清末矿务立法中的华洋权益纠葛

摘 要：甲午战后，清政府将发展矿务作为一项战略举措，尝试利用洋商办矿。自1898年开始至1911年，清政府先后制定了六部矿务章程，其中，如何利用并限制洋商是这些章程关注的问题。矿务立法试图限制洋商占股比例，强调矿权国有，尝试取消各国治外法权，约束了各国对矿权的攫夺，但也束缚了清政府的矿务发展实践，不得不在立法条款中一再调整，体现出当时清政府欲发展矿务则必须依赖洋商的客观现实。由于缺乏平等合作的商业环境，清政府利用洋商办矿的策略难以真正发挥作用。这一经验教训被之后的北洋政府、南京国民政府所吸纳，在矿务发展中强调由华人办矿并在矿务立法中严格限制洋商。

关键词：矿务立法 洋商办矿 清政府 矿权

甲午战争败北，标志着清政府苦心经营多年的洋务运动失败，此役带来的巨大“阵痛”也促使清政府开始探索新的发展思路。在这一过程中，开矿的重要性逐渐被清政府所认知，1896年2月21日清政府的谕令中，便将开矿视为“方今最要之图”。为推动矿务的发展，清政府于1898年设立了矿务铁路总局。概而言之，清政府在甲午战后将推动矿务的发展作为一项重要战略举措。为解决矿务发展过程中资金与技术不足的难题，清政府开始尝试“引入”洋商来华办矿，但这一思路背后的风险很快便显露出来：伴随洋商办矿范围的扩展，该国在华势力及权益也进一步扩张。如何利用并限制洋商，成为这一时期清政府进行矿务立法的重要内容。由于对洋商在华办矿条件的“宽”“严”之度难以把握，且多遭到中外各方不同力量的诘责，迫使其矿务章程不断修订。如何界定洋商的身份、地位与作用，更是清政府制定矿务章程难以解决却又不得不面对的一个问题。

自甲午战后至清朝覆亡这十几年时间里，清政府先后制定了《矿务铁路公共章程二十二条》《矿务章程十九条》《矿务暂行章程三十八条》《矿政调查局章程》《中国矿务正章》《大清矿务正章》六部矿务律法。在如此短时间内进行多次修订，是这一时期经济类法规所仅见。现有研究对清末矿务立法的关注，多从法制发展史的角度展开，还有一些研究侧重这些章程的不同特点。国外研究成果中，吴晓（Shellen X. Wu）对清末矿务立法特别是1902年《矿务章程十九条》的特点以及此类立法的作用进行了探讨；李恩涵（En-Han Lee）对清末矿务立法在限制列强攫夺中国矿产中的作用进行了研究。既有研究对清末矿务立法的发展历程、特点及作用等方面作了较为充分的讨论，但对于华洋合作办矿这一主题却鲜有关注。李玉对于清末矿务发展过程中洋商的作用进行了较为集中的研究，却多从如何“利用”洋商及其效果的角度展开，而对于矿务立法中关于华洋双方在办矿中的地位与作用，缺乏动态性与过程性研究。故此，笔者以1896年后清政府各矿务章程中诸条款为探讨对象，以各条款具体内容及各方反应为研究内容，揭示清政府发展矿务的理想与现实间的巨大落差，体味近代中国在工业化转型方面所面临的重重障碍。

一、《矿务铁路公共章程二十二条》开禁洋商办矿

1896年初，清政府下旨令各省将军督抚等设法开办矿务，但各省对于开矿一事却并不积极，存在“任意迁延或藉端阻挠”的现象。对于此中原因，文廷式将其总结为八个方面，即“疑于招谤、惮于用心、艰于措款、嫌于多事、怯于聚众、畏于受累、慊于无赏、难于持久”。通观清政府此前所开各矿，经营状况确实也不尽人意。即便是被王文韶视为中国矿务“最有成效”的开平煤厂和漠河金厂，所获回报也非常有限：漠河金厂1895年报销得金除去各项开销及分红之外，仅余一百二十八两；开平煤厂经营至1895年时，仍因煤矿“销路顿滞”无法偿还办厂时所借“海军衙门发生息巨款银两”，而不得不奏请分期筹还。清政府在这一时期若要振兴矿务，必须要对此前的开矿政策作出必要调整。

为推动矿务的发展，清政府在这一时期调整了办矿思路，由原来的官办、官督商办改为全然商办。御史陈其璋在给清政府的奏章中具体提出了这一建议，称“官办不如商办，凡各省产矿之处，准由本地人民自行呈请开采，地方官专事监管弹压，其一切资本多寡生计盈亏，官不与闻，俾商民无所疑沮”。但各省督抚对于商办这一方式也存在颇多疑虑，如各省对1896年2月25日谕令“各直省将军督抚体察各省情形酌度办法具奏”的奏覆中，便表达了对“悉听民间自采招商承办恐无成效”的担忧。在具体实践中，确实也出现了商人“应募”不积极、商款难以筹集的现象。同时，传统土法开采的局限也限制了矿务发展。故而，在资金、技术两大“瓶颈”的限制之下，清政府开始寄希望于洋商，认为“欲求速效且资熟手，势不能不转任洋商”。而准许洋商入股开办矿务虽可解决资金、技术等方面的难题，但其可能导致矿权外泄的危害亦不得不防。伍廷芳在1898年11月29日的奏章中，具体指出了这一问题，称“既任洋商必须善订章程，始有可济”，并指出“杜弊之要，约有数端条陈：清地界、定年限、明抽分、占华股、公稽核、防后患，以备采择”。这一时期开始的矿务立法，便将如何利用并限制洋商作为立法的一项重要内容。

为推动矿务与铁路事业的发展，清政府于1898年8月11日在京师设矿务铁路总局，并令王文韶、张荫恒专理其事。矿务铁路总局成立之后，将制定具体章程以规范相关事业的发展作为首要任务。王文韶等在该年11月19日给清廷的奏章中指出，“今欲兴利蠲弊，自非慎始图终不可，如遴派公司、严核股本、示洋股之限制、保华商之利权，及用人购地、选匠鸠工、征收税课、稽查出入等事，亟应明定划一章程，以资遵守而垂久远”。其中，还将限制洋商的占股比例以保证华商主导地位，作为章程的一项重要内容。此后，王文韶等便“博访周咨，就华洋成式中斟酌采择”，最终拟订《矿务铁路公共章程二十二条》。其中，第10—14条和第17条，规定了华洋合办矿务的具体事宜以及遇有纠纷的裁判办法。第12条还对华洋各自股本所占比例进行了限定，指出“集股以多得华股为主，无论如何兴办，统估全工用款若干，必须先有资及已集华股十分之三以为基础方准招集洋股或借用洋款。如一无己资及华股，专集洋股与借洋款者，概不准行”。但该条却存在明显弊病：仅以十分之三的股份根本无法实现“集股以多得华股为主”的目的。而窥究其余各条，则可见王文韶等对于洋商办矿一事希望将其限定在“商业”领域、民间层面，体现出“和平”利用外资的意图。比如，第11条规定借用洋款须“声明商借商还，中国国家概不担保”；第17条对于华洋商务纠纷的裁决，规定“应由两造各请公正人理论判断，倘实判断不服，准其另邀局外人秉公调处，两国国家不必干预”。矿务铁路总局所奏定的此份章程，对于洋商来华办矿较为“友好”，体现出积极利用洋商的态度。但由于该章程内容本身存在自相矛盾、不严谨之处，且在当时列强环伺竞相攫夺中国矿权背景之下，该章程的缺陷很快便显露出来。矿务铁路总局也很快意识到了问题，在该章程制定后第二年即1899年便拟定了“增定”矿务章程的奏折，并会衔总理各国事务衙门一起上奏清廷。该份奏折所提应行增定之处共计四处，其中有二处对于华洋合办矿务予以了进一步限定。具体表现为：首先，对于华洋各自所占股本，指出“股本华三洋七，轻重既已不论，事权即恐旁落，易开喧宾夺主之渐”，称“嗣后华洋股本均令各居其半，方准开办，以免偏畸”。同时，此处还特别强调指出，“仍由华商出为领办，若洋商不由华商领办径行请办者，概不准行”。此处所增定之内容，带有明显保障华商主导地位的意图。其次，提出了要对华商身份、开办矿务是否确实进行查验的要求，指出“嗣后华商请办矿务，必俟查无窒碍业经批准，始准招集洋股订立合同”，“若先行合伙而后呈请者，概行驳斥”。此二处增定之内容，虽在维护华商的主导地位方面增加了一定保障，但“迨庚子之役，矿山割让于外国者颇多”，客观形势的变化迫使清政府需要制定一部新的矿务律法以应对形势的发展。

辛丑议和之后，面对各国攫夺中国矿产形势的进一步发展，由总理各国事务衙门改组而来外务部于1902年3月奏定《矿务章程十九条》。该章程关于洋商办矿的规定，较之《矿务铁路公共章程二十二条》有了较大变化。这种变化主要体现在两个方面，即洋商办矿权限的扩大以及清政府对于矿地主权的强调。具体体现为该章程第5条的规定，即“递禀开办者或华人自办或洋人承办或华洋人合办均无不可，惟地系中国之地，举办系由中国准行，无论何人承办，均应遵守中国定章，倘出有事端，应由中国按照自主之权自定”。该条之规定，赋予了洋商以独自承办矿务之权，虽较此前章程有所“放松”，但却强调了清政府的矿地主权，并有“排挤”各国在该领域的治外法权之意。外务部的此种调整，引起了各国的普遍不满，比如，美国驻华公使康格（Edwin Conger）便照会清外务部指出“本大臣查此矿章过于繁难，恐不能鼓励矿商振兴各矿，中国政府与商民难期获利，直与禁止开矿所差无几”。对该章程的反对，可见一斑。

二、强调“主权在我”却遭各国抵制

各国对于清外务部所拟订《矿务章程十九条》普遍存在不满情绪，而这一时期开始的中外商约谈判，则为各国要求清政府修订这一矿务章程提供了契机。根据《辛丑条约》第十一款的规定，即“大清国国家允定，将通商行船各条约内，诸国视为应行商改之处，及有关通商各其他事宜，均行议商，以期妥善简易”，清政府自1902年开始先后与英、美、日等国展开了商约续约谈判。

1.《矿务暂行章程三十八条》对华洋合作的限制

中英之间最早展开了商约谈判。在英国谈判代表所提交的商约草案中关涉矿务章程问题，对此，中方表示坚决反对，因“订立矿务等章程不是一个商务问题，而影响到中国政府的主权”。在双方的具体交涉中，张之洞以“商务是在一个国家的地面上交换货物，而矿藏是在地下的，因此是属于这个国家的”为词，对英方予以搪塞。刘坤一在5月17日给外务部的电文，则体现了中方对于该条加入商约的真正担忧。刘在电文中指出，“矿章必须速改颁行，此为内政，只能由我自定章程。若入约准其查勘兴办，一国照允，各国均沾，非特路矿之利尽为所夺，抑且太阿倒持，各国洋人必均以查勘矿路遍布内地，纷扰为难，则内地杂居贸易更复有词可藉”。但英国方面却对将该条加入商约持之甚坚，并以清政府所渴望的提高海关关税一事相要挟，称“加税百分之一百五十并不是一件小事，必须加上一点甜头，例如开矿等等才能使我们咽下这颗苦药丸”，“如果英国政府能宣布中国答应重订它的矿务章程，就可以使人们愿付增加了的关税”。面对中方对外国干涉矿务章程具体内容的担忧，英方则表态不会干涉具体内容的制定。最终，在双方的不断磋磨之下，中方最终同意将在双方商约签订一年内，采择英国、印度等国矿务章程对于中国现行矿务章程进行重新修订。至此，对矿务章程加以修订便成为了清政府的一项条约义务。

与中英商约中此种“笼统性”规定不同，美国政府在商约谈判中对矿务问题则提出了更加具体的条款，直接干涉中国矿务主权。美方在1903年3月7日提交的商约草案中第7款对于矿务一事进行了具体规定，其中指出“美国人民得在中国购租矿地，照与业主议定付价；开办矿务及矿务内之事；但应遵守中国为最优待之国之人民规定之章程办理，并照两国日后商定输纳税项”。此条之规定，大为干涉清政府的矿务主权。张之洞在7月7日给吕海寰、袁世凯等人的电文，具体体现了中方在此问题上的顾虑：

今美约则许美人各处租买矿地，漫无限制，直是遍地通商。且此款末尾有‘遵照中、美两国该管官员日后所定税捐数目输纳’一语，尤为可骇。中国矿务，美国焉得有该管官员？日后酌定税捐，乃中国自主之权，何须与美员会定？此句不删，中国从此失自定矿税主权矣。

在双方商约谈判中，中方代表主要就“开办矿务及矿务内之事”的表述据理力争。而美国方面对来自中方的抗争也毫不退让，在双方的不断博弈之下，最终改为“及矿务内所应办之事”，进行了模糊化处理。对此，张之洞等仍不满意，在7月21日给吕海寰等人的电文中称“若添‘矿务内所应办之事’一句，将来索造铁路，亦借口运矿所必需，便难阻止。如山西某公司，先仅订明开矿，后遂添索造路以运矿。失权最甚，前车可鉴”。在双方最终拟订商约条文中，则改为“并按请领执照内载明矿务所应办之事”，予以了某种具体限定。虽有如此限定，但仍为洋商在华开办矿务提供了“合法性”外衣，并对藉此声索其他诸项权利提供了可能，这对清政府将要进行的矿务立法不能不产生影响。此外，由于中英、中美商约中都有在商约签订一年内改订矿务章程的规定，修订相关律法便成为清政府的一项紧要任务。

在国内方面，各方对于外务部所拟《矿务章程十九条》也普遍存在不满情绪。比如，盛宣怀在1902年4月16日给山西巡抚岑春煊的电文中便称，“外务部颁到路矿总局奏定新章，洋人与华人一律看待，恐此后更无限制”；张之洞在5月19日给外务部的电文中指出，“新章洋人亦准承办，得以藉口。自应改照旧章，必须华洋各半，仍由华商出为领办”。另一方面，由于《矿务章程十九条》放宽了洋商在华办矿的条件，一些地方如安徽等省出现了不同国家洋商之间纷争的情况，以至外务部在1903年底请旨饬令各省不得擅立合同。可见，基于内政角度考量，清政府亦迫切需要制定一部新的矿务律法。

清政府于1903年设立商部，著其并办矿务、铁路。商部成立之后，“倡导商民创办工商企业”，并颁布一系列工商业规章和奖励实业办法。12月4日，商部奏定《重订铁路简明章程二十四条》，矿务章程的拟定也因此提上日程。在此之前，清廷已谕令刘坤一、张之洞“采择各国矿章详加参酌”，但因“泰西矿务各书籍购置甫齐，编译尚需时日”，故而迟迟未能提交具体章程草案。各地商人在这一时期又纷纷请办矿务，商部以为“若无定章，准驳难期划一，况事关华洋交涉，尤宜审慎周详，藉资遵守”，故于1904年3月17日奏定《矿务暂行章程三十八条》。从其名称中“暂行”二字可见其过渡性质，而该章程也引起了各国的高度关注，并提出了一系列批评性意见。比如，美、英、德三国驻华公使便就此直接向清外务部提出抗议。其中，美国驻华公使康格在给清外务部总理大臣庆亲王奕劻的照会中，指责其“没有像去年10月8日中美所签署商约第7款所规定的那样，积极吸引外国资本开发中国的矿产资源，而是严格限制外国资本对中国矿务的投资”。美国政府的不满，主要在于该矿章对于外国资本的限制，而窥究该矿章的相关内容，的确在限制洋商方面较此前各章程有所加强。比如，关于华洋合股办矿问题，第16条规定“集股开矿，总宜以华股占多数为主，倘华股不敷，必须附搭洋股，则以不逾华股之数为限，具禀时，须声明洋股实数若干，无得含混，并不准于附搭洋股外另借洋款，倘有朦准开办者，查实即将执照注销，矿地充公”。此外，第18条还规定严禁以矿地为抵借用洋款，违者“矿照撤销，矿工入官”。此种惩戒，不可谓不重，体现出清政府保守矿权的决心与意志。

由于《矿务暂行章程三十八条》中具有此种限制洋商的倾向，英、美、德等国便以中英、中美商约为据，要求清政府重新制订矿务章程。1906年初，英、德两国公使分别照会清政府，要其根据1902年中英商约以及1903年中美商约的精神，重新制订矿务章程。1月31日，美国驻华公使柔克义（William W. Rockhill）照会清外务部，针对《矿务暂行章程三十八条》提出了除第1、6、18、21、28、30、31、38条之外其余30条的修改意见。如此大范围修改，几乎已将该章程全部推翻。在各国的反对之下，《矿务暂行章程三十八条》的施行岌岌可危，在实践中也难以发挥实际约束作用。

2.《矿政调查局章程》强调矿地主权而遭美方责难

在《矿务暂行章程三十八条》之外，清商部在这一时期还制定有《矿政调查局章程》，各国对其也是非议不断。《矿政调查局章程》的制定，有其深刻现实原因。商民私卖矿产导致矿权外泄，是此时矿政发展过程中的一大难题。商民私卖矿产禁而不绝的原因，大抵有二：一是民众未识矿产之重要意义，“往往贪图目前之小利，不顾日后之隐忧”；二是“探勘未能确凿”，使洋商得以趁机蒙蔽，以“非矿”之名占有矿之地。故而，探明矿产对于保障权益具有重要意义。1905年9月15日清廷下旨令“各省筹设矿政调查局”并令商部制订详细章程。商部认为“若不妥订专章，遴选熟谙矿产之工师，则各省委派办理之员，势必茫无措手”，故于11月27日奏定《矿政调查局章程》。该章程共计24条，其中办事之法15条、勘矿之法9条，与商部之前所拟《矿务暂行章程三十八条》“亦属相辅而行”。其中，第7条对矿地出售作了严格限定：

凡勘有矿产处所查系官山，该局即应查照两江总督光绪三十一年七月二十七日奏案，会同地方官出示晓谕，不准民间私卖。即民间矿产只准卖与本地居户，须凭中证报官，查无顶冒诸弊始准立契过割。此外尚有未查各矿，自应照此一体办理，倘有朦混私卖情事，惟该管地方官是问，该局如扶同徇隐，应由商部按照此次奏案一并奏参惩处。

由于该条中有“民间矿产只准卖于本地居户”的规定，美国驻华公使柔克义以其违背了中美商约的规定，并据此不断向清政府提出抗议，对该章程施行增添了巨大障碍。

12月23日，柔克义正式照会清外务部，对《矿政调查局章程》第7条的内容提出抗议。柔克义在照会中称，“由于本条例禁止外国人购买私人矿地，故而禁止了美国资本投资该类矿地，但却允许中国人开采此类矿地”，这明显违反了中美商约第7款的规定，清政府必须对此加以修订。对于来自美方的抗议，清商部则不以为然，认为该条内容并未违背中美商约的相关规定。1906年1月5日，清商部在给外务部的咨呈中对美方的“抗议”之处进行了说明。商部指出《矿政调查局章程》第7条所载民间矿产只准卖给本地居户，是为了预防民间私相买卖“致有蒙混顶冒情事”。在商部看来，只有本地居户了解相关矿产的底蕴，故而在交易中被欺瞒的可能性较小，“故云只准卖与本地居户以杜弊混”，称“此专为民间自相买卖予以限制，资本家不致受人欺蒙起见”。美国商民若根据中美商约第7款呈请领照开矿，应当由中国地方官划明矿界并与地主商允，此种情形不存在蒙混顶冒之弊，故与《矿政调查局章程》第7条无涉。在这份咨呈中，商部还以《矿政调查局章程》第3条为例予以说明，称“譬如本部奏定矿务章程第三条内载，如该矿地为国家必须开采之处，应由官公道给价购买，地主不应违抗等语，若美国大臣来照所称民间矿产只准卖与本地居户，岂国家须开之矿亦非本地居户不得购买耶”。1月10日，在清外务部给美国驻华公使馆的照会中，便以此份咨呈之内容作为对柔克义1905年12月23日照会的回复。

对于来自清外务部的此种答复，美方并不满意。1月30日，柔克义致函清外务部总理大臣庆亲王奕劻，表达对于清商部所列理由的不满，并再次要求对《矿政调查局章程》第7条进行修改。在柔克义看来，如果该条的目的在于防止人民被“欺蒙”，那么这一目标非常容易实现，并不需要在条文中具体列出禁止向非本地住户出售的表述。根据中美商约的规定，美国人可以购买中国矿地，但《矿政调查局章程》第7条却禁止向外人出售，这两者明显发生了矛盾冲突。在电文的最后，柔克义称“我坚持对所提及的条款进行修改，使其不与 1903 年中美条约的规定发生任何冲突”，并称“既然商部否认禁止向外国人出售矿地的意图，那么做出这种修改并不困难”。4月17日，柔克义再次致函奕劻，提出了美国政府对于该条的修改意见。在电文中，柔克义一方面指出，根据美国政府的观点，清商部对于该条的解释并不足以消除误解，因就商部对于该条的“阐发式”说明而言，大部分地方官员并不能完全领会；另一方面，柔克义还指出了美国政府对该条的具体修改意见，即可以在该条中加入不禁止向外国人出售矿地的表述。4月24日，奕劻对此进行了回复。在电文中，奕劻指出由于由湖广总督张之洞所拟订的矿务正章尚未奏定，商部所拟《矿政调查局章程》具有临时性、实验性特点，称“查商部所定矿政调查局章程系因通行矿章尚未编纂成书，暂照此项新章试办，现在通行矿章业经湖广总督张编就咨送到部，一俟本部会同商部详细核明奏准通行后，所有办矿一切事宜自应一律照新章办理”。奕劻的电文回复，表明该章程之“暂行性”特点，这便在一定程度削弱了该章程的“合法性”，进而令该章程的施行效果大打折扣。

综上可见，由于各国对相关条款的不满，商部在这一时期所制定矿务章程并未能切实施行。这使得矿务发展过程中的混乱状况层出不穷：“华、洋胶葛甚多”，“即以华商、华民而论，或聚众薮盗，或外股影射，或构讼械斗，贻患无穷”。此种境况之下，清政府亟需新的矿务律法对诸种乱象加以匡正。

三、《中国矿务正章》以地面、地腹之分确保主权

被各方寄予厚望的“通行矿章”，即为湖广总督张之洞所主持制定的矿务章程。

早在1902年7月间，清政府便曾下诏令刘坤一、张之洞“将各国办理矿务情形悉心采择，会同妥议章程”。此后，刘坤一因病出缺，张之洞便独揽该责，“购取英、美、德、法、奥、比利时、西班牙等国矿章，详加译录”，并于1903年冬“咨送外务部，交侍郞伍廷芳参酌编辑”。1904年12月，伍廷芳将所拟订矿章邮寄至鄂，但张之洞仍嫌其过于简略，又将其“交在沪之英国矿师布鲁特重加增订，书成后，又复委派多员，暨游学日本政法科毕业学生等，并采取日本矿章，细心参校”，最终拟订《中国矿务正章》正章74条、附章73条，并于1906年1月具奏。1月10日，清廷谕令外务部、商部对此予以评议，议准之后便可颁行。但外务部、商部对此却迟迟未有回复，该章程的颁行便被搁置下来。为推动该章程的施行，张之洞于1906年8月17日、9月12日以及10月13日三次“电咨催询”外务部、商部。10月17日，商部在回复中称，“矿章有关交涉各条由外务部酌核，余由商部核定”，对此，张之洞却不以为然。在张之洞看来，矿务之事须照中国商务章程办理，“不照交涉办理，为最要之义”。在10月20日给外务部和商部的电文中，张之洞从两个方面对此予以了说明：第一，由本国民众开办矿务是国际通行之例，各国皆严禁外国商民染指本国矿务。中国情况较为特殊，因先有洋商来华办矿，且在商约中亦明准外国人在华开矿，故而在所拟订章程中对此已经“处处从宽”。但关涉法纪治理一事，则“丝毫不肯迁就”，而且在商约中尚有“于中国主权无碍，于中国利益有益”之表述，故而，“权字上立法虽严，彼尚无可置词”。第二，对于华洋之纠纷，“往往于地方之道路、水利，商民之生计、产业，多有含糊隐略，希图到部蒙混邀准”。在张之洞看来，中外之间即便偶有纠纷，也多属细节末务。对此，可于商部设立专司、各省设立总局，对此予以稽核便可避免纠纷。整体而言，张之洞所主持制定的矿务章程，将避免中外之间的直接交涉作为立法宗旨，并在第62款对双方纠纷之裁决进行了规定：“控至商部为止，以矿律为断，领事、公使不得干预”，将此种交涉之规模予以了具体限定。即便如此，外务部仍较为犹疑，对关涉中外交涉之款的“核定”迟迟没能完成，这也导致该矿章一直未能颁行。

在张之洞不断催促以及各国驻华公使要求尽快颁定新矿章的压力之下，外务部以及由商部改组而来的农工商部，最终在1907年9月20日将该矿章奏准颁行。考虑到将该章程“辗转布告周知颇费时日”，“且按照新章，各省应行预备事宜，均须在定期施行之前次第布置周妥”，故而农工商部等又奏请将该章程的正式施行日期延期半年至1908年3月15日。因此前中英、中美等商约中有所拟矿章“于招致外洋资财无碍，且比较诸国通行章程，于矿商亦不致有亏”的表述，故而，外务部总理大臣奕劻于10月14日将矿章原文照会英、美等国驻华公使。各国对此章程多表示反对：英、美两国公使提出了具体反对意见；法、德两国虽尚未明确表态，但“可能会与英国的观点一致，并对相关条款提出异议”；日、俄两国公使已将该章程提交本国政府等待回复。英国驻华公使朱尔典（John Jordan）在11月21日给奕劻的电文中，具体提出了英国政府的反对意见。来自英国方面的反对意见主要集中在两方面：一是相关条款如第4、10、49、60、61、62条等，剥夺了洋商在华的治外法权。朱尔典称“英国臣民不准备接受这种条件”，并称“英国政府还不相信中国法律的现状有理由让其放弃治外法权”。二是该章程内容对于洋商进行了诸多限制，新的章程对于“合作关系、股本支付、利润分配，以及勘探时限和开采面积都进行了严格限制”，朱尔典进而认为“英国矿业公司在华业务变得不可能”。在这份照会的最后，朱尔典还要求清政府仔细考虑其提出的这些批评性意见，并采取措施阻止该章程生效，直至得到各国的认可。对于来自英国方面的此种抗议，清政府迟迟没有回应。

在英国之外，美国政府对于该章程也提出了反对意见，且更为具体。在收到中方照会后，美国驻华公使馆参赞费勒器（Henry P. Fletcher）于10月22日将此向美国政府进行了报告，并在11月29日给国务卿伊莱休·鲁特（Elihu Root）的电文中指出，该章程“将阻碍、甚至完全阻止外国资本参与中国矿产资源的开发”，特别是章程的第10、49、50、59、60、61、62条完全违反了1903年中美商约第7款的规定。1908年2月3日，美国务院代理国务卿罗伯特·培根（Robert Bacon）致函费勒器，就美方在此问题上与清外务部的交涉发出了具体指令，称“章程第49、60、61和62条违反了中美商约所保障的权利，第5、10、24、25、26、28、29、54和59条有限制性倾向”。2月6日，费勒器致函清外务部总理大臣庆亲王奕劻，将美国务院2月3日电文中的意见进行了转达，并要求将《中国矿务正章》的正式施行日期予以延迟。费勒器在电文中指出，清外务部应在延期施行期间对《中国矿务正章》进行修订，“以使其符合中外条约的规定，并与国际公认的矿务法规相适应”。可见，在该章程尚未正式施行之际，便已遭到来自英、美等国的抵制与反对。

加强对洋商在华办矿的限制，源于张之洞等对于矿权认识的进一步加深。在张之洞看来，根据各国通例，土地分为地面、地腹两层，业主所经管之业只能涉及地面，而地腹皆为国家所有。故而，即便是本国人民请开某矿，其准驳之权亦在国家。中国矿务本不用洋商介入，但一则矿章未定之前便已有洋商在内地开矿，此时不便再行拒绝；二则中外商约中有相关规定，为履行条约义务亦不能加以拒绝；三则中国商民资财匮乏，难以独力担承开矿之用。对于洋商在华办矿已然无法拒绝的背景下，张之洞便在确保矿地主权这一前提之下“谋划”华洋合作：“各国人民必能遵守中国法律，乃准其承充矿商”；华商以矿地作股，可附招洋商合股，二者分享其利。保证矿权在我，是张之洞所拟章程的主要特点。譬如，颇受英、美两国诟病的第10款“中外人承充矿商之区别”中，便规定洋商不得独自开办矿务，而与华人合股办法如下：

业主以矿地作股与洋商合办，则专分余利不认亏耗。如业主愿得地价不愿入股，则该地应由官收买，租与矿商合办，官即作为业主，照后开乙字、丙字，等差分别三成、五成两办法分收余利，外国人民概不准收买矿地。

华商以资本入股与洋商合办，则权利均分，盈亏与共，华洋股份以各占一半为度。如洋商但与地面业主合股（即以矿地作股），而别无华商银股者，洋商应留股份十成之三，听华商随时入股，照股本原价付银；留五年华股无人，准将所留三成股票售去一成五，仍留一成五股票听华商仍照原价付银入股；又五年华股如尚未招足，听其将余股尽数售去。惟十年后如有华商按照时价收买洋股与之合办者，随时皆可入股，洋商亦不得拒绝。

其中贯穿了张之洞“重权”的思想，而洋商之“利”则体现在经营矿产所获余利方面。此种安排，比较各国矿务律法本无不妥之处，但将其置于当时中外关系的情境之下，却又显得非常“不合时宜”。列强攫夺中国矿产的欲望被该类律条予以了严重限制，其自然也便成为了各国攻讦的对象。

在矿务律法中作此种安排，是张之洞等对于洋商开办中国矿务一事态度的具体体现，亦代表了清政府内对于矿权的一种观点。这种观点认为对于矿务主权的保障具有重要意义，“若外人志在垄断横行，必欲破坏中国法律，则我自当坚持慎守，静以待之”，不然，则“地宝听其暂闭，并无妨碍”，“俟华人学识渐开，资力渐裕，从容开采，成效渐彰，则外人图得矿商一半之利，亦必就我范围。倘使定章稍疏，则主权一失而难收，利权一弃而难复，大计所关，不可不慎”。为使“矿权在我”这一原则得以贯彻实施，张之洞在矿章之中对于涉及华洋纠纷的司法审判，也进行了“主权在我”的设计，比如第60、61、62各款等。对于这些条款，英、美两国驻华公使也提出了抗议，如美国务卿伊莱休·鲁特在1908年2月12日给柔克义的电文中便指出，此几款的规定破坏了美国在华治外法权：第60款指出对华洋涉及财务的纠纷完全按照中国律法裁决；第61款将撤销洋商的采矿权作为领事袒护本国商民的惩罚，这一规定明显带有“冒犯性”；第62款拒绝了领事或公使对洋商呈控的干预。来自各国的不满，再次成为矿务立法施行效力的重要变量。

四、《大清矿务正章》对洋商办矿再度宽松

在各国驻华公使针对该章程的“非议”之外，国内方面也存在要求对这一章程加以修订的声音。1908年3月12日即《中国矿务正章》正式施行前的第三天，军机处副都统李国杰所奏《振兴矿务宜设法招徕以泯商人疑虑》一折，对该章程之下南洋华侨归国办矿的畏难情节进行了说明。李国杰在奏折中指出，“所虑者按照现章，商人承办之后或不免与官吏多所交涉，若措施偶有窒碍，不惟难与人争衡，且将无以保血”，故奏请对《中国矿务正章》加以修订。6月初，农工商部与外务部对此予以附议，称“华侨归办矿务苦文法之束缚，畏官吏之苛扰原属实情，即各省商民办矿现在风气尚未大开，虽经竭力提倡或犹不免观望疑阻”，并称“其有关涉外交之处，外务部查新章于洋商办矿各事均属周密，惟与从前洋商承办矿务奏定各章程间有歧异之处，若不量予通融，恐不能一律推行，未免转多轇轕，所有关系交涉各节亦应酌量变通，以期融洽而免争论”，将该章程在对外交涉方面所带来的问题予以了强调。清廷在6月17日对此予以准奏。此后，农工商部便展开了具体的修订工作。

农工商部在参酌各省都统、督抚意见基础之上，对于《中国矿务正章》加以修订。在农工商部看来，由于各省办理矿务情况不一，必须先进行具体调查“将各省现行办法并征收租税章程分晰查明”，才能制定一妥善章程。故而，在充分咨询各省意见之后，农工商部对于张之洞此前所拟《中国矿务正章》加以删改，并于1910年4月17日将其中有关交涉各款交由外务部审定。而在这些条款中，对洋商办矿条件以及纠纷审判等被各国所“诟病”各条进行了具体改订，“惟以平允划一利于推行，无论华商、洋商，不相歧异，而仍以尊重主权为宗旨”。具体来看，在第74款“外人承充矿商之办法”之中规定，“惟中国矿产系属中国，主权所系，凡有华、洋合办，不得仅有业主以地面与洋商合股，必须华商兼有银股方准开办”，删除了“华洋股份以各占一半为度”的表述。第77、78、79三款对于华洋之间诉讼裁决的规定，将涉及矿务之纠纷进行了“具体化”处理：涉及矿务之纠纷需按矿章办理，而他如“系两造私自权利并不牵涉矿政者”、洋商及受雇之洋员不关矿务之犯罪事件，仍按条约办理。农工商部等对洋商来华办矿以及纠纷裁决所做此类调整，虽受英、美等国公使就此不断抗议的影响，但亦在一定程度体现了清政府在彼时办矿对于洋商的依赖。清廷在8月11日所下谕令中，对于兴办矿务一事指出“果能尽集华股固属甚善，设力有不足亦可附入外股”，则进一步坚定了农工商部等在所修订矿章中对于洋商“广为招徕”的做法。

农工商部所修订章程定名为《大清矿务正章》，最终于1910年10月1日奏定。为保证章程的顺利施行，亦规定了6个月“准备”期，定于1911年3月28日开始施行。但在不久之后便爆发了辛亥革命，希冀以推动工商业发展来挽救统治危机的清政府并未能跳出兴衰治乱的“历史周期率”，该章程所定之内容在实践中也未能得到充分落实。纵而观之，清政府自甲午战后决定兴办矿务以来，虽先后制定了多部矿务律法，但囿于种种原因皆未能落实。如何处理洋商在华办矿，是每部律法都着重处理的问题，但及至清朝覆亡仍未探得一恰当办法。这种不断探寻但又不断碰壁的现实，反映了清末中国社会朝向工业化转型的艰难境况。

结 语

通过对清末矿务立法过程的梳理，可见清廷对于洋商的态度经历了由“主动引入”到“严格限制”再到“放松限制”的转变。如此变化，体现出当时清政府欲发展矿务则必须依赖洋商之财力及技术的客观情形，但这种尝试又无异议于“引狼入室”，为各国的借矿侵权行为大开方便之门。一方面，各国洋商在华办矿的范围基本与其母国在华势力范围相一致，如法国之于云南、广东、广西，德国之于山东等。另一方面，各矿的开办方式虽在名义上为华洋合办，但实际上却是洋商掌握着控制权，“其中的华股，大都虚而不实，真正取得办矿利权的，实系洋商”。以上两种情形，说明身处半殖民地境地的中国，由于缺乏平等合作的商业环境，通过“招商引资”方式利用洋商发展矿务的策略，不仅难以发挥实际作用还容易导致矿权外泄。清政府在矿务立法中围绕华洋权益的种种纠葛，便是这一时期清政府利用洋商办矿面临重重困境的真实写照。对于此种教训，之后的北洋政府及南京国民政府予以充分吸纳：在1914年颁定的《中华民国矿业条例》、1930年颁定的《中华民国矿业法》中，皆强调华人办矿，对洋商予以了严格限制。

清末矿务立法的过程曲折反复，各章程亦未能真正施行，但此类立法为这一时期抵制洋商攫夺中国矿产以及推动民间争回矿权运动发挥了重要作用。19世纪末20世纪初的中国社会，经济民族主义思潮兴起，民众也日益意识到矿产特别是煤矿在助推经济发展方面的重要意义。在此背景之下，各地如山西、河南、安徽等发生了争回矿权的运动。在这些运动中，民众便积极援引矿章之中“限制洋人之条”，作为对外交涉的“利器”。另一方面，这一时期的矿务立法还是我国矿业法制建设的初始阶段，对于此后矿务立法的发展具有深远影响。其中，张之洞等以各国矿务律法为据，以“地面”与“地腹”之分确立了“地矿分离”原则，这被民国之后的矿务立法所沿袭并完善；而清末矿务立法中对于涉洋纠纷的司法裁决，在民国之后的立法实践中亦被借鉴与完善，并在此后的发展中向内政领域延伸，对民国之后专门矿业管理机构和司法机关的设置都产生了一定影响。

本文作者孟凡礼，曲阜师范大学历史文化学院讲师。山东曲阜 273165

（责任编辑 韩维宾）