新质生产力赋能数字政府建设：内在逻辑与规范路径

摘 要 新质生产力是推动新时代经济发展的重要着力点，数字政府建设模式契合新质生产力内涵。新质生产力赋能数字政府建设在于以科技为引领、以数据为要素、以融合协作与普惠开放为目标指向。在技术架构上，新质生产力赋能数字政府建设体现为以数据为基础、以算法为中心、以算力为支撑、新一代AI为辅助。从现实角度而言，当前新质生产力赋能数字政府建设凸显出理念困境、数据悬浮、算法偏差和算力鸿沟困境。为确保新质生产力赋能数字政府建设平稳运行，须以整体性治理为导向优化顶层设计、以公共数据开发利用助推治理效能、以算法正当程序约束数字化行政、以新一代数字技术促进社会公正、合理控制政府数字化边界。

关键词 新质生产力；数字技术；数字政府；数据要素

以创新为导向的新质生产力，打破了传统的经济增长方式和生产力发展方式，以高科技、高效率、高质量为主要特点，构成符合新发展理念的新型生产力形态。新质生产力因科技的革命性突破、生产要素的创新配置以及产业的深度转换和升级而形成，其本质是先进生产力。新质生产力推动我国经济和社会可持续发展的重要意义不言而喻。在数字政府建设方面，新质生产力所产生的作用亦不可忽视。在这一进程中，新质生产力开发与运用为贯彻国家治理新要求、增强国家治理效能、提升国家治理效率提供了充足的资源与动力。本文从新质生产力对数字政府变革的作用及其发展路径进行探索，以期为该领域的研究带来新思路与新视角。

一、新质生产力赋能数字政府建设的理论逻辑

随着新一代信息科技产业的革新与迭代，新兴生产力也在孕育着新活力，有学者将新质生产力划分为技术生产力、要素生产力、开放生产力、协同生产力与融合生产力。[1]那么，新质生产力赋能数字政府建设会在哪些方面表现出“新”与“质”，而这两种元素又以怎样的方式融合在一起？

（一）新质生产力赋能数字政府建设的形态解构

新质生产力之“新”，主要表现为以技术创新为引领，以人工智能、大数据、量子信息、云计算、区块链等新技术变革为先导，驱动新产业、颠覆传统行业、催生新业态。[2]

一是新兴技术生产力嵌入实现效率提升，即以人工智能、区块链、云计算等新一代数字科技为先导，加快推进我国政府数字化变革进程。在新科技革命推动下，新质生产力不断提高，赋能智能决策、智能政务、数据利用等方面引入数字化技术，提高了政务基础工作的效率，确保政务运行的实时准确，保证对政务运行风险的预警。目前，技术生产力不断提高，支撑着电子政务全面扩张和壮大，这也促使在数字化时代政府治理模式转变，使得数字化已经成为地区政府间政治竞争的重要方面。

二是数据要素生产力激活政务信息开发与利用，即把数据作为主要的生产力因素，加速推进以“数据”为基础的政务管理模式的塑造。以提高数据使用效率与运用程度为重点，以提高我国政府职能信息化程度为中心，以推进我国政务信息化应用场景应用为指向，构成政府数字化转型的核心问题。要素生产力与政府职能数字变革具有互为补充、互相促进的联系，通过对数据要素的开发与应用，进一步激发技术生产力的潜力，推进政府治理数字化转型。

（二）新质生产力赋能数字政府建设的功能表征

新质生产力之“质”，是指在新技术、新要素和新产业的推动下，以高质量发展为基准，实现绿色发展、协调发展、开放发展的有效兼顾，展现出多元化的创新能力。[3]

一是新质生产力助力政府职能内部整合。把政府职能整合作为首要工作，利用技术和生产要素的能力，加速推进政府职能的数字化转变。为了让政府能够更好地了解自身政务运行状况，将生产力与政务运行价值结合起来，从而能够更好地了解政务运行情况。从政府角度来看，政府政务运行与政务数据信息相结合，从而为政务决策以及高质量的发展提供帮助。

二是新质生产力赋能促进政务工作内外协同。政务工作既要适应政府职能部门内部的业务和管理要求，也要从社会需求的角度出发。这就要求新质生产力以政务数字化变革为切入点进行高质量、有组织的协同创新，致力于政府治理体系和治理能力现代化。

三是新质生产力的开放特质实现政务信息的交流互动。把面向治理体系和治理能力现代化作为政务信息化改革的第一要务。从政府角度来看，政务数字化变革正在加快，它推动着政务数据的流动与使用。在技术生产力的支持下，融合生产力、协同生产力相结合的海量数据被转换成有效政务信息，使其在国家公共行政管理和资源分配方面能够更好地发挥其应有的价值。

新质生产力支撑着政府职能数字化变革，其关键要素是技术、要素、融合、协同和开放。“新”与“质”这两种新质生产力特性互相融合，并通过对各个因素的细化来实现对政府职能数字化变革的支持。

二、新质生产力赋能数字政府建设的技术逻辑

“数据”“算法”和“算力”是数字政府建设的三大要素，作为新质生产力的重要组成部分，[4]“数据—算法—算力”贯穿整个流程，新一代AI形成辅助载体，构成新质生产力发展环境下数字政府建设的基础技术结构。

（一）以数据为基础

政府治理所需数据既包括社会诉求、公共资源、公共服务等方面的数据，也包括对政务内部管理产生作用的内部数据。一是来自社交媒体、政民互动、政务平台、政务热线等多种平台的数据信息，这些信息是人们在与政府进行咨询、投诉、建议等互动时所产生的信息，也是掌握民众需求、挖掘社会热点问题的重要资源。二是公共资源数据、社会公共事务等信息来源于各职能单位，也可通过电子政务服务平台获取。三是社会调查报告和权威媒体报道为政府职能部门提供了客观依据。例如，在制定医疗资源政策时，除了采用传统的调查资料（地区专项需要报告、人口基础信息等）之外，还可以将网络咨询信息、人员流动信息、前置医疗信息、外部组织调查报告等多种途径进行整合，从而提升政策的可信度与精度。

（二）以算法为中心

所谓“算法”，是一种由计算机根据某种逻辑来求解某一问题或完成某项工作所需的一套严格限定的程序步骤。[5]算法的核心在于对数据的处理和分析能力。在数字政府建设过程中，算法主要通过三个阶段实现其功能：数据预处理、数据分析和结果输出。首先，数据预处理机制用于清洗、整合和标准化原始数据，确保数据的准确性和一致性。其次，数据分析阶段涉及数据挖掘和模式识别，算法通过学习历史数据模式来发现新的信息和规律。最后，结果输出阶段则根据分析结果生成决策建议或指导行动计划。此外，借助关联规则和分类预测等方法，实现宽领域、长时间、高精度的政务服务需求信息挖掘，从而更加准确、及时、深入、全面地把握政府参与社会治理中的热点、难点及其背后的规律，为相关部门制定相关政策的决策提供参考。[6]

（三）以算力为支撑

算力是计算能力的基础，它包括计算速度、计算方式、存储、通信以及云计算等五个层次。[7]在数字政府建设中，算力起着关键性的支撑作用。一是依靠强有力的计算能力，对多源公众服务的海量政务数据信息进行有效的存储与整合。通过系统整合，推动平台与信息的整合，从而将政务内部需求与外部需求实现融合。二是建立统一公共信息系统。构建感知中台、数据中台、人工智能中台、互动中台，实现全时空要素立体感知、数据安全共享、AI能力共享、业务体系应用支持，为构建新型的城市管理模型奠定基础。三是构建情境模拟系统。复杂模型的描述和高维度数据的分析，实现了对复杂场景的精确处理。

（四）以新一代AI为辅助

当前，以生成式人工智能、文生视频（Sora）为代表的新型AI技术正在逐渐成为推进政务服务模式创新、治理效能与品质升级的关键驱动力。文生视频技术的诞生，在“数字化政务”领域的实践将可以对场景、角色、行为等细节进行细化，并对关键词节进行微调，以实现对用户行为的精确解读。生成式人工智能为代表的新一代AI在对复杂情境的理解与利用上有着明显的优越性，可为数字化政务中的人机互动与服务供给提供支撑。生成式人工智能可以改善决策过程，提升决策的有效性；还可以与融媒体和医疗机构等进行深度合作，使其在数字化政务中的应用更加广泛。此外，对于智能会话机器人，生成式人工智能可以通过预先训练的方式，对公众进行24小时准确地回答，极大地提升了政务服务的反应能力。

三、新质生产力赋能数字政府建设面临的现实难题

“新质生产力赋能”具有重要的现实意义。然而现实情况中，理念的落后、流程中的技术失效、效率与正义的矛盾以及建设效度差距是制约新质生产力赋能数字政府建设的瓶颈。

（一）前沿技术追求与治理理念的偏差

政府部门对前沿技术的过度追求导致数字治理理念存在两个层面的困境。一方面，在对政府数字化转型及其治理的理解上存在误区。在目前的政府职能数字化变革进程中，有些地区的政府部门还没有对数字化治理的含义有清晰认识，更多地将注意力集中在了技术生产力上，数字政府变成了一种“炫技治理”。[8]在实践中并未真正达到为民众造福的目标，而是为了方便行政机关，忽视了民众的喜好与期望，加重民众的负担。另一方面，没有充分理解数字智能科技的作用。目前，部分政府部门仍以小规模开展问卷调查或小组讨论的方式来获取有关公共服务的需要，缺少了数字化思维和数字化能力；部分人员抱着“技术至上”的思想，以为一切交给“技术”就可以了，而忽视了“科技利用”所带来的风险。

（二）数据悬浮化衍生政务应用失效

新质生产力的引进与开发并非单纯地以提高效能与覆盖面为目的，而是以人为本为导向，其难处在于“数字化”的形式主义，即“数据悬浮化”，[9]具体表现归纳为三个方面。一是国家所构建的政务数据体系与平台成为“摆设”。对社会需求分析不足、功能设计不完善等问题，导致了上线后的系统与平台无法正常运行。在这种情况下，如果用户还有其他的选项，完全可以不通过所谓智能平台来解决问题，那么就会失去用户，成为一个“数据摆设”。二是政务数据平台的低效，反而加重了使用者的压力。例如，原本可以在单一的平台上整合所要实施的业务，但开发出多个平台供工作人员和民众来安装及应用。三是对数字政府评价指标要求较高，倒逼部分政府信息部门在数字政府建设中弄虚作假。基层繁重的工作任务以及纵向施加的政治压力、可视化模块的运用，很容易导致某些地区和部门承担过多的任务与压力，放弃了靠务实工作来完成目标，转而去应付某种程度上的数据形式主义，以求考核指标的达成。

（三）算法偏差和公平正义的张力

数智科技在满足政务服务方面具有更高的准确性和智能化的要求，但也存在一定的实际问题。第一，部分特殊人群的诉求常常由于诉求量较小而被掩盖，导致“小数据流失”现象的出现。这也会导致某些使用者利用“信息轰炸”和“群体效应”在短期内制造“热点”，使得自身某种特定的公共服务需要能够较早地被纳入决策者的决策之中。第二，由于“算法黑箱”的存在，导致算法偏向和决策失误等问题。特别是在涉及敏感或不对称信息的决策过程中，当决策者对算法运作原理处于未知状态之时，往往无法准确评估，从而做出错误决策。第三，政府治理的精确程度取决于算法精准运行、个性化信息等多种因素，而这些信息采集必然触及个人隐私，面临着个人隐私泄露、滥用和失控等诸多危险。对于算法运作安全的担心，社会主体在行为表现方式上趋向保守。算法侵蚀、算法规训等问题将导致数字虚拟空间与现实社会空间的差距进一步增大，从而降低政府对数字化治理的精准性。

（四）算力鸿沟凸显区域数字政府建设差距

目前，我国各地开展“数字化政务”的有效性还不够理想，很大程度上是由于“技术鸿沟”所致。一方面，在技术上存在着算力基础设施建设不均衡等问题，导致一些区域的数字经济进展缓慢。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出加速缩小地区“数字鸿沟”，有学者提出跨省跨地区统筹横向协作差异等问题，都反映出了当前数字化差距所造成的严峻问题。另一方面，就数字经济与数字社会建设所处的外在条件而言，各地算力供需水平存在着巨大的差别，不同地区数字政府建设难度不一。这不但对我国数字政府的总体规划与布局产生了巨大的冲击，而且进一步加深了区域之间的资源分配与服务水平的鸿沟。从政府职能转变和治理模式创新的角度来看，政府治理能力的提升以“数字化”为核心，以“算力支撑”为主线。但是，部分地区因科技、政策等方面的不同，无法有效支持算力转化为生产力，造成了服务效能与品质的不统一。

四、新质生产力赋能数字政府建设的规范路径

当前，我国的政府治理需要从以文档数字化、办公自动化和便捷服务为主的方式，向以服务智能化、决策科学化和精准化为主的数字化治理转化。若要达到“新质生产力赋能”的政务服务，除了要充分利用数字科技，还需要主动营造和完善基础支撑条件、激发多元主体的动力、发挥技术治理的作用，才能对政务服务需要进行准确的认知与高效决策。[10]

（一）以整体性治理为导向优化顶层设计

在新质生产力赋能下，数字政府建设应以整体性治理为导向，进行顶层设计和优化。在数字政府建设中，这种整体性思维尤为重要。它要求政府不仅要关注技术的应用，更要注重治理结构的变革以及政府与公众、企业等多元主体之间的协同合作。一是构建“中台”体系，促进多方合作。通过搭建一个广泛联系公众、企业、政府部门的数字基础设施平台，实现智慧政务服务与高效协同办公。这不仅有助于打破数据孤岛，促进数据资源的共享，还能够加速政府部门的决策过程，提升服务效率和质量。[11]二是强化数据开放与共享。依托数据赋能，建立基于数据驱动、服务优化的机制，打破信息壁垒，实现从数据孤岛到数据流通共享的数据创新。同时，根据社会和企业的需求，不断优化服务内容和流程，提升服务的针对性和有效性。[12]三是加强跨层级、跨区域协同。面对数字政府建设的整体性内在要求，构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制至关重要。通过跨区域标准化、集约化建设推广的共享模式，推进政务平台从独立运行向条块部门协同转变，创新政府与市场社会等技术供给侧的合作方式，以期迈向整体协同的政府数字化转型路径。[13]

（二）以公共数据开发利用助推治理效能

数据是新质生产力赋能数字政府建设的基本要素。一是构建面向公众的信息资源管理系统。针对数据资源的功能，可考虑建立涵盖采集、存储、共享、开放、应用等整个生命周期的数据资产管理规范和发展规划，从治理根源上加强整个政府信息工程的协作。二是引进民间资本，以市场为导向，充分发挥资本、技术、人力等方面的优势。通过组建地方国企等形式，探讨与国内龙头企业进行合作的有效途径，以统一规划、集约实施和长效运行的方式，推动我国公共大数据综合服务系统的构建。三是根据区域经济、社会发展的主导方向，探讨数据要素生产资料化的运用场景。政府信息部门可以选取关键的行业，并与各委办局的业务需要进行融合，进行情景应用的探索，探寻大数据的价值体现途径。

（三）以算法正当程序约束数字化行政

算法是新质生产力赋能数字政府建设的重要支撑。通过引进技术方法，持续完善技术正当程序体系，使得该自动体系能够按fXgLdU82R8DVmK0DAxN5APc3jh2o0s8V1WZjJxjBrTc=照自然正义的本质需求运作，进而对其进行有效的保护。一是通知与审核责任。对于受到了政府决策影响的民众，应该保证他们能够提前得到有关信息。一个自动化决策系统理应具备从制定到颁布的审核轨迹，这些轨迹是作为自动化决策制定过程的证据。二是对申述与辩解进行听证。政府机关应当清楚地告知相应申述与辩解的权利，向听证官表明自动化决策系统的出错概率，并要求听证员详述其在多大范围内所依靠自动化系统。三是数字解释义务。具体而言，经过算法正当程序所做出的决定，若对民众有负面的影响，就需要作出合理的解释。正如有学者指出，“当程序做出关系到人类生命、自由和财产的决策时，我们有权利知道它的原因，如果我们不这么做，我们就会被残忍地折磨，沦为奴隶”。[14]

（四）以新一代数字技术促进社会公正

数字化技术为代表的新质生产力发展进一步促使新兴权利的实现。一方面，推进政府职能的靶向化，推进公民数字权利的实质化。“普惠”与“均衡”并非表层意义上的“公平”，而是“差异”的实质平等。相同情形应平等处理，不同情形应根据不同程度予以不同处理。[15]另一方面，主动利用数字化科技来保证参与权的落实。政府机构应该持续地运用多种科技手段来提高公共参与的有效性，为公共参与创造出一种全新的制度和机制，让民众的各项权利得以切实保障。[16]由于数字化科技的进一步发展，民众可更便捷地直接参与政府治理。因此，数字政府应该是一种更加民主法治的政府，使行政程序的民主性得到进一步增强，从而达到对权利的充分尊重和保护。

（五）以人为本控制政府数字化的边界

新质生产力赋能数字政府建设，必须避免“效率”和“公正”之间的不平衡。第一，多数民众倾向于利用快捷、有效的数字化技术，但这并不能强迫所有民众线上办理事务，更不能把自动决定的范围无限放大。对于事实相对简单明了，容易进行数据化、元素化和分类的事项，则可用自动系统来实现。[17]对有自由裁量权的问题，可以借助智能化机器来帮助人进行决定，但必须排除完全自动化裁量。[18]第二，自动化系统的设计需要考虑不同因素而做出带有主观因素的决策，有必要依据其对个体权益造成的危害，对其进行分级分类，并建立相应的保障机制和人为干预机制。自动化系统旨在建成实现“透明”和“可问责”的自动控制系统，并公开其运行机理，在系统启动前、运行过程中以及运行过程后对其进行严密的检验，防止未经正规程序的规范生成。

总而言之，新质生产力赋能数字政府建设是一个在数字化变革环境下涌现出来的崭新研究方向，它包含了多层面、多维度的理论问题。我国数字政府建设系统规模巨大，需求涵盖了诸多社会层面，特别是在当前价值多样性和需求多样性的情况下，对其进行一体化的研究和分析还存在诸多不足。在未来的发展中，新质生产力逐步占据我国科技生产力的主导地位，其赋能数字政府建设而涌现出的公众信任和风险治理等问题将会进一步深度挖掘，逐步形成新质生产力赋能政府治理、国家治理的理论认知框架。

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本文系中南财经政法大学研究生创新项目“中国式治理现代化的法治标准”（编号202310602）的阶段性成果。

【责任编辑：马玉】