西菲律宾海”（菲律宾将其声索的南海部分海域命名为“西菲律宾海”）的主权。av 2018年6月的该项民意调查还显示，只有约17%的菲律宾受访民众“信任”中国。aw该项民意调查是在中菲签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》之前5个月做的。“亚洲脉搏”于2022年6月的民意调查显示，约33%的菲律宾受访民众“信任”中国，该“信任率”排在菲律宾民众对主要国家“信任率”的后列。ax 在菲律宾的政治环境中，总统可以利用民意来为自己的对外政策辩护，而舆论的支持或反对必定也会影响总统的判断。

中菲曾达成的联合海洋地震工作协议，很大程度上因为部分菲律宾民众的反对而失效。2004年9月，中菲两国曾开展南海共同开发的初步尝试，中国海油与菲律宾国家石油公司共同签署了《南中国海部分海域联合海洋地震工作协议》。2005年3月，中菲越三国的国家石油公司签署了为期三年的《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。对此菲律宾民众表示反对，认为菲对华让步过多，《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》于2008年失效。2023年1月，菲律宾最高法院宣布，中菲越签署的《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》因违反菲律宾宪法而无效。

就“民意”而言，越南和菲律宾两国对华民意体现出部分共同点。两国不少民众都对与中国开展共同开发的意图存有疑虑，对中越、中菲南海共同开发造成消极影响。民意对共同开发的支持或反对会一定程度上影响越菲两国政府的决策。因此，中国需要加大与越菲民众的交流，赢得越菲民众的信任，使越菲民众相信中国的良好意图，从而为中越、中菲共同开发营造良好的舆论氛围。

（三）越菲共同开发政策的经济利益需求比较

越南和菲律宾都对南海的油气资源有着较高的能源依存度，因此都有着与中国开展共同开发的经济利益需求。

越南已经从原油净出口国转变为原油进口国，目前天然气虽然能自给自足但未来也将需要进口。2017年，越南还是一个原油出口国，该年向国际市场出口了563万吨原油，但到了2018年，越南就成为原油进口国。ay 2021年，越南出口310万吨原油，但从国外进口了约1000万吨原油。az 2021年，越南国内的石油供应仅能满足70%的国内市场需求。与2016年相比，2021年越南的石油产量下降了40%，即从2016年的1520万吨下降到910万吨。ba 2022年，越南国内市场的石油需求约为1869万吨（2100万立方米），但越南国内石油供应量仅为1282万吨（1440万立方米），供应满足不了需求就需要越南从国外进口。bb近年来，越南原油产量下降，原因在于：一是原油储量从2015年的4050万桶下降到2021年的460万桶；二是近年来越南新发现的油气田也减少了。2011—2015年间越南发现了24处新的油气田，但2016—2021年间越南仅发现了7处新的油气田。bc截至2005年12月，越南的天然气储量为13.1万亿立方英尺。bd 2020年，越南的天然气需求为97亿立方米（约合3426亿立方英尺），预计到2030年将增加到253亿立方米（约合8935亿立方英尺）。be由于越南对天然气的需求持续增加，越南将优先开展液化天然气储存的基础设施建设，以确保进口能力，即2030年前每年需进口80亿立方米液化天然气和2045年前每年需进口150亿立方米液化天然气。bf如果越南能与中国在争议海域达成共同开发协议，成功开采出油气，这对越南未来实现能源安全具有积极意义。

目前菲律宾的油气主要依赖进口，当前菲律宾对共同开发南海油气资源的需求相当迫切。菲律宾早在1896年就开始钻探石油，但至今石油产量仍然不高。菲律宾的人口预计将从2010年的9313万增加到2045年的1亿4200万，净增4900万。bg随着人口的增加和经济的发展，菲律宾的能源供应面临巨大压力与缺口。2020年，菲律宾本土能源为2968万吨油当量，其中石油为46万吨油当量、天然气为329万吨油当量；2020年，菲律宾进口能源为2669万吨油当量，其中石油进口为1600万吨油当量。bh 2020年菲律宾能源自给率为52.7%。bi目前菲在南海马拉帕亚（Malampaya）地区的石油和天然气储备，估计将于2027年第一季度开采殆尽。bj马拉帕亚油气田是目前主要的天然气开采基地，为吕宋岛提供了约40%的能源供应。bk如果该油气田枯竭，那么菲律宾的经济发展计划将受到严重影响。2021年5月，菲律宾参议院能源委员会认为，未来6年内菲律宾将面临重大的能源危机。bl

针对潜在的能源危机，菲律宾存在三种可能的解决方案。第一种方案是寻找煤炭等替代能源。第二种方案是与新的石油公司合作在南海非争议区开发新的油气田。第三种方案是与中国合作共同开发南海油气资源。菲律宾明显缺乏单独开发油气资源的能力，总统杜特尔特的首席法律顾问萨尔瓦多·帕内洛（Salvador Panelo）在2019年7月坦诚指出，“菲律宾需要和其他国家建立合资企业和签署合作协议的原因是不具备单独开发的能力。”bm综合比较上述三种方案，与中国共同开发南海对菲律宾而言是最好的选择。主要原因是菲律宾通过中菲共同开发方案可以获得中国的帮助，中国油气公司可以提供技术和资金，是最佳也是最为可行的方案。

（四）越菲共同开发政策的“美国介入”因素比较

美国是区域外大国中介入南海问题和南海共同开发的关键国家。2019年以来，美国特朗普政府公开反对中国在南海的主张和行为。比如，2019年7月20日，美国国务院声明首次明确将中国在南海的主张称为“非法海洋主张”，指责中国“阻止东盟成员国获得超过2.5万亿美元的可采能源储备”。bn 2020年7月，美国国务卿蓬佩奥和助理国务卿史达伟（David R. Stilwell）分别发表有关南海的声明和谈话，违背了美国在南海争议问题上不持立场的承诺，挑拨中国与东盟国家间的关系。2020年7月14日，史达伟对中国倡议的“共同开发”进行污名化指责，无端指责中国“寻求霸占南海油气资源”，声称中国通过部署军事力量、海上民兵和油气钻井平台威胁域外油气公司，增加投资风险，以达到南海沿岸国只能跟中国合作的目的。bo 2021年以来，美国拜登政府继续挑战中国在南海的权益主张。比如，2023年10月，美国国家安全顾问沙利文称，“美国对中国在南中国海的危险且非法的行为表示关切。”bp

美国把越南作为印太战略的重要伙伴，越南则借助美国来制衡中国。在美国的印太战略中，越南是重要的伙伴。bq越南认为中越关系是一种“不对称”关系，越南的综合国力明显弱于中国，一部分越南精英视中国为潜在的安全威胁。越南为了在中越“不对称”关系中找到平衡点，积极发展越美关系。2014年5—7月，中越在西沙群岛附近发生海上对峙事件之后，2015年7月越南国家主席张晋创访问美国，越美签署《联合愿景声明》，该声明是2011年越美防务关系谅解备忘录的升级版。自2014年7月以来，越美双方的关系得到了拓宽和加深，特别是在战略合作方面。对比中越关系，越南学者黎红和（Le Hong Hiep）指出：“越南加强与美国的防务合作，无疑使越美关系比越中关系更全面。由于南海争端，越南目前与中国没有实质意义的军事和战略关系。”br

美国油气公司几乎没有参加到越南的对外招标区块勘探开发活动中，美国承认共同开发是越南自己的事情。美国为了确保其在整个南海的利益，仍积极提升与越南的外交关系，支持越南的南海主张。2023年11月，美国总统拜登访问越南，越美签署《关于提升两国关系为全面战略伙伴关系的联合声明》。声明指出：“两位领导强调，一贯支持根据国际法采取和平方式解决各种争端，不使用武力或进行武力威胁，维护东海（即南海）航行与飞越自由及合法的贸易活动”；“尊重沿海国家对其专属经济区和大陆架的主权、主权权利和管辖权，确保符合《联合国海洋法公约》”。bs

菲律宾与美国是同盟关系，马科斯政府近期加强了与美国的安全合作，美菲两国签有共同防御条约和共同防御援助协议。美国对菲中在南海地区的互动保持着密切关注。对夹在中美两个大国之间的菲律宾来说，与中国的南海共同开发也将影响它与美国的关系。bt 2023年1月，菲律宾总统马科斯赞成尽快重启共同开发南海油气资源的磋商机制，bu之后，美国加大了介入中菲关系的力度。2023年2月，菲律宾与美国扩展了《加强防务合作协议》，bv同意新增4个新的军事基地。bw菲律宾宣布对美国新开放的4处军事基地中，3个位于吕宋岛北部，1个位于巴拉望省的巴拉巴克岛。bx2023年4—5月，马科斯访美，美菲强化了同盟关系。美国已有多家能源公司参与到南海的油气开发活动中，如康菲石油（ConocoPhillips）、埃克森美孚（Exxon Mobil）、雪佛龙（Chevron）和赫斯公司（Hess Corporation）等。

越菲都希望引入美国和美国油气公司以增加同中国谈判的筹码，但“美国介入”的作用机制和影响限度还是存在差异。对越南而言，越南既有利用美国来制衡中国的意图，又存在美国对其开展“和平演变”的担忧。在处理南海问题时，越南虽然寻求美、日等外部力量的支持，但更重视自身战略规划，靠自身内部力量来处理“东海”问题（指南海），而不是借助外力以极端民族主义的手段与中国抗争。by因此，就对中越共同开发磋商的影响而言，美国介入只能通过非机制化的方式，对越南的影响有限。对菲律宾而言，美国是其军事盟友，马科斯政府选边站队美国的倾向明显。因此，就对中菲共同开发磋商的影响而言，美国介入可通过《美菲共同防御条约》《加强防务合作协议》等机制化方式，对菲律宾的政策形成影响。

美国对南海共同开发的考量是为了确保其在南海的利益，美国油气公司不能被排除在共同开发协议之外。与此同时，美国也承认共同开发是越南、菲律宾自己的事情。美国介入程度加深，已影响到中越、中菲之间的共同开发进程。中国如能与其他南海沿岸国推动共同开发，将有助于缓和南海局势，减少美国“介入”南海问题的所谓“理由”和“借口”，从而减少中美军事对抗的风险。

[责任编辑：王国平]

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A Comparative Study of Policies on Joint Development of Oil and Gas Resources in the South China Sea between Vietnam and the Philippines

QI Huai-gao

Abstract： Vietnam and the Philippines are the main target countries for China to initiate the “promoting joint development while shelving differences” in the South China Sea （SCS）. Vietnam has put forward its own version of the SCS joint development initiative named the Cooperation for Mutual Development （CFMD）. China and Vietnam are now engaged in conducting joint development negotiations in the waters off the mouth of the Beibu Gulf. However， no substantive breakthrough has been achieved regarding the joint development of this area so far. China and the Philippines signed Memorandum of Understanding on Cooperation on Oil and Gas Development （MOU） in 2018， establishing a “dual-layer structure” negotiation mechanism involving both government and corporate entities. Currently， the two countries are in discussions on how to advance offshore oil and gas development. A comparative study on the SCS joint development policies of Vietnam and the Philippines can help China engage in targeted joint development negotiations with Vietnam and the Philippines. The comparison of joint development policies between Vietnam and the Philippines can be approached from four aspects： core decision-making circles， public opinion， economic benefits， and the U.S. intervention. From the perspective of “core decision-making circles”， Vietnam’s decisions are made collectively by the Communist Party of Vietnam Central Committee， resulting in a stronger policy continuity. In contrast， the decision-making process in the Philippines is significantly influenced by the presidents and their personal circle， leading to weaker policy continuity. From the perspective of “public opinion”， many citizens in both Vietnam and the Philippines harbor some doubts about the intention to engage in joint development with China， which negatively affects the prospects of joint development in the SCS between China， Vietnam， and the Philippines. From the perspective of “economic benefits”， both Vietnam and the Philippines have a high dependence on the oil and gas resources in the SCS and thus have economic interests in engaging in joint development with China. Regarding “the U.S. intervention”， increased intervention by the U.S. has had a negative impact on the joint development process among China， Vietnam， and the Philippines.

Keywords： China， Vietnam， The Philippines， Joint Development， Core Decision-making Circle