党建引领农村基层治理的创新模式与优化路径

摘 要 党建引领农村基层治理是新时代乡村振兴战略的重要举措，是坚持和加强党的全面领导的具体体现，是全面从严治党向基层延伸的必然要求。党的十八大以来，农村基层党建通过价值引领、组织引领、人才引领和制度引领等创新模式逐步探索出了一套以基层党组织为核心的“共建共治共享”体系。新征程上，农村基层治理应继续融合党建引领性动力与社会主体性动力，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

关键词 党建引领；农村基层治理；基层治理现代化

“基层强则国家强，基层安则天下安。”党的二十大报告明确提出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，推进以党建引领基层治理。”这不仅为新时代农村基层治理擘画了总体目标与实践要求，更标志着农村基层治理由此迈入了新的篇章。事实上，自改革开放以来，随着我国在经济发展和社会建设上取得的系列瞩目成就，农村基层治理体系便逐步经历了一场由传统社会管理模式向现代治理模式的转变。进入21世纪，特别是党的十八大以来，随着党中央提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的总体规划和印发《中国共产党农村工作条例》，乡村治理由此进入了新的历史阶段并表现出了鲜明的时代特征，党建引领下的农村基层治理体系正逐渐成为乡村振兴和农村基层治理的重要抓手。为此，厘清新时代党建引领农村基层治理的理论逻辑，明晰其创新手段，并在此基础上对其优化就显得尤为重要。

一、党建引领农村基层治理的理论逻辑

中国特色社会主义进入新时代，党建引领既是“中国之治”的核心要素，又是国家治理体系与治理能力现代化建设的基本方略。早在2019年，中共中央颁布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》时指出：“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导。”在此基础上，2021年颁布的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步指出：“使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”党的二十大报告更进一步强调“推进以党建引领基层治理”。从“党领导乡村治理”到“党建引领基层治理”，不仅是党对农村基层治理规律认识的进一步深化，更是新时代党将马克思主义基本原理运用到农村基层治理实践而得出的重要结论。

（一）党建引领农村基层治理是坚持和加强党的全面领导的根本体现

党的十八大以来，习近平总书记围绕建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平总书记关于党的建设的重要思想。2023年召开的全国组织工作会议用“十三个坚持”集中概括了这一重要思想，其中排在首位的便是坚持和加强党的全面领导。坚持和加强党的全面领导，意味着“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”。农村基层党组织是“党在农村全部工作和战斗力的基础”，承担着领导农村经济、社会、政治、文化和生态文明建设的重任，更肩负着新时代深入实施乡村振兴战略的历史使命。农村建设与农村发展息息相关，并非是孤立个体，在此过程中，必须发挥好农村基层党组织的引领、带动与示范作用，不断提升基层治理体系和治理能力现代化建设水平。

同时，党管农村是中国共产党百余年来的优良传统和治理经验。无论是新民主主义革命时期围绕“谁是我们的朋友、谁是我们的敌人？”制定的“农村包围城市”的革命道路，或是社会主义革命和建设时期以土地改革为抓手实现的几千年来最彻底的“耕者有其田”的农业革命，还是改革开放和社会主义现代化建设新时期以家庭联产承包责任制破局农村改革的根本问题，抑或是中国特色社会主义建设新时代党带领人民全面打赢脱贫攻坚战、解决绝对贫困问题，均充分体现了党领导下的农村发生的历史性变革和取得的举世瞩目的成就。历史和实践均充分证明：中国共产党是农村基层治理的领导核心，是广大农民最值得信赖的政治力量。

（二）党建引领农村基层治理是全面从严治党向基层延伸的必然要求

党要管党、从严治党是党的建设的一贯要求。党的十八大以来，习近平总书记带领全党以前所未有的决心与力度推进全面从严治党，创造性提出一系列具有原创性、标志性的新理念新思想新战略，形成习近平总书记关于党的自我革命的重要思想，指引百年大党开辟了自我革命的新境界。农村基层党组织是党联系农民群众、领导农村工作的战斗堡垒，农村基层党组织建设的好不好事关农村工作的方向、道路与保障问题。全面从严治党向基层延伸，意味着农村基层党建也要有严的标准、严的措施。全面从严治党向农村基层延伸与党建引领农村基层治理二者出发点相同、目标一致、逻辑统一。严的标准保障了农村基层治理在规范有序的范围内展开，严的措施赋予了农村基层治理科学的内涵。

一段时间以来，由于农村基层党组织自身建设存在结构性张力且全面从严治党落实不到位，致使农村基层治理面临着诸多困境甚至停滞不前。一方面，农村基层党组织力量薄弱，使得组织自身易受到农村内部错综复杂的关系网络如宗族势力、黑恶势力的影响，从而影响农村基层治理的科学化水平；另一方面，部分农村基层党组织纪律涣散、落实全面从严治党不力，致使组织成员出现“离村化”，组织运行出现“黑恶化”“谋私化”“资本化”倾向，部分地区基层微腐败现象严重，严重影响农村基层治理的成效。因此，推进全面从严治党向农村基层延伸，不仅是农村基层党建工作的必然之举，更是新时代农村基层治理的应有之义。

（三）党建引领农村基层治理是新时代乡村振兴战略的有效保障

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，党中央在中国特色社会主义进入新时代的历史方位下提出实施乡村振兴战略，不仅是为新时代“三农”问题锚定工作总抓手，更是为全面建设社会主义现代化强国总目标的实现提供了具体路径。农村基层党建工作与乡村振兴战略高度耦合、密切相关。习近平总书记指出：“要推动乡村组织振兴，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。”由此可见，农村基层党建能够为乡村振兴提供政治基础和组织保障，乡村振兴有助于夯实并强化党在农村基层的领导核心地位和执政根基。

同时，新时代乡村振兴还面临着一些亟待解决的难题。一是农业发展难题。由工业化和城镇化的快速推进带来的自然村数量下降和农村“空心化”现象，使得农业发展出现瓶颈，农村集体资源持续衰落、不断减少，农业产业布局难以实现，进而影响基层治理体系的建立与完善。二是农村人才流失现象严重。由产业结构调整带来的农村劳动力外流和农村人口老龄化现象持续加剧。据第七次全国人口普查数据显示，我国农村常住人口比2000年下降约3亿人，占比下降达到27.67％。实施乡村振兴战略关键在人，农村人才的流失不仅会影响农业产业发展，也会对农村社会结构产生深远影响。三是农村公共服务供给机制失灵。部分农村基层组织“悬浮化”“行政化”色彩浓厚，农村公共服务出现资源消解服务的现象，基层制度供给无法为乡村振兴战略提供政治支持。为此，习近平总书记指出：“巩固党的执政基础，必须把基层基础夯实。”只有把农村基层党组织建设好，其政治优势、组织优势才能提供源源不断的治理效能，其引领作用才能精准破局“三农”问题的核心与关键。

二、党建引领农村基层治理的创新手段

党的二十届三中全会指出：“进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”现代国家的农村基层治理需要强大的政党力量发挥引领作用。党的十八大以来，农村基层党组织在强化自身建设的基础上，依托独特的组织优势、人才优势和制度优势，发展出价值引领型、组织引领型、人才引领型和制度引领型等创新手段与模式，并取得了不俗的治理成效。

（一）价值引领型农村基层治理创新

思想是行为的先导，价值是思想的集中体现。价值引领决定着农村基层治理的道路和方向问题，只有将正确的价值融入到基层治理的日常中，才能确保中国特色社会主义的乡村善治之路得以实现。党的十八大以来，农村基层治理在价值引领上实践新举频出，以社会主义核心价值观引领治理过程，确保基层治理沿着善治道路正确前进。一是将中华优秀传统文化嵌入乡风文明建设，增强新时代乡村文化自信。习近平总书记曾深刻指出：“我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根”“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。”乡风文明建设并非空中楼阁，需从中华优秀传统文化中寻根。中华优秀传统文化中的天人合一、道法自然、崇德向善、孝悌忠义等观念均产生于乡土，在新时代更需将其嵌入乡村治理过程。现在各地广泛修建的乡风文明馆、乡村文化站及开展的移风易俗运动均是文化价值引领基层治理的创新举措。二是将道德建设作为实际举措，以德治引领农村基层治理体系与治理能力现代化建设。德治作为农村基层治理的灵魂，对规范、引导治理主体有着潜移默化的作用。良好的道德氛围有助于重塑乡村公共精神，形成淳朴的家风、民风。不断提升农村基层党员和群众的个人品德、职业道德、家庭美德和社会公德，不仅是乡风文明建设的应有之义，更是农村基层治理体系与治理能力现代化建设的终极目标。近年来，一些农村地区在发挥道德模范示范作用的基础上，开展了家风家训建设、“德治+矛盾调解”“德治+文化”等创新实践，显著提升了德治水平。

（二）组织引领型农村基层治理创新

农村基层党组织是农村基层治理的领导力量和“主心骨”，“农村富不富，关键看支部；村子强不强，要看‘领头羊’”。作为党在农村的神经末梢，农村基层党组织上连县、乡政府，下辖农民群众，是党的政策能否在基层贯彻好、落实好的最重要执行者，也是党的权威在农村基层的最直接体现。因此，村级党组织必须在自身组织建设的基础上，充分发挥先进性作用，将战斗堡垒的功能彻底体现。农村基层党组织的组织引领作用，主要依托基层党支部及其书记开展，故基层治理创新也由此展开。一是优化农村基层的领导力量，实施书记主任“一肩挑”。以往村庄治理实践，由于村两委班子的权力结构重复、权力来源不同，导致村两委之间存在矛盾与冲突。2019年起实施的《中国共产党农村工作条例》规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”一举解决了上述村治的矛盾，确保了村级党组织引领作用的有效发挥。二是实施第一书记驻村机制，实现组织嵌入式引领。下派干部到基层是党在长期农村工作中形成的优良传统。党的十八大后，为有效解决农村基层党组织力量涣散等问题，2015年中央开始选派干部到基层进行扶贫帮扶，在此实践取得成效后，2021年中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，将选派第一书记驻村作为常态化制度执行。第一书记驻村制度能够对农村基层实现精准帮扶，有效提升基层党组织的组织力，迅速下沉先进理念和优势资源，持续提升治理现代化水平。

（三）人才引领型农村基层治理创新

农村基层治理的主体和对象都是基层群众，基层治理关键在人、关键靠人，人民群众既是治理的逻辑起点，也是治理的价值旨归。由于主体和对象的身份同构性，能否吸引人民群众参与到基层治理的实践，不仅事关基层治理的最终成效，更是基层群众自治制度的制度彰显。党的十八大以来，农村基层党组织在自身队伍建设的基础上广泛吸引多元主体参与基层治理，创新手段频出。一是以组织自身人才队伍建设引领乡村产业振兴。乡村人才发展是实现乡村产业振兴的关键，乡村产业振兴需要依靠与农业农村现代化相适应，能够引领一方、带动一片的乡村产业振兴带头人。2022年，农业农村部、财政部联合印发《乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目实施方案》，旨在用5年时间培育形成一批引领乡村振兴的带头人，夯实乡村振兴的人才基础。二是拓宽参与渠道，吸引多元主体参与到基层治理中。科学的农村基层治理体系需要多元治理主体，新时代党建引领吸纳社会参与的范围较之过去更为广泛，通过村民代表大会制度、村务公开与协商机制，广大农民群众能够参与到村庄治理中。同时，一些地区还创新协商吸纳机制，吸引本地的经济精英和返乡人才，通过创立新乡贤组织引导这部分群体参与农村基层治理。

（四）制度引领型农村基层治理创新

加强制度建设是农村基层治理的固本之举，也是发挥新时代党建引领作用的重要手段。我国实施村民自治制度，即农民群众依法进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在新时代，党建引领与村民自治有机结合，逐步探索出了农村基层治理制度创新的有效路径。一是建立健全了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治融合”创新实践源于2013年的浙江省桐乡市，党的十九届四中全会明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，将“三治融合”确立为基层治理现代化的重要目标。“三治融合”模式的主要特征以村民自治为载体，并辅之以法治与德治的治理手段。在农村基层治理中，自治是法治与德治的基础，法治是底线，是自治与德治的根本保障，自治与法治缺一不可。德治是较高追求，且以自治与法治为基石。“三治融合”体现了“民主治理、依法治理、以德治理”的现代治理逻辑，反映了“以民主为根本，以法治为保障，以德治为依托”的基层治理规律，表达了新时代基层治理新格局中的辩证思维和社会现代化进程中的治理法理。二是探索建立了小微权力清单制度，确保基层微权力在阳光下运行。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上强调：“惩治‘蝇贪蚁腐’，让群众有更多获得感。”近年来，一些群众身边的腐败问题和不正之风频发，尤其在农村基层治理领域，由于作为基层权力行使主体的村两委权责不够明晰、权力运行缺乏监督，致使基层微腐败现象常有发生。惩治群众身边的“蝇贪蚁腐”，关键要加强对基层微权力的监管，让其在阳光下运行。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”，为新时代农村基层治理开出了一剂良方。小微权力清单旨在推进村级权力公开、透明运行，让群众的民主参与和民主监督有章可依、有规可查，确保基层微权力能够更好地为群众谋利益，进而有序推进农村基层治理的现代化水平。

三、党建引领农村基层治理的优化路径

新时代党中央提出以党建引领农村基层治理，并通过价值引领、组织引领、人才引领和制度引领等创新手段提升了农村基层治理体系与治理能力现代化的水平，构筑了新型农村治理网络，逐步将农村社会资源动员起来、组织起来，规范了基层微权力的运行和监督，取得了一系列显著成效。但新时代党建引领农村基层治理仍面临诸多挑战，社会主要矛盾的变化带来了城乡发展不平衡的加剧，城市化的发展使得农村人才大量外流进而导致农村“空心化”现象。在乡村振兴的战略背景下，农村基层党建应持续发挥自身优势，在民主、科学、法治的原则下将引领作用充分发挥，不断提升基层治理体系与治理能力的现代化水平。

（一）强化政治引领作用，以党的先进性引领治理的现代化水平

政治建设是党的建设的核心内容，政治引领不仅包括树牢社会主义的政治立场、将社会主义核心价值观融入乡风文明建设，还应体现基层党组织的先进性和先锋模范作用。依照治理理论，虽然现代治理具有多中心化特征，但是公共部门仍扮演着主要且日益重要的角色。在我国农村基层治理的场域中，若无基层党组织发挥政治引领作用，治理的方向就会出现偏差，治理的效果也会大打折扣。农村基层党组织只有通过政治引领才能发挥自身的先进性，才能体现党的初心和使命，才能获得民众的信任，才能实现党建引领逻辑与基层治理逻辑的实践统一。强化政治引领，要求基层党组织必须深度融入基层治理体系，充分发挥统一思想、统一行动、凝聚共识、整合资源的作用，进而发挥政治引领的“内核化”治理力量。强化政治引领，同样要求基层党组织发扬先锋意识并体现党的先进性，用党的政治属性和政治功能引领基层治理的价值目标和运行机制，彰显党在农村基层的向心力和号召力，确保农村基层治理沿着正确的道路前进。

（二）突出组织引领作用，构建“一核引领多元”的现代治理体系

基层的稳定事关社会的稳定和发展，基层治理的关键就是加强党的领导。严密的组织体系是党的优势所在、力量所在，因此在农村基层治理中，必须充分发挥党建的组织引领作用，将党建工作做到实处。组织引领应发挥组织的资源力量构建新型社会空间治理，通过整合“纵向到底、横向到边”的组织体系，建立起以基层党组织为核心、多元合作共治的基层治理体系。农村基层治理是一项系统性工程，其对象复杂且地域性差异较大，基层党建的组织引领作用必须立足在现实差异的基础之上，针对不同类型的农村地区分类展开。比如，在一些经济发展不充分、产业布局以传统农业为主的地区，基层党建在发挥组织引领作用时应充分与当地社会资本相结合，发挥当地的内部关系网络的效能，组织带动邻里间形成互惠互利的关系。同时，通过党组织的组织功能和协调功能密切党群关系，带动当地经济社会实现发展转型。在一些经济基础较好、产业发展较为均衡的农村地区，基层党组织应做实自身建设，完善治理网络，更好地体现党组织的服务功能。

（三）加强人才引领作用，以人才驱动谱就农村基层治理新篇章

农民参与农村治理的动因主要源于自身的切身利益，与自身利益相关紧密，则其参与的积极性高。随着市场经济的发展和社会流动的增加，农民无论是在参与意愿还是在参与渠道上都较之以往有了大幅提升。因此，完善农村基层治理的当务之急应是发挥党建对于人才队伍建设的引领作用，确保农民有正常的渠道可以参与村治、乡治，并在此基础上适当拓宽参与渠道。当前，虽然多数农村地区设置了村民大会和村民代表会议，但这类组织目前距规范化和制度化还有一定的距离。因此，吸引农民积极参与的首要任务是规范上述组织的组织行为，促使其定期开展有效的活动，并使活动常态化进行。同时，还应完善基层民主协商机制。理性的协商才能作出理性的决策，在农村基层治理的利益协商中，规范的协商程序是整个协商机制的关键所在，更是吸引多元主体参与治理的重要因素。因此，要从制度层面完善协商的规则和过程，避免农民的制度化参与转变为非制度化参与。同时，基层治理还应广泛吸纳社会组织参与，通过社会组织吸引农民群众参与农村公共生活、丰富乡村文化建设，避免社会组织的设置和运行出现局部空转现象。部分经济基础好的地区也可通过政府购买服务或设立公益基金吸引社会组织参与村治，积极发挥社会组织的作用。

（四）夯实制度引领作用，推动形成“共建共治共享”系统治理体系

党建与基层治理的有机结合需依靠严整的体制机制。习近平总书记指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”为此，基层党组织应立足于不同治理场域的实际情况，从精准施策上推动基层治理有序进行。一方面，农村基层党组织应充分用好现有村治制度，通过“三治融合”进一步完善党建引领的基层群众自治制度，调动农村群众参与基层治理的主动性，按时、按期召开村民代表大会，完善民意收集机制、利益协调机制和诉求表达机制等，同时通过强化基层监督、搭建基层法治平台、创新矛盾调解机制等法治和德治手段，规范农村基层治理主体的各类行为。另一方面，基层党组织应广泛收集各地关于乡村发展和振兴方面的经验，并结合本地实际制定有利于地方发展的各类乡规民约和规章制度，以制度引领保驾护航乡村振兴道路行稳致远。同时，基层党组织还应创新协商机制，通过完善议题搜索机制、建立“基层政府—基层党组织—农民群众”的层级联动机制、多元主体的参与协商和议事机制等手段，引导广大群众以协商的方式参与基层民主治理，保证党心与民意的有效连接，最大限度地在基层实践全过程人民民主。

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【责任编辑：张卓】