世界银行营商环境评估体系变化分析与启示
2024-10-17 00:00:00许晶晶郑依彤
新经济导刊 2024年9期
摘 要：世界银行评估体系经历了从营商环境到宜商环境再到营商环境成熟度的转变，具体指标构成中的“开办企业”已调整为“市场准入”。相比于“开办企业”指标，“市场准入”指标从监管框架、公共服务、效率三个维度来评估市场准入环境，评估范围更全面，更加注重监管效率与监管质量的平衡，评估价值更具整体性，评估方法更科学。基于营商环境评估体系的变化，为提升市场准入环境、改善营商环境，我国需积极向法治化、透明化、数字化、国际化迈进，从立法、执法、司法、守法等诸多环节共同发力。破除“信息孤岛”，减少政企间信息不对称；丰富数字化服务供给，提高市场准入效率；坚持本土化与国际化相结合的原则，深化国际合作，构建具有中国特色的营商环境评价体系。
关键词：营商环境；评估体系；开办企业；市场准入；B-READY
自2003年起，世界银行每年都发布一份《营商环境报告》，用来衡量各经济体的营商环境情况。世界银行语境下的营商环境是影响一个企业诞生、成长、发展等各个环节、条件、因素的总和，包括了政治、经济、法治、国际化等子类环境，关注的是一个国家或地区经济政策的自由度和便利度。一个良好的营商环境是市场、政府和社会三方良性作用的结果。2023年5月，世界银行营商环境评估新体系对营商环境作出最新定义，即“不受企业控制且对企业生命全周期各阶段行为方式产生重大影响的一系列条件”。从不同维度可以对一个营商环境的优劣作出区分，但良好的营商环境具有便利、公平、透明、市场化、法治化、国际化等共性。
世界银行在2023年5月推出Business Ready评估体系（下文简称“B-READY”），相较于Doing Business评估体系（下文简称“DB”），B-READY的指标构成、数据来源和评估方法产生了较大变化。本文分析了世界银行营商环境评估体系从DB到B-READY的演进过程，通过对比这两种评估体系，可以更加清晰地分析不同指标系统在评估开办企业和市场准入方面的侧重点和差异，以期为未来市场准入环境改革、企业和投资者提供决策参考，推动营造法治化、透明化、数字化、国际化的营商环境。
一、世界银行营商环境评估体系演进历程
（一） DB评估体系存在的不足
作为世界银行的“旗舰项目”，DB发展长达十年之久，在尚未被其他更全面、更权威的报告所替代之前，DB报告中的排名具有风向标的意义，是被国际社会广泛认可的公共产品。2001年，世界银行正式设立营商环境评估项目小组。2002年，小组开始调查、收集并分析全面的定量数据，评估经济体的商业环境。2003年，世界银行发布首份全球营商环境报告，之后每年世界银行都会发布该报告。DB从2003年的5项指标、133个经济体拓展至2020年的10项指标、190个经济体，为国际社会提供了一个衡量经济体商业环境的量化标准，并激励各国优化营商环境。但在2021年9月，世界银行却终止发布营商环境报告，并宣布将制定新的方法来评估商业和投资环境。究其原因可能与营商环境评估项目从一开始所受到的质疑相关，即世界银行所作的《营商环境报告》存在法系、价值、方法上的偏见，并未充分做到公正公开公信。
首先是在法系传统上偏向普通法系。《营商环境报告》的理论基础是法律起源假说（Legal Origin），该学说具有明显的普通法法系偏好，认为相对于法国等大陆法系国家，英美等普通法国家对投资者和债权人的法律保护更全面有效。依据在于两方面，一是普通法系的法院部门享有更高的独立性，政府对市场的干预或影响更小。二是普通法系的判例法传统相比成文法典具有更高的灵活性，能够更好地适应不断变化的社会和经济发展。但实践中沿袭法国大陆法系传统的智利，自20世纪以来却实现了金融发展和经济增长。因此《营商环境报告》长期以来备受法国等大陆法系传统国家学者的质疑，认为法律起源假说下的普通法系倾向过于武断且脱离实际。
其次是在价值选择上，体现出“经济优先”和“去监管化”的偏好。自20世纪80年代以来，世界银行营商环境评估深受西方新自由主义思想的影响，主张保持市场自由、提升政府审批效率。但这也存在一些问题：一是经济优先，忽视了其他诸如社会公平、生态环境可持续发展等因素的重要价值，且未能有效处理各经济体监管中巨大的多样性和差异性。二是注重监管效率，忽视了监管的质量和积极性。实际情况中，监管并非越少越好，政府通过保护产权、监管市场、征收税赋、提供基础设施等可以对营商环境的塑造与优化产生举足轻重的影响。
最后是数据违规问题，数据的收集过程不透明，存在数据操纵的风险。世界银行的数据相当一部分来源于律师、会计师、法官等富有经验的专业人士，并通过发放问卷进行专家咨询和企业调查。但问卷允许匿名作答，只要受访者不愿公开，他人便不会获知该问卷的作答情况。这使得《营商环境报告》评估的权威性和信用度大打折扣。
（二） B-READY评估体系应运而生
为修正传统DB项目的局限与不足，2022年2月4日，世界银行发布宜商环境评估体系（Business Enabling Environment，简称“BEE”）项目的前期概念说明，2022年2月至9月，世界银行专家对BEE评估体系进行试评价和修正，2022年12月正式发布BEE概念文件。2023年3月，世界银行明确新的评估体系名称为“Business Ready”。2023年5月发布《B-READY方法论手册》及《手册和指南》，并开展B-READY评估体系下的第一轮评估工作。至此，营商环境新评估体系B-READY的框架基本搭建完成，原有的DB评估体系被正式取代。
（三） B-READY与DB的对比
相比于DB，BEE项目在评估指标、评估视角、评估内容、评估方法和评估范围等方面有较大调整。BEE虽然依旧遵循企业生命周期顺序，但指标设计却有不同。DB是“监管框架—办事便利度”的二元结构，而B-READY从监管框架（Regulatory Framework）、公共服务（Public Services）、效率（Efficiency）三个维度对营商环境进行评估。基于这一评估框架，世界银行营商环境评估在关注企业监管负担之余，更加重视企业全生命周期内行政部门的监管质量与公共服务的实际质量。
二、从“开办企业”指标到“市场准入”指标
（一）开办企业指标简介
开办企业（Starting a Business）是DB评估体系中的一个重要指标。自2004年以来，开办企业领域是各经济体进行制度创新最活跃的领域，已有178个经济体在开办企业指标上实施了722项降低或者消除商业准入壁垒的改革。最常见的改革措施有减少或简化注册流程、取消或减少最低注册资本金、改善在线注册流程、提供“一站式”服务等。
1.手续
世界银行语境下的手续要满足外部性、强制性、主体独立性和普适性。外部性，指企业创始人与外部人员（如政府机构、律师、审计、公证等人员）或者配偶（法律要求的话）之间的互动。企业内部互动（创始人或企业管理人员与员工之间的互动，包括召开股东会）不算作手续；强制性，即对于非法律强制要求的、企业创始人可以避免的活动不算作手续；主体独立性，即每个手续的性质存在质的区别。对于在同一建筑物内不同办公室或柜台的手续、企业创始人为办理不同顺序的手续而多次访问同一个办公室、每个电子手续都要单独计算；普适性，即只有所有企业都被要求办理的手续算作手续，针对个别行业的手续（如遵守环保法规、公司办理的接通电水气等服务的手续等）不包括在内。
2.时间
开办企业所需时间反映了政府审批程序的效率。随着技术的进步和政府改革的推进，许多国家和地区采取了简化审批程序、提供在线申请和审批等一系列措施来简化开办企业的程序，从而缩短了其所需的时间。该指标选取了完成一个手续所需时间（在政府机构间的跟进工作最少，且不需要额外付费的情况下）的中值，并作出了以下三个假设：
假设1：每个手续要求的最短时间是1天，但对于那些可以在网上完整完成的手续，要求的最短时间为半天。尽管手续可能同时发生，但是它们不可能在同一天开始，即同时进行的手续先后在不同的日期开始。一旦企业收到成立后的文件或者可以正式展开商业运行，注册便算完成。如果额外缴费就能够加速手续的办理且该方案有助于提高经济体的分数，那就选择最快的手续。
假设2：当需要一位配偶的许可时，假设办理许可不需要任何额外的费用，除非需要公证。这里假设企业家不会浪费时间而且在完成手续时不耽误时间。
假设3：企业家准备信息填写表格的时间不计入测量。假设企业家从一开始就知道所有的准入法规以及它们的先后顺序，但是企业家事先并没有和任何办事官员进行接触联系。
3.成本
开办企业的成本包括注册费用、许可费用和其他相关费用，降低开办企业成本的措施包括减免注册费用、取消或减少许可费用等。《营商环境报告》中的成本包括所有的官方费用以及法律所要求的法律或专业人士的服务费，计算依据主要是公司法、商业规范以及收费明细表，政府官员、创业咨询专家的估计在特殊情况下也可作为依据。创业咨询专家提供不同的估计时取中间值。增值税登记虽算作一个单独的手续，但不属于公司成本。
4.最低实缴资本
开办企业的最低实缴资本具有法定性，反映了在登记注册之前以及公司成立后3个月内企业家需要存入银行或交给第三方的资金，一般由公司法或商业规范加以规定。很多经济体都实行认缴制，最低资本之外允许企业在登记注册前只缴纳其中一部分，余下部分可在公司成立后的一段时间内支付。
（二）市场准入指标简介
市场准入（Business Entry）指标作为世界银行B-READY评估体系的重要组成部分，是在开办企业指标的基础上进行调整后形成的指标。市场准入指明了市场主体进入市场的条件和程序规则，是各市场监督主体或市场参与主体对市场进行干预的起点。就营商环境而言，市场准入法规的复杂度、数字公共服务的提供和初创企业信息的透明度以及在实践中市场准入的效率都对市场主体有举重若轻的影响。B-READY从监管框架、公共服务、效率三个维度对营商环境进行评估，市场准入指标体系亦是如此，具体指标构成情况见表1。
1.市场准入法规
市场准入法规衡量了一个经济体的市场准入法规质量和市场准入条例限制，同时增加了国际视角的考察维度，涵盖了国内外企业。市场准入法规的质量通过公司信息备案、受益所有权、公司信息和受益所有权更新、简单标准表格、基于风险的评估等5个指标进行评价。市场准入条例限制指标区分了对国内企业的准入限制和对国外企业的准入限制，表明市场准入负面清单制度等准入限制规范也是营商环境监管框架所关注的方面。营商环境的法治优化不能满足于法律规范的形式完备，任何实质上会影响营商环境的规范条文，都可能成为监管框架的评估对象。
2.数字公共服务的可用性和创业企业信息的透明度
数字公共服务的可用性和企业信息的透明度指标包含以下三个指标：企业注册和开始运营的在线服务可用性、企业注册和开始运营相关服务的互操作性、在线信息的可获得性和信息透明度。企业注册和在线运营服务的可用性指标评价了企业注册的数字基建的质量水平，包括公司和受益所有权信息的存储（是否有企业注册流程全覆盖的电子系统）和创业流程（是否存在统一注册流程）。企业注册和开始运营相关服务的互操作性指标评估了各企业注册机构（如商业登记、税务管理和社会保障机构）之间电子信息交换系统的可及性，考察是否通过连接或统一各单位有关注册流程的数据库减少出错的风险和企业家的行政负担。在线信息的可获得性和信息透明度指标评估了公司线上注册信息的透明度和可及性。
3.实践中的市场准入效率
法律的生命力和权威在于实施，能否将“纸面上的法”落实为“行动中的法”以及落实程度也是世界银行评估营商环境的关注点。世界银行对各经济体营商环境进行考察的依据并非该经济体的法律文本，而是该经济体在实际执行过程中的表现。实践中的市场准入效率指标考察了企业注册并正式运营所需步骤的所耗时间以及成本。市场准入分三个阶段评估了注册公司的时间和成本，包括注册前、注册中以及注册后，并评估了国内和国外公司的注册时间和成本。
（三）市场准入指标相比开办企业指标的变化
B-READY体系下的市场准入指标从市场准入法规质量（监管框架维度）、数字公共服务和企业开办信息透明度（公共服务维度）以及市场准入的效率（效率维度）三个维度展开评估，相比DB体系下的开办企业指标，存在以下明显变化。
1.评估范围更具全面性
世界银行营商环境评价指标中的“开办企业”变为“市场准入”，意味着世界银行在评估经济体的营商环境时更加关注市场准入，而不仅仅是企业开办的过程。开办企业指标只是评估了企业开办的效率和便利度，并未考虑外资企业的准入限制。而市场准入指标则在开办企业指标基础上增加了调研对象的种类，由原本的内资中小企业扩大到内外资大中小企业，将外资的市场准入也纳入到了评价范围。此外，除了开办企业时的程序和时间，还包括了市场准入的透明度、法律法规的稳定性、外国投资的便利度等其他因素，更全面地评估了企业在市场中的进入和运营环境。总之，新指标体系既评估“准入”，又评估“准营”。B-READY内嵌了数字化改造和环境保护两大创新支柱，因此在市场准入环节强调在线政务服务的普及率和企业数据共享的效率。在公共服务方面，综合考量商业准入过程中数字公共服务的应用（电子平台的建立和运用情况）和初创企业的信息透明度。
2.评估价值更具整体性
市场准入指标并非一味地追求监管效率和经济优先，而是更加注重监管与公共服务的实际质量，由原本的企业开办流程上升到对准入和准营问题的全面考察。对于每个指标，既从单个企业视角评估企业灵活度得分，又从整体视角评估社会效益得分，并对每个指标的详细评分进行了说明。世界银行表示，B-READY评估体系更加重视四个层面之间的平衡：单个企业开展业务的便利度与整个私营部门的利益；监管负担与监管质量、公共服务；不同经济体的数据可比性与某一经济体内的数据代表性；法律法规与法律法规的实际执行。
3.评估方法更具科学性
为了更好地反映法律法规实际适用的情况以及用户体验方面的具体情况，市场准入指标下的数据往往通过专家咨询磋商后收集，包括税务师、会计师、律师和公证员等，这些从业人员对公司注册相关的法律法规、监管程序有深入的了解。同时设置了筛选机制，通过向专家们发放筛选问卷来更好地了解专家的职业、专业领域以及与市场准入流程相关的知识或经验，最终从中选择专家来回答关于市场准入的问卷。
为了确保来自专家咨询的数据在各经济体之间的可比性，市场准入主题问卷使用了一般参数和特定参数，对营业地点、公司类型和启动资金做了假设。根据人口规模选取了经济体中最大的城市假设为经营地点，假设国家统计局确定的最常见的有限责任公司为公司类型。为限定公司的规模，市场准入主题问卷设定了启动资金为国民总收入5倍和外国企业人均国民总收入10倍的中小企业。
三、对我国营商环境建设的启示
（一）完善法律法规体系，推进法治化建设
法治化是优化营商环境、提高我国市场准入指标得分的重要途径，营商环境法治化建设涉及立法、执法、司法、守法等诸多环节。立法层面上，建议加快相关法律法规的“立改废释”。对涉及营商环境问题的规范性文件进行实证研究，在立法目的、体例编排、法律责任设置以及实施运作机制等方面及时探寻立法规律、总结立法经验。执法层面上，要持续推进注册资本认缴登记制和三证合一改革，降低制度性交易成本。规范市场准入门槛，精简和优化行政审批。加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。司法层面上，建立审慎包容的司法审查制度。加大对企业合法权益司法保护的力度，重点提升司法审判的公正性和便利性。守法层面上，加大普法宣传力度，提高市场主体公平竞争的法律意识，倡导和培育更加自觉的公平竞争文化。加强对滥用市场支配地位、设置不合理准入门槛、扰乱经济秩序等行为的整治，强化反垄断监管。
（二）信息公示共享，提高透明度
信息化时代对效率的要求越来越高。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》中指出要建立健全与市场准入负面清单制度相适应的信息公示制度和信息共享制度，B-READY评估体系下的市场准入指标也衡量了数字公共服务可用性和创业企业信息透明度。企业在预测市场运行态势和政策变动趋势方面处于信息劣势，与政府之间存在信息不对称。减少政企间的信息不对称、破除“信息孤岛”问题，需要依托企业信用信息公示系统，建立信息公示与共享制度，促进政府职能部门之间、市场主体与政府之间信息数据的互联互通。通过全国统一的信用信息共享交换平台实现信息互联共享，用信息透明化、数据明确化提升政府公信力。同时，加强部门监管联动、数据互通，最大程度减少企业重复提供数据信息的成本。
（三）应用现代技术，提升数字化水平
国家加强政务服务数字化改革背景下，借助大数据、互联网等现代信息技术推进政务服务的高效化、精细化、智能化是适应数字经济发展的必然要求。建议实施企业注册登记的“单一窗口”制度，为企业提供更加便捷高效的服务。创新“互联网+审批”建设，加强涉企事项审批数据共享平台建设，充分释放数字技术叠加效应。丰富数字化服务供给，以电子执照为牵引推动电子印章、电子发票、电子签名等数字化改革成果广泛应用，最大化发掘数字化服务改革成果应用价值。提升政府“互联网+监管”水平，推进政府监管的平台化建设，基于统一的互联网监管平台促进各类监管技术的共享。
（四）坚持本土化与国际化相结合，提升国际话语权
市场准入条例限制和实践中市场准入效率的评估都区分了国内企业和外国企业，这表明良好的营商环境应当是公正、开放、非歧视性的。对于世界银行新的营商环境评估体系，我国的态度应更加开放包容，既要主动对接，也要避免完全对标。应坚持本土化与国际化相结合的原则，在深化国际市场准入合作的同时，构建具有中国特色的营商环境评价体系。另外，由于B-READY评估体系大部分指标的评估内容是专家咨询的结果，因此，建议对内加快扩大宣传我国市场准入法律法规制度体系和执行情况、国际经济贸易规则、营商环境评估体系的专家队伍，提升我国专家队伍影响力；对外加强与世界银行的交流，积极参与《营商环境报告》市场准入指标的讨论与修改，介绍中国市场准入制度改革经验。通过参与和引领国际规则、标准的制定，增强我国在市场准入指标乃至营商环境评估体系上的影响力和话语权。
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（许晶晶系华东理工大学法学院硕士研究生；郑依彤系华东理工大学法学院副教授）
Analysis and Insights on the Evolution of the World Bank’s Business Environment Assessment System： A Case Study of Business Entry
Xu Jingjing Zheng Yitong
Abstract： The World Bank’s assessment system has evolved from evaluating the business environment to the ease of doing business and further to the maturity of the business environment. Specifically， the indicator for starting a business has been replaced by business entry. Compared with the starting a business indicator， the business entry indicator assesses the business entry environment from three dimensions： regulatory framework， public services， and efficiency. This change leads to a more comprehensive assessment scope， with a greater emphasis on balancing regulatory efficiency and quality. The assessment value becomes more holistic， and the methodology more scientific. Based on the changes in the business environment assessment system， to enhance the business entry environment and improve the overall business environment， China needs to strive towards legalization， transparency， digitization， and internationalization， working concurrently on legislation， enforcement， administration， and compliance. It is essential to break down "information silos" and reduce information asymmetry between the government and enterprises. Additionally， enriching digital service offerings and enhancing business entry efficiency are crucial steps. China should adhere to the principle of combining localization with internationalization， deepen international cooperation， and establish a business environment evaluation system with Chinese characteristics.
Keywords： Business Environment； Assessment System； Starting a Business； Business Entry； B-READY
