20世纪60年代美国新资源保护及环境治理

2024-10-19 00:00黄耘子
经济社会史评论 2024年3期

摘 要:20世纪60年代,美国内政部长斯图尔特·尤德尔敏锐地意识到现代环境危机悄然而至。他超越传统资源保护的功利主义导向,提出以美为诉求的新资源保护,领导“美化美国”运动,倡导重塑美国人地关系;他以生态学为导向、以科学报告为依据对内政部进行现代化改革,推动多部自然资源保护法案通过,多维度拓展了自然资源保护的内涵和外延。尤德尔的环境危机认知与应对举措,被纳入约翰·肯尼迪和林登·约翰逊两任政府的施政纲领之中,弥合了长期以来美国联邦政府环境治理与民间环保行动间的割裂,引导政府通过重新定义、分配、开发以及保护自然资源,第一次在完整意义上将法律与秩序带入环境及人地关系,开创了现代西方环境治理的新理念与新局面。

关键词:斯图尔特·尤德尔 环境治理 新资源保护 国家公园

斯图尔特·尤德尔(Stewart Udall, 1920-2010),1961—1968年在约翰·肯尼迪和林登·约翰逊两任政府担任美国内政部长,主要负责管理美国公共土地上的自然资源保护与开发事务,在1970年美国环境保护局(Environmental Protection Agency)成立之前,内政部还负责执行环境保护任务。面对环境危机,他设计并领导了20世纪60年代美国的环境治理,以行政、推动立法等方式对美国国家公园、河流、荒野、森林与野生动物进行保护,构建了完善的自然资源保护体系。2010年尤德尔逝世,时任总统巴拉克·奥巴马评价他从政30年,功勋卓著,将激发无数美国人为了更加洁净的空气、水,以及保护我们的天然宝藏而继续奋斗。奥巴马还签署法案,命名内政部大楼为“斯图尔特·李·尤德尔大楼”,以示纪念。尤德尔如何看待环境危机,提出了怎样的观点和应对方案,又由此展开了哪些环境治理实践?梳理上述问题,可以更好地认识20世纪60年代由美国政府主导的环境治理并从中吸取经验教训。

一、二战后美国环境治理面临的困境与转机

1. 悄然而至的环境危机

二战结束后,美国一跃成为世界第一强国,其国民生产总值在1940年后的20年间从1 000亿美元激增到5 400亿美元,率先进入加尔布雷斯(John Calbraith)所谓的“丰裕社会”阶段。1946—1957年“婴儿潮”时期美国出生率上升了近25%,新增人口约 3 500万,总人口达1.8亿。美国同时成为最大的资源消费国,到1952年,其人口约占全球的10%,但年消耗资源却接近全球的一半。1934—1972年,美国拥有汽车的人口比例从56%增加到82%。汽车普及推动了《1956年联邦公路援助法》(Federal Aid Highway Act of 1956)获得通过,联邦政府开始修建州际公路网络,使美国真正成为“车轮上的国家”。

生产、消费繁荣对环境造成了巨大的负面影响,废弃汽车以每年300万辆的速度增加,因处理能力不足,到1965年已有超过1.75万个废车垃圾场遍布公路两侧,高速公路因此被尤德尔称作汽车墓地(auto graveyard)。人口增加以及公路和汽车普及都加速了美国的逆城市化进程,建筑商大量修筑房屋增加供给,在环境脆弱地区,这些房屋造成了污染地下水、浪费能源、过渡伐木等环境问题。工业化与科技进步也带来了新型环境灾害。20世纪中期,洛杉矶汽车保有量已突破250万辆,汽车尾气和工厂排放使洛杉矶常年被毒雾环绕,由于三面环山,污染物不易扩散,在强烈紫外线照射下污染物产生光化学反应制造出剧毒的光化学烟雾,致人死亡。1948年宾夕法尼亚州的多诺拉(Donora)小镇亦发生类似惨剧。它们共同促成1963年《清洁空气法》(Clean Air Act, 1963)的诞生。战后环境污染还尤为体现在剧毒杀虫剂造成的环境灾害中,尽管1945—1962年《奥杜邦杂志》(Audubon Magazine)已刊登超过30篇关于杀虫剂剧毒危害的文章,但1962年出版的《寂静的春天》(Silent Spring)披露的杀虫剂所致环境恶果仍震惊世人,最终催生出1972 年《联邦环境杀虫剂控制法》(Federal Environmental Pesticide Control Act, 1972)。

1945年,美国原子弹试爆成功开启原子时代,代表人类科技水平迈上了新阶梯,也意味着人类将长期面对前所未有的环境风险。1950年,在原子能委员会(Atomic Energy Commission)建议下,美国政府在内华达州的戈壁中建立了一座栩栩如生的“死亡城镇”——原子弹爆炸实验基地。1951—1958年,该试验场进行了超过100次核试验。尽管每次核试验官方均向内华达州南部、犹他州南部和亚利桑那州西北部下风地区居民发出警报,但因当时对核辐射范围及其长期危害缺乏了解,加之当地气候多变,导致整个20世纪50年代,核尘埃随着气流遍及整个盆地,波及三州大量居民。随着时间推移,受害者纷纷患病甚至死亡。1958年,美国社会开始正视这一问题,科学家们成立了核信息委员会(Committee of Nuclear Information)致力于披露政府核实验造成的危害。尤德尔卸任内政部长后,自1978年开始为帮助受害者争取国家赔偿,以律师身份和联邦政府进行了为期12年的诉讼。上述环境危机悄然而至,逐渐成为制约美国发展的负面因素。

2. 陷入两难的国家公园保护

随着战后经济持续发展,美国中产阶级成为社会主体,人们全年劳动时间逐渐减少,户外休闲时间大量增加,民众不再仅以物质消费水平作为衡量生活水平的唯一标准,享受河流、森林、湿地和沙漠开始被视为现代人生活的一部分。然而,以国家公园为核心的各类保护区无法充分满足战后民众对户外休闲空间的需求。1916年国家公园局(National Park Service)成立时全年仅有35.8万人次的游客,到1941年这一数字增长到2 100万,而在1954年则达到了5 000万。

在此背景下,二战期间大量公园土地被军队临时调用,如奥林匹克国家公园(Olympic National Park)的锡特卡云杉(Sitka Spruce)被大量砍伐用于飞机制造。战后联邦政府延续战时政策,并未扩大管理及修缮投入,导致公园道路和设施严重落后。新成立的国家公园屈指可数,杜鲁门和艾森豪威尔两任政府开发公园不足10万英亩。一些保护区的森林被大量砍伐以服务于冷战军事需求,国家森林的总体砍伐量从每年20亿板英尺增加到40亿板英尺。 1953年,作家伯纳德·德沃托(Bernard Devoto)针对当时国家公园乱象发表文章《让我们关闭国家公园》(Let’s Close the National Parks),称之为国家耻辱。时任国家公园局局长康拉德·沃斯(Conrad Wirth)因此在1955年向总统艾森豪威尔提出“66任务”(Mission 66),该计划最终通过6.28亿美元的总投入,到1966年实现了国家公园硬件的整体升级,满足了不断增长的游客需求。据统计,该项目共建成现代化游客中心111个,翻修并新建公路超过2 700英里,此外还修筑了大量公园配套服务设施。单个国家公园的年度预算从1949年的41万美元增加到了200万美元。“66任务”无疑成果卓著,通过大幅提升公园硬件水平,容纳了远超以往的游客数量,服务质量和游客体验也大幅提升。

然而,该方案却遭环保组织强烈反对,现代化游客中心被认为是过度开发,带有玻璃幕墙的现代建筑破坏了国家公园的天然美感,枉顾其自然承载力。大卫·布劳尔(David Brower)公开谴责约塞米蒂国家公园(Yosemite National Park)的道路工程为“新高速公路”(new speedway)——设计时速40英里将使乘车游客错过美景。国家公园既有的保护区门类和管理模式已无法适应战后民众的多元需求,亦无法兼顾环保主义者的诉求。

3. 生态学时代的来临

“生态学时代”(Age of Ecology)这一表达诞生于1970年“地球日”庆祝活动,而环境史家唐纳德·沃斯特(Donald Worster)则认为生态学时代开启于1945年6月16日的原子弹试爆。人类开始意识到自身拥有彻底毁灭其所处外部世界的能力,自此,生态学这一“有机体与外部世界的环境之间相互关系的所有科学”开始受到重视。生态学的发展也重塑了人们的思维方式和习惯,甚至改变了人们对环境的定义,一个突出的表现是“环境”一词的含义在二战前主要指作用于个体的外在社会影响,二战后则突出人类及其相关的自然环境。

二战前,自然环境保护实际上由功利主义主导。虽然约翰·缪尔(John Muir)以超功利主义视角提倡完整保存的自然保存主义(Preservationism),但吉福德·平肖(Gifford Pinchot)的“明智利用”(Wise Use)主张依旧是二战前主导政府环境治理的方针政策。其核心是基于自然资源的有限性,以资源得到合理开发和利用为目的而保护自然资源。这一系列措施被称为资源保护主义(Conservationism)亦被认为是功利的资源保护。其根本诉求是通过科学管理、防止垄断、减少浪费,更好地服务人类生产生活,达到对资源有序且可持续使用。

二战后,自然资源保护变得更加服从于以生态学为依据的保留政策。这种转变的理论基础由生态学家、土地伦理之父奥尔多·利奥波德(Aldo Leopold)塑造,其对政府的影响力可从尤德尔的推崇中一窥究竟:“如果要我挑选一本书,它既包括美国大地的挽歌,又包含对一种新的土地伦理的呼唤,那么,我们内政部的大部分人都会把票投给利奥波德的《沙乡年鉴》(A Sand County Almanac)。”利奥波德接纳了生态系统概念,认同物种并不分好与坏,均为生态系统中的有机组成部分。土地伦理是要把人类在土地共同体中以征服者面目出现的角色,变成这个共同体中平等的一员公民,他意在构筑一个新的伦理观,其中不仅包括人与人之间的关系,更为重要的是将此前不被重视的动物和植物等自然要素纳入其中。利奥波德的思想对半世纪以来美国政府奉为圭臬的资源保护发起挑战,《沙乡年鉴》也成为了现代环境运动的《圣经》。

相比利奥波德的土地伦理哲思,威廉·沃格特(William Vogt)的《生存之路》(Road to Survival)从环境承载力视角切入,对人与环境的互动关系进行反思。他发明了“生存之网”(living web)、“整体环境”(environment as a whole)等概念,强调应将世界环境视为一个整体,与利奥波德的土地伦理思想不谋而合。1953年,尤金·奥德姆(Eugene Pleasants Odum)将上述生态学思想体系化、理论化,完成了大学教材《生态学原理》(Fundamentals of Ecologry)。上述认知、主张和思想观念,在20世纪60—70年代乃至此后的环保运动中都成为环保主义者的有力武器。

二、重塑人地关系:尤德尔的认知与反思

1. 尤德尔对环境危机的认知

尤德尔成长于美国亚利桑那州,干旱贫瘠的自然环境教会他感恩土地、山谷与森林的自然馈赠,亦让他懂得只有明智利用自然资源才能持续发展。1961年,他被肯尼迪任命为内政部长,广泛结交华盛顿的社会名流,包括著名诗人罗伯特·弗罗斯特(Robert Frost)、西部作家华莱士·斯泰格那(Wallace Stegner)。弗罗斯特的作品饱含对自然珍贵价值的歌颂和对自然美的珍视,这影响了尤德尔的审美旨趣;斯泰格那是一名环保主义者,长期关注环境议题,曾在回声公园大坝争议中为塞拉俱乐部的反大坝小册子《这是恐龙》(This Is Dinosaur)作序。正是受到他们的影响,尤德尔逐步形成了对战后环境危机的系统认知与反思,于1963年出版著作《悄然而至的危机》(The Quiet Crisis),展现了以自然资源保护危机(Conservation Crisis)、空气与水污染为核心的环境危机场景。他在书中敏锐地指出,环境危机不似二战后的军事和政治危机那般引人注目,而是悄无声息地发生、发展并将每个人笼罩其中。他以英国诗人艾略特(T. S. Eliot)成为伦敦“杀人烟雾”(killer fog)的牺牲品、诗人弗罗斯特故居农场的怡人风景被废旧汽车覆盖为例,提出这样的疑问:倘若一个社会创造的丰富物质损害一个优秀的头脑又将最美的风景变成了荒地,那么这个社会谈何成功?尤德尔通过此书展现了他对环境危机的重视和对自然环境的热爱,在同一时期美国政要中独树一帜。

环境危机之根源众说纷纭。小林恩·怀特(Lynn White, Jr.)将其解释为来自于基督教的人对万物的绝对支配权。尤德尔则将美国环境危机首先归因于“丰饶神话”(Myth of Superabundance)。“丰饶之角”源自希腊神话,最初存在于文学艺术等领域。直到美洲大陆被发现,似乎取之不尽的物产让越来越多的新移民相信丰饶之角真实存在,乐观、积极的心态蔓延为美国人的共识,乐观的木材商甚至认为美国的木材能够任人采伐一千年之久。然而,仅过去一百年,大片原始森林已所剩无几。

尤德尔笔下极端的个人主义是导致环境危机的第二大原因。他承认个人主义帮助早期美国人完成了史无前例的西进运动开发,但也带来只有征服自然获得利润才会赢得尊重的错误观念,这常被引申为只有通过破坏才能更好地征服自然。他以北美野牛(American Bison)、太平洋鲑属(Oncorhynchus)、旅鸽(Ectopistes migratorius)等许多动物的相继灭绝为例展现了个人主义带来的血淋淋的后果。值得一提的是这种自私自利的行为是政府默许甚至主导实施的,美国前总统格兰特在1875年否决了第一个保护野牛的提案,理由是“屠杀野牛意味着人类的和平与进步”。极端的个人主义还引发不必要的破坏与浪费。尤德尔形容石油、天然气开发为“榨与跑”(strip and run)的生意,意指开采商每15—20年开采殆尽就会更换地点,留下的只是支离破碎的大地。伐木业的行径则更骇人听闻,仅仅因伐木者的粗心大意就导致超过2 500万英亩的森林被大火烧光。

作为美国政府要员,尤德尔并未将对个人主义的批判直接延伸至对资本主义生产方式的批评,而将矛头指向了现代科学。他认为“科学至上神话”(Myth of Scientific Supremacy)在二战后取代了“丰饶神话”,成为导致环境危机的第三大原因。战后人类科技水平迅速发展,无论是生产效率、生产方式还是产品数量都不断提升。新型电器、橡胶、塑料等石化制品、化学产品层出不穷,人们的生活水平不断提高,原子能技术的巨大进步甚至让人类看到了永恒发展的可能。无论是专家还是民众都产生了科学万能甚至可以解决人类一切问题的乐观态度。然而,尤德尔强调科学从来都是一把双刃剑,杀虫剂滥用正是典型的例证,它因廉价高效而被人们广泛运用在农业生产中,生产商仅以商业利益为最高原则,却并未承担其化学毒性危害自然环境的责任。尤德尔因此感慨:“人类在征服外太空的同时却忽视了脚下的土地。”

2. 向印第安人生产方式学习

在人类文明史中,以个体本位价值观为标志的西方文明主导了人类的现代化进程,但该文明模式片面发展的弊端也积累至反噬主体自身的程度。面对因“丰饶神话”、极端的个人主义和科学至上主义所导致的环境危机局面,尤德尔提出美国人需重塑与土地的关系,重塑美国人的土地观。这包含人们将土地视为何物、人该如何利用土地、人需要对土地尽何责任,而这些问题可从印第安人的生产方式中得到启发。作为美国内政部长,他深知丰饶的物产、辽阔的土地是美国的立国之本。因此他提出美国的丰饶故事并非始自旧大陆人的到来,而开启于印第安人时代。这意味着将印第安人与新美国人置于平等的地位,因此必须尊重并正视印第安人的生产生活方式和独特的人地关系。

尤德尔笔下的印第安人敬畏自然,视万物为兄弟,视大地为母亲,将自己视为土地之子。他以纳瓦霍人(Navajos)不屑于富饶的俄克拉荷马,而宁愿留在贫困的故土为例,表达对印第安人和土地密切联系的理解,尽管这种对故土的爱无法被源自旧大陆的私有财产理论所解释。印第安人反对土地买卖,相较于旧大陆的财产交易模式,看似蒙昧而不开化,其实质是印第安人恪守信仰,认为生长于斯也必长眠于此,得于祖先的土地务必要完好无损的留给下一代。正是基于这样的信念,印第安人才与土地紧密相连,不留下一道疤痕。反观旧大陆人,对土地无止尽的渴望和无节制的开采,最终走向对印第安人的残酷征服,这背后的实质是两种生产方式的斗争。

美国社会对印第安人悲惨遭遇视而不见和“天定命运论”(Manifest Destiny)有直接关系,它通过拔高美国人的优点和特殊性,贬低印第安人生产生活方式,以上帝视角赋予美国人改造西部的神圣使命,为侵夺印第安人提供了冠冕堂皇的理由。不仅如此,在美国早期历史中北美大陆或被建构为伊甸园、荒野,抑或是处女地,其中都没有印第安人的身影。尤德尔在著作《被遗忘的拓荒者》(The Forgotten Founders)中揭示出印第安人作为这片土地真正的拓荒者和主人早已被遗忘,北美大陆的早期拓荒史正是残酷的印第安人征服史。对此,他通过引入印第安人和土地的共生关系,对印第安人生产生活方式进行生态解读,以土地伦理为思想内核重塑印第安人的形象,号召美国人向印第安人学习,从而有力地驳斥了“天定命运论”,对土地伦理做出了创新的诠释与应用。此后,尤德尔的一系列论述被唐纳德·休斯(Donald Hughes)、卡洛琳·麦茜特(Carolyn Merchant)等诸多学者、社会名流加以丰富,形成了“生态印第安人”假说,其思想暗合了可持续发展的人与自然相处之道。

针对唯科学论的迷思,尤德尔从利奥波德、缪尔等生态思想家的作品中吸取养分加以驳斥。首先,他认为传统的科学技术在其发展过程中过分注重其局部的工具属性而缺乏价值判断。自然相较科学是牵一发而动全身的完整系统,更具整体性、复杂性,且自然一旦被摧毁则无法复原和重现。因此,他认为科学家们必须要将整个生态圈视为一个整体,建立生态良知,在钻研与发展新技术时将生态学思想融入其中。他号召科学家们走出象牙塔,参与实际的环境决策,在应对现实问题的过程中逐步建立包含生态圈与人类社会的整体观念。在政府层面,他提出国家应当勇于承担引导责任,通过立法和行政手段规范企业和资本,使其遵从生态环保标准,按照人类社会健康可持续发展的标准去建构科学技术的运用准则。

三、构建多维度的自然资源保护体系

1. 《利奥波德报告》与内政部的现代化管理

尤德尔在肯尼迪、约翰逊两任政府分别提交了以新资源保护(New Conservation)为主旨的咨政报告。不同于进步时期的资源保护运动(Conservation Movement),新资源保护旨在超越功利导向,采用科学管理,以美为诉求进行保护。该方案不仅确立了保护理念,还包含针对河流、荒野、国家公园、野生动物等多种自然要素的具体政策建议。两任总统先后以召开白宫国家资源保护会议和发表《保护我们的自然美景》(Conservation and Restoration of Natural Beauty)国情咨文回应尤德尔的建言,此后,包含多项环境治理计划的新资源保护被正式纳入两任政府的施政方针。在此背景下,尤德尔任期内的环境治理举措包括:以生态学为导向、以科学报告为依据对内政部进行现代化改革;领导以公路美化和首都华盛顿美化为主要内容的“美化美国”运动;主导推动多部自然资源保护法案通过,多维度拓展了资源保护的内涵与外延,开启了环境治理新方向,同时大量设立新国家公园,使美国国家公园保护在数量与种类上均获得大幅提升。

尤德尔首先推动内政部实现了现代化转型,以生态学思想指导自然资源保护,使内政部从单一行政管理部门向兼具科学研究的综合部门转变。1962年尤德尔说服动物学家、林学家斯塔克·利奥波德(A. Starker Leopold)领导工作组开展对美国自然资源的大规模调查,其研究成果为1963年出版的《国家公园内部的野生动物管理》(Wildlife Management in the National Parks),后被称为《利奥波德报告》MOMqeqrw5H5D3f/gM/AWRA==,这是内政部自设立起首次由第三方完成的综合性科学调查报告。

该报告首先呼吁终止长期以来的食肉动物与害虫控制政策,停止仅仅因伤害了少量家畜就对郊狼、美洲狮进行大规模捕杀行为。报告引用了当时生态学的最新理论,认为生态系统中所有的本土动物都是本地生命之网的一部分,应当免于被捕杀。其次,报告建议停止试图消灭森林火灾的政策。科学证明火灾实际上是森林生命周期中的一个自然部分,对生态系统有益而无害。第三,报告认为应尽可能维持公园内的原始生态环境,阻止外来物种破坏生态平衡,减少人工设施、游客的影响。最后,该报告指出应对国家公园中的生物进行全面的历史学和生态学研究,厘清其原始生存区域和进化流变脉络,以尽可能复原旧大陆人到达美洲前的原始景观,明确不同动植物在生物圈中的关系。《利奥波德报告》成为第一个以现代生态学为核心思想的公园管理方案,其中许多建议被纳入国家战略。尤德尔遵循了该报告的建议并聘请生态学家运用现有研究成果指导公园管理,开启了国家公园从行政官僚与园艺师主导到生态学家主导的新时期。亚当·罗姆(Adam Rome)因此认为:在20世纪60年代联邦政府的研究中心和外派机构经常成为环保行为的推动因素,同时联邦官员的建议具有广泛影响且受到如今看来不太寻常的来自民众的尊重。

此后,尤德尔在内政部的各项工作中推动科学调查先行、国会提案在后的工作思路,最典型的案例是他下令国家公园局对美国西部海岸红杉森林进行调查,报告于1964年出炉:加州曾经存在的近200万英亩红杉已减少到30万英亩左右,其中只有5万英亩得到保护。这一结果引发社会极大关注,引发长达十余年有关是否成立、如何成立红杉国家公园的争议。1963年通过的《户外休闲法》(Outdoor Recreation Act, 1963)进一步拓展了内政部的科研职能,该法案成立的专门机构——户外休闲局(Bureau of Outdoor Recreation)专职调查美国户外休闲需求并进行相关规划设计,体现了内政部下属行政单位的科学研究职能常规化。

内政部现代化的另一大标志是与国际接轨的程度。尤德尔担任内政部长后设立了国际事务办公室,旨在促进自然资源保护和国家公园事务的国际协调与合作,搭建一个供世界各国公园管理人员、护林员和专家进行交流的平台。1962年夏天,国际事务办公室举办第一届世界国家公园大会(World Conference on National Parks),来自世界各地的数百名国家公园工作人员参加了在西雅图举行的为期一周的会议。此后,国际事务办公室每年定期举办国际研讨会和夏季课程,每次约有30名代表赴美完成特定课程,并考察、参观国家公园。

2.“美化美国”运动

面对美国高速发展下的城市病与污染、垃圾围城现象,尤德尔效法美国进步运动时期的城市美化运动(City Beautiful Movement),向总统约翰逊提出“美化美国”(Beautify America)运动的建议。1965年2月8号,约翰逊在国会发表《保护我们的自然美景》咨文,指出“美”塑造国家与精神,保护自然美景迫在眉睫。咨文首次将“美”作为国家目标之一,“美化美国”亦成为“伟大社会”(Great Society)总体施政纲领的重要组成部分,尤德尔与总统约翰逊的夫人被任命为该项工作的主要负责人。

“美化美国”主要分为两方面,其一是对美国公路的美化。前文已提到,美国在战后经济发展大背景下广泛修建州际公路,随着汽车大量普及,一方面废旧汽车因处理能力不足遍布公路两侧,另一方面路边广告牌的数量、大小和广告内容都得不到控制,开始泛滥成灾。广告牌甚至侵占了道路两侧植物的生长空间,许多鸟类离群失所无法栖息筑巢,据奥杜邦学会(Audubon Society)统计,20种主要鸟类自20世纪50年代公路网开始修建后数量急剧减少。废车场和广告牌共同构筑了一块将人与自然美景相隔的文化之墙,像一台播放着暴力和丑陋画面的电视,以恶劣的视觉效果污染过路的乘客和司机。

经尤德尔、约翰逊夫人与路侧委员会(Roadside Councils)、花园俱乐部(Garden Club)、美国建筑师协会(American Institute of Architects)等民间环保组织的推动,1965年10月22号,总统约翰逊签署了《1965年公路美化法》(The Highway Beautification Act of 1965)。该法案分别从户外广告管控、废车场管控和风景美化三方面做出规定,明确了政府、广告商的权利、义务与责任。首先,州际公路和主要干线道路两侧660英尺内不得设置非当地营业场所的户外商业广告,要求限期拆除原有违规广告牌。从1965年到1985年,在此法案下被移除的非法广告牌多达587 000个。此外,该法案授权政府管理州际公路及主要干线两侧1 000英尺范围内的土地,确保道路两侧的卫生和整洁。最后,法案还要求用公路预算的3%购买公路两侧的土地用于美化,在道路两侧种花植树,同时适当增加娱乐休闲区域。

“美化美国”的另一大环境治理成果是美化首都华盛顿。华盛顿在法国规划师皮埃尔·查尔斯·朗方(Pierre Charles L’ Enfant)与密歇根州参议员詹姆斯·麦克米兰(James McMillan)的两次规划下,以放射轴线与矩阵格网叠加的平面结构形成了具备古典园林风格的国家广场(The National Mall),广场横纵两轴分布着国家机构和历史建筑,成为美国最为重要的公共空间。20世纪60年代,华盛顿城区面貌面临着新的挑战。随着人口增加,华盛顿居民对公园和绿地的需求持续增加,户外休闲空间却极度匮乏。尽管朗方最初为华盛顿预留了7片保留地与213个街心公园用地规划,但大部分并未实现。此外,国家广场及其周边的植被过于单调,缺乏美感,很多公园和街心环岛一片荒芜。

在尤德尔的辅佐下,约翰逊夫人成立首都美化委员会(The Committee for a More Beautiful Capital)并担任主席,首先开展了对华盛顿道路两侧、街心转盘的植树和种花。至1966年9月,华盛顿国家广场区域已栽种2.5万株菊花、35万株郁金香、10万株水仙花、5万株迎春花和4万株其他花卉,此后几年间还在多处公共区域种下了1 500棵樱花树、150万株黄水仙。此外,委员会还在华盛顿的多条主干道重新规划了中央隔离带,进一步拓展种花植树区域。据统计,华盛顿商场在1965年收入增长40%,总统约翰逊称其为“花的力量”,华盛顿因此成为全美环境治理示范之城。

3.自然资源的多维度保护

尤德尔通过扩大对自然资源保护的种类与规模重塑美国的人地关系。他任期内,由内政部调查、参与推动并最终由总统签署了5部自然资源保护法案:《户外休闲法》《荒野法》(Wilderness Act, 1964)、《土地与水资源保护基金法》(Land and Water Conservation Fund Act, 1964)、《国家步道系统法》(National Trails System Act, 1968)、《荒野风景河流法》(Wild and Scenic Rivers Act, 1968)。

《户外休闲法》宣告内政部下属户外休闲局的成立,该局负责调研美国人的户外休闲需求,寻找适合成为户外休闲公园的潜在区域,协调联邦、各州、地方政府间的户外休闲公园合作。该法案同时宣告因筑坝形成的大型水库成为国家休闲区,可供游客进行水上休闲活动。国家公园不再仅仅着眼于保护人迹罕至的森林与旷野,而是以人为本,更加关注人与自然的互动。《荒野法》批量化地对维持原始状态的联邦土地进行保护,荒野不可替代的生态、审美、科研、历史、国家性格塑造等价值首次得到认可。《土地与水资源保护基金法》通过纳入国家公园门票收入、征收摩托艇燃油税、财政拨款等方式构成了基金来源,确保了每年不低于9亿美元的收入,为联邦政府收购国家公园用地提供了可持续资金来源。《国家步道系统法》首创性地对风景步道进行保护,并提出建立一个遍布全国的风景步道网络,首批纳入保护的包括著名的阿巴拉契亚步道(Appalachian National Scenic Trail)和太平洋山脊步道(Pacific Crest National Scenic Trail)。《荒野风景河流法》保护具有风景、休闲、地质、鱼类及野生动物、历史、文化或其他价值的河流及其周围环境,使其维持自然状态。上述多部法案充分体现了新资源保护的多元保护理念,从多个维度拓展了传统资源保护的内涵和外延,也意味着政府承担了更多的保护责任。

据统计,尤德尔在任期间共设立国家公园7个、国家休闲区9个、国家海滨6个、国家湖岸2个、国家风景步道2条、国家荒野风景河流9条。肯尼迪政府时期有24.6万英亩土地被划入国家公园系统,约翰逊政府时期约为360万英亩,尤德尔通过8年时间将大片土地纳入美国内政部管辖,使其免于人口扩张和城市化带来的伤害。总统约翰逊在1966年秋签署国家公园保护法案时由衷地感叹:“这一切主要归功于内政部长尤德尔。”

四、融合与妥协:向环境治理国家迈进

尤德尔身兼环境思想家与内政部长,只有回到美国环保运动史和环境思想史脉络才能更好地对其思想与实践进行定位与评价。

美国联邦政府的环境治理实践,长期以经济效益至上的功利资源保护为主导。塞缪尔·海斯(Samuel P. Hays)认为资源保护运动由效率精神驱动,其主要意义在于把一个分散的、非技术的、松散的资源分配和生产模式转变为一个高度有组织的、技术的、由中央计划和指导的资源分配和生产模式。约翰·卫斯理·鲍威尔撰写的《美国干旱地区土地报告》进一步揭示出人类试图掌控自然的野心,报告提出政府必须组织对西部河流的整体勘测以决定可被灌溉的区域,其最终目的是完成对西部河流的“技术统御”。20年后平肖担任林业局官员将功利的资源保护贯彻到了美国森林保护事业中。直到20世纪50年代,美国联邦政府在环境治理中仍未脱离这种以经济效益至上的功利资源保护模式。

相对政府主导的功利资源保护,民间的环保行动在生态科学及其他环境思想发展的背景下逐渐产生多元诉求。1905年,环保组织奥杜邦学会成立,致力于鸟类及其栖息地保护。黄石国家公园(1872)、约塞米蒂国家公园(1890)在民间保护主义者的推动下陆续纳入国家公园系统,1916年国家公园局成立。城市建设方面,19世纪50年代,老奥姆斯特德(Frederick Law Olmsted)通过规划纽约中央公园表达平等主义理念,公共绿地应对所有公民平等开放。19世纪末20世纪初在一群建筑师、城市规划师的领导下,以芝加哥为首的美国中西部城市开启了一场以改造城市景观、改良城市规划格局为诉求的城市美化运动。20世纪二三十年代刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)的区域规划理论内蕴生态学整体论思想,通过合理分配人口和公民设施促进整个区域发展。几乎同一时期,麦克凯耶(Benton MacKaye)提出了阿巴拉契亚步道(Appalachian Trail)计划,意图通过风景步道重塑田园社群,抵御现代文明的侵蚀。另一方面,1937年成立的荒野协会(The Wilderness Society)旨在保护“无用”之荒野,而蕾切尔·卡森则在20世纪60年代关注农药和化学品污染问题。

以上诸多环保行动有的源自审美、浪漫主义和田园情怀,有的则出于生物多样性,还有的着眼于日常生活或是科研价值。随着民间环保逐渐向专业化、专门化迈进,许多不被关注的环境元素开始得到瞩目,这无疑是一种进步。另一方面,由于民间环保逐渐碎片化,纷繁复杂的民间环保力量无法形成合力,导致城市、乡村、荒野、动物、植物、鸟类、鱼类甚至空气、河流的保护被人为地割裂,同时政府主导的功利资源保护由于诉求不同,与民间环保行动难以合作甚至屡屡产生冲突,其直接后果是美国联邦政府在环境治理上长期缺乏投入、进展缓慢,逐渐难以应对悄然而至的环境危机。

因此,将尤德尔对环境危机的认知与应对置于美国环保运动史和环境思想史中即可发现,他接纳利奥波德土地伦理为代表的生态学思想,提出学习印第安人生产方式以重塑美国人地关系,以科学的态度重新理解资源和自然要素的关系,以生态学思想指导公园、荒野、河流的保护,以美为目标融合民间诸多环保力量使之形成合力,以新资源保护为核心通过推动环境法案完成环境治理体系建构。这些主张和创举,扭转了美国联邦政府在环境治理问题上长期停滞的局面,改变了传统的功利资源保护模式。自此,美国民间环保行动和联邦政府环境治理这两条相互影响但并不相交的曲线产生了交点。因此,内政部官方评价尤德尔:“他将现代环境运动的早期思潮转化为了内政部的使命。”

在尤德尔的推动下,美国联邦政府在20世纪60年代迅速且系统地将法律与秩序覆盖到自然环境的各个角落,重新定义、分配、开发以及保护自然资源,提升了民众生活品质,迈出了构建环境治理国家的关键一步。曾任国家公园局局长的罗杰·肯尼迪(Roger G. Kennedy)认为,“尤德尔真正做到了摆脱所有公共土地本质上都是种植机会的传统观念,土地的价值不再仅仅依靠其生产的木材和牲畜体现”,他不仅开创了现代西方环境治理的新理念,也打开了环境治理的新局面。1963—1968年,联邦政府出台了超过300项环境保护措施,较此前187年之总和更多。由此,美国联邦政府不再仅仅是美国土地的管理者,更成为美国土地及其自然资源、环境与生物的保护者。

结 语

20世纪60年代,在美国环境治理脉络中是极为关键的转折时期,它标志着美国政府对功利资源保护原则的扬弃,亦标志着对民间诸多环保思想与行动的认可,并试图重新锚定政府与自然环境的互动关系,这不仅包含政府如何看待自然资源与环境,还包含着对大量新的与环境相关知识的接纳,为随后到来的“环保的十年”打下了坚实的基础。到20世纪70年代,美国从此前对特定土地及其资源的管理转向对个体与群体环境行为的管理,联邦政府第一次在完整意义上将法律与秩序带入环境,也带入生活在环境中的人,这从根本上重新定义了国家同公民之间的关系,也宣告美国作为一个现代意义上环境治理国家的成熟。

本文作者黄耘子, 北京师范大学历史学院博士后。北京 100091

(责任编辑 韩维宾)