新型城镇化视域下加快农业转移人口市民化研究

摘 要 农业转移人口市民化作为保持我国稳定的城镇化率、弥补城镇化增速缺口的重要手段，对中国式现代化建设具有重要意义。农业转移人口市民化既能够通过推动城镇消费群体扩大和城市社会治理现代化为城市发展提供持续的动力，又能够通过剩余劳动力转移激发农业农村活力，促进乡村新质生产力发展。当前，我国大量居住在城市的农业人口未能完成其市民化进程，尚未全面享有与居住地居民同等的城镇基本公共服务。究其原因，在于农业转移人口市民化的“能力”和“意愿”都较为薄弱。因此，要从提升“能力”和“意愿”两方面入手，即通过提升农业转移人口在城市就业的正规性和稳定性以及开展对农业转移人口市民化实践的培训与引导来提高其市民化“能力”；通过建立农业转移人口市民化的激励机制以及降低农业转移人口市民化的机会成本来提高其市民化“意愿”，加快推动农业转移人口市民化。

关键词 市民化；社会治理现代化；新质生产力；中国式现代化

引言

党的二十大报告指出，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。党的二十届三中全会进一步指出，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化作为保持我国稳定的城镇化率、弥补城镇化增速缺口的重要手段，对中国式现代化建设具有重要意义。从理论层面而言，农业转移人口市民化能从经济学、社会学、政治学等学科理论层面回答中国式现代化与西方现代化的异同，从而在构建中国本土的学科体系、学术体系和话语体系方面作出努力。从实践层面而言，农业转移人口市民化对于推动新型城镇化，推进乡村全面振兴和实现共同富裕具有十分重要的价值。

对于农业转移人口市民化问题，国内外政界和学界对MZiGo2htpmJOvUFiPs30jgicO+uBoNrq2YDdUQ7+Hwo=此开展过大量研究与讨论，在经济学、社会学等学科形成了诸多相关理论。然而，鉴于两个方面的巨大差异，基于西方经验基础的部分人口转移理论很难被中国经验证实，一是中国具有悠久的农耕历史，安土重迁是其文化的内核。二是中国具有庞大的人口基数，这使得西方的部分人口转移理论到了中国本土，产生了“水土不服”的问题。因此，在中国经验的基础上，形成具有中国特色的人口转移理论的学科体系、学术体系和话语体系就显得十分必要。

国家统计局数据显示，2022年末我国常住人口城镇化率为65.22％，2023年末我国常住人口城镇化率为66.16％，比2022年末仅提高0.94％，不足1个百分点。然而，发达国家常住人口城镇化率基本在80％以上，如美国常住人口城镇化率为83.1％，英国常住人口城镇化率为83.14％，日本常住人口城镇化率为91.8％。我国常住人口城镇化率与这些发达国家相差超过15％。同时，2023年末我国户籍人口城镇化率仅为48.3％，与常住人口城镇化率相差接近20％。该差距说明，我国大量居住在城市的农业人口未能完成其市民化进程。这反映出在当前阶段，促进农业转移人口市民化，将会成为我国保持稳定的城镇化率、弥补城镇化增速缺口的重要手段。

一、加快农业转移人口市民化的价值

加快农业转移人口市民化，对于中国式现代化而言，无论是对作为流入地的“城市”，还是对作为流出地的“农村”，都具有十分重要的价值。

（一）增加消费需求和投资需求

一方面，农业转移人口市民化能够增加消费需求。有学者测算了农业转移人口市民化对拉动内需的影响，比如，蔡翼飞和马佳丽认为，在2035年前加速实现农业转移人口市民化，可拉动内需增长约2％。[1]另一方面，农业转移人口市民化能够增加投资需求。推动农业转移人口市民化进程，可以提升在住房和基础设施等多领域的投资需求。国务院发展研究中心课题组的研究认为，推动1000万农民工市民化，可以推动固定资产投资增加1584.5亿元。[2]

（二）完善共建共治共享的社会治理制度

一方面，加快农业转移人口市民化，能够推动城市提升住房保障，推动城中村等城市治理重点难点地区有序更新，解决城市空间治理的关键难题。[3]另一方面，加快农业转移人口市民化，能够推动教育、医疗等基本公共服务的可及性。住房、医疗等保障的加强能够有效提升农业转移人口的市民化意愿，推动该群体主观认知和客观身份的转变，从而不仅形成人口集聚和城镇发展良性互动机制，而且能够推动城乡进一步融合发展。[4]

（三）促进农业剩余劳动力转移

国家统计局发布的《第三次全国农业普查主要数据公报》显示，我国小农户数量占到农业经营主体98％以上，农民剩余劳动力转移可以提高农村劳动力人均占有生产资源的数量，[5]促进农业规模化、集约化经营，提高劳动生产率，推动农业现代化发展。

（四）促进乡村新质生产力发展

农民剩余劳动力转移在推动规模化、集约化农业生产经营方式发展的同时，也推动了农民职业化、专业化的发展，促进了农业人才的培养。同时，农业的现代化发展会提升农村的吸引力，推动资源和人才向农村集聚，从而有效推动乡村振兴。总而言之，加快农业转移人口市民化，可以有效推动城乡融合发展和共同富裕。

二、加快农业转移人口市民化面临的挑战

农业转移人口市民化面临的挑战主要表现为客观制度的阻碍和主观认知的障碍。客观制度的阻碍主要缘于户籍制度所导致的农业转移人口经常性居住地往往和户籍登记地存在不一致的情况，即“人户分离”现象。主观认知的障碍表现在农业转移人口进城之后，认知没有及时提升，依然是农耕心态，导致很难融入城市。根据第七次全国人口普查数据，仍有超过三分之一的城镇常住人口的户籍不在本地，这显著减缓了我国农业转移人口市民化进程。[6]究其原因，可以从农业转移人口市民化的“能力”和“意愿”，即“愿落不能落”和“能落不愿落”两方面加以分析。[7]

（一）农业转移人口缺少市民化所必需的“能力”

一是农业转移人口的不稳定就业导致该群体无法在流入地形成人力资本的积累和社会阶层的流动。就业既是农业转移人口获得流入地户籍的主要方式，也是农业转移人口认知转变的主要途径。然而，近年来，农业转移人口“短工化”趋势愈发明显，这对该群体的市民化进程产生了阻碍，对作为就业主力军的青年农业转移人口影响最为突出。蔡昉的研究认为，16—24岁的青年就业人口人户分离比例高达60.5％。究其原因，从内部环境而言，随着劳务派遣制度的出现和发展，我国制造业“派遣式”“外包式”用工比例明显攀升，农业转移人口通过稳定就业推动市民化进程的困难进一步增大。从国际环境而言，外需走弱、订单不足，农业转移人口所面临的被裁员和失业的风险在逐步扩大。对于处于职业发展期的青年农业转移人口而言，频繁进入不同的工厂从事缺乏技术含量、简单重复的工作，丧失了在同一岗位或企业积攒资历的机会。“短工化”趋势使得农业转移人口无法得到传统制造业老员工“带教”式的学徒制培养，除了上岗之前接受简单培训之外，没有参与职业技能培训的机会，进而限制了通过职业技能提升获得户籍的可能性。

二是农业转移人口市民化制度门槛依然较高，赋权不充分。以居住证为例，《居住证暂行条例》以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为依据，于2016年1月1日起施行，其并未对如“稳定就业”等重要概念进行明确界定，在政策落地过程中给予了各省份一定的自由度。人口流入数量较多的城市其政策门槛相对更高。因此，大量的农业转移人口无法达到居住证的申领条件，也就无法享受相应的赋权。[8]同时，仅有14个省会城市允许持有居住证便可以享受本地居民医保，这也是居住证赋权不充分的重要体现。[9]

三是缺乏对农业转移人口市民化的引导与培训。当前，我国农业转移人口仍面临文化水平和人力资本较低的处境，而我国超大城市和特大城市普遍实行高门槛的积分落户制度，且申领规则和积分计算方式具有较高复杂性。因此，多数农业转移人口在阅读相应政策文本、理解积分制度、准备申请材料等方面遇到重重困难。在办理相应手续时，缺少必要的经验与引导。这些隐形“歧视”导致大量农业转移人口市民化进程被卡在“最后一公里”。

（二）农业转移人口缺少市民化“意愿”

一是青年农业转移人口难以形成对城市的认同感和归属感。不稳定就业所产生高频率的工作更换和高流动的迁移生涯，在很大程度上打乱了当前青年农业转移人口的生命进程，使其难以积累稳定的社会关系。传统雇佣模式中，个体会在相对固定的时间和地点内集中开展劳动，人与人之间、人与组织之间发生着持续的联结。然而，在灵活就业和“短工化”趋势下，大量农业转移人口无法通过工作形成稳定的社会关系和社会网络。尤其是外卖员、快递员等物流类工作，其工作内容在社会交往意义上，充斥着大量的“零互动”或“瞬时互动”，虽然工作在城市，却无法融入进城市，导致对流入地缺乏认同感和归属感，进而削弱自身的市民化意愿。[10]

二是中老年农业转移人口安土重迁思想根深蒂固。这一类农业转移人口倾向于在城市工作并积累一定的财富后，返回自己熟悉的社会环境和社会网络中生活，而不是在城市中定居。他们对于“乡土社会”的深厚情感和对城市生活的陌生感、疏离感，使得他们在面对城市化的选择时，往往表现出犹豫，就地市民化意愿相对较低。这种心理和行为模式，不仅影响了他们个人的生活选择，也在一定程度上影响了他们子孙后代在市民化过程中的决策。在众多农业转移人口选择“举家落户”的同时，也存在大量的“举家返乡”群体。

三是市民化的收益和吸引力近年来逐步降低。随着公共服务的均等化，务农人口既可以在农村享受到更好的生活质量，也能保持城市资源的可及性，这也导致农业转移人口进城落户意愿呈下降趋势，并且这一现象突出体现在城乡融合发展较好的县域。中国家庭金融调查数据显示，2021年农业转移人口愿意在居住地落户的比例仅为22.5％，较2019年下降5.3个百分点。[11]

三、加快农业转移人口市民化的举措

以往关于农业转移人口市民化研究的政策，聚焦于强化农业转移人口流出地的“推力”和流入地的“拉力”。比如，促进农村集体经济组织成员权与农村户籍脱钩，改革集体经济组织成员资格认定的传统户籍标准，允许进城落户农民继续以集体经济组织成员资格享有农村土地权益。再如，在文化教育、社会保障、医疗保险、住房保障等公共服务领域，推进城镇基本公共服务均等化，缩小未落户常住人口与户籍常住人口之间的待遇差距等。下面将依然延续前文所提出的“能力”和“意愿”，对加快农业转移人口市民化提出如下建议。

（一）提升农业转移人口市民化“能力”

一是提升农业转移人口在城市就业的正规性和稳定性。无恒产者难有恒心。一方面，通过强化就业服务，不断完善城乡统筹就业政策，免费提供政策咨询、职业介绍等基本公共就业服务。另一方面，大规模多层次开展农村转移劳动力职业技能培训。从既有国际经验来看，可以通过多种途径，促进农业转移人口提升整体职业素养和人力资本水平。同时，大力支持和发展工人讲习所、工人教育协会等社会组织，拓展其在农业转移人口职业培训方面的业务和能力，提升农业转移人口的专业素养和就业能力。这些举措能够有效提升农业转移人口就业稳定性，使其拥有人力资本回报这一“恒产”，从而减轻农业转移人口生活压力，改善这一群体的社会流动和代际传递预期，进而使他们形成对人力资本积累和投资的“恒心”，构建“恒产”和“恒心”的良性循环。[12]

二是进一步改革现有体制机制，破除制度壁垒。浙江省公安厅资料显示，杭州于2023年全面放宽居住落户条件限制，取消杭州市城区积分落户名额限制，探索建立居住证与落户有效衔接机制。目前，宁波等地已率先试行居住证转户籍制度，配套政策包括放宽投靠落户条件、取消父母年龄限制、放宽子女条件、扩大亲属范围等。这一系列举措将直接加快一批“愿落不能落”农业转移人口的市民化进程。

三是开展对农业转移人口市民化的实践引导。比如，开展居住证及落户政策的宣讲，对相关政策进行解读，加强农业转移人口对政策的了解程度。开通农业转移人口市民化服务热线，对相关问题及时回应和解决。简化居住证申领流程和证明事项，帮助农业转移人口走完市民化手续的“最后一公里”。同时，培养农业转移人口的“代言人”。招募并发现一批各领域、各年龄段关心农业转移人口事务且已成功实现“身份转变”的个体，推动其参与农业转移人口急难愁盼问题的研讨和政策制定全过程，并以自身市民化过程为案例进行宣传，从而形成模范效应。

（二）提升农业转移人口市民化“意愿”

一是推动青年农业转移人口的社会交往和融合。相关研究发现，农业转移人口的社会融合指数越高，其在城市定居和落户的意愿越强烈。[13]因此，对于农业转移人口与当地人混居的社区，应通过鼓励农业转移人口参与社区治理等方式，提升农业转移人口的社区融合程度与社会交往范围。同时，对于农业转移人口相对集聚的社区，应定期组织开展社区文化与娱乐活动，增强农业转移人口的归属感，防止在空间相对隔离的基础上进一步形成心理和身份认同上的隔离。[14]

二是降低农业转移人口市民化的机会成本。完善的、可持续的市民化，应当将农业转移人口市民化的退出机制考虑在内，充分体现中国式现代化以人民为中心的现代化意涵。积极探索农村宅基地“三权分置”改革，通过实施农户承包经营权股份制改革等创新举措，消除农业转移人口“进城失地”的顾虑，保障农业转移人口市民化进程中的各项权益。同时，确保农业转移人口在市民化进程受阻时，退回到农村仍有生产生活的条件。这要求农业转移人口在农村土地方面的“三权”（土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权）不能与户籍简单挂钩，必须得到充分保障，确保农业转移人口在城乡之间可进可退。

三是建立农业转移人口市民化的激励机制。仿照目前的人才落户优惠政策，因地制宜，在文化教育、社会保障、医疗保险、住房保障等公共服务领域，逐步缩小未落户常住人口与户籍人口之间的待遇差距。在农业转移人口子女教育方面，通过整合公立和私立教育资源，灵活地将农业转移人口的子女纳入他们所在城市的义务教育体系，确保该群体能够获得相对同等的教育机会。此外，逐步扩大公立学校的招生名额，以提高随迁子女在公立学校就读的比例。在社会保障方面，取消就业地参保的户籍限制，鼓励农业转移人口参与职工基本养老保险和医疗保险。

结语

农业转移人口是创造“两大奇迹”的重要原因之一，然而这一群体却未能享有与市民同等的待遇。作为城乡协调发展的关键纽带，我国农业转移人口市民化，既能为城市发展提供持续的动力，又能激发农业农村活力，促进农业农村现代化发展。因此，加快农业转移人口市民化，推动农业转移人口融入城市，是实现共同富裕的重要路径，也是实现中国式现代化建设的必由之路。

参考文献：

[1]蔡翼飞，马佳丽.农业转移人口市民化的内需拉动效应研究[J].河北经贸大学学报，2022，43（03）：77-83.

[2]国务院发展研究中心课题组，刘世锦，陈昌盛，等.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响[J].经济研究，2010，45（06）：4-16+41.

[3]欧阳慧，李智.推进长期进城农民工美好安居城镇的总体构想和重点举措[J].经济纵横，2023（05）：68-75.

[4]郝演苏，周佳璇，张建伟.医疗保险、市民化与农业转移人口消费[J].经济社会体制比较，2022（01）：91-104.

[5]赵坤.加快农业转移人口市民化的重大意义与行动路径[J].人民论坛，2024（13）：76-78.

[6]蔡昉.户籍制度改革的效应、方向和路径[J].经济研究，2023，58（10）：4-14.

[7]程郁，赵俊超，殷浩栋，等.分层次推进农民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境[J].管理世界，2022，38（04）：57-64+81+65.

[8][11]程郁，叶兴庆，揭梦吟.农业转移人口市民化面临的突出问题与政策建议[J].经济纵横，2023（06）：1-8.

[9]张展新.持有居住证人口参加城乡居民基本医疗保险：大城市政策差异与“积极省会”解释[J].社会保障评论，2021，5（02）：81-92.

[10]邓希泉，郭元凯.群体比例逐年递减城市定居意愿强烈新生代农民工发展新特点调查[J].人民论坛，2024（01）：54-59.

[12]刘传江，龙颖桢，付明辉.非认知能力对农民工市民化能力的影响研究[J].西北人口，2020，41（02）：1-12.

[13]李文佳.农民工社会融合对定居落户意愿的影响研究[D].中南财经政法大学，2021.

[14]高伟，巴珊，覃紫莹.农业转移人口城乡住房状况与落户意愿的多维关联研究[J].华东理工大学学报（社会科学版），2023，38（03）：97-106+148.

本文系国家社会科学基金重点项目“农民工中学阶段随迁子女阶层认同及其生成机制研究”（编号23ASH017）的阶段性成果。

【责任编辑：方晓红】