城市更新重塑空间格局 赋能新质生产力高质量发展

摘 要：城市更新是发展新质生产力的基础保障和重要路径。为充分释放城市存量资源的内在潜力，强化其对新质生产力的支撑和赋能作用，本文建议在实施城市更新行动中进一步优化生产力布局、创新生产要素配置方式、充分挖掘存量住房资源、塑造创新型公共空间，构建存量资源利用评估体系，在保障城市可持续发展的同时助力新质生产力的高质量发展。

关键词：新质生产力；城市更新；存量资源

一、存量时代下的城市更新蕴含巨大潜力

（一）城市在全球生产力发展中扮演重要角色

城市在全球生产力发展中扮演着至关重要的角色。在人口分布上，城市地区通常聚集了一个国家大部分的人口。联合国统计数据显示，当前全球约有55%以上的人口生活在城市，且这一比例预计到2050年将增加到68%，凸显了城市人口不断集中的趋势。同时，城市地区也贡献了大部分的经济总量。随着大量的人力、物力和财力不断向城市聚集，促进了生产力与科学技术的提升，城市作为创新的摇篮，汇聚了大量的科研机构、高等教育机构和创新创业企业，为新质生产力的孵化提供了良好环境，推动着全球生产力和技术的不断进步。此外，城市还是国际贸易和金融交易的中心，全球四大证券交易所均位于城市地区，其不仅在规模和交易量上占据重要地位，还在全球金融市场中扮演着关键角色，影响力辐射全球金融市场，进一步凸显了城市在全球贸易和金融体系中的核心地位。

（二）城市存量资源是新质生产力发展的基石

城市作为科技、教育、文化中心，吸引了大量专业人才，同时也集聚了众多高等教育机构，为新质生产力的发展提供人才支持，也为各行业的持续发展增添动力。同时，城市拥有现代化交通运输系统、先进的信息技术基础设施以及完善的市政服务等，为创新企业和科技公司提供了高效便捷的环境，加速了新产品、新技术的研发和推广。城市庞大的市场规模和旺盛的消费需求，为新质生产力的应用提供了广阔的市场空间。城市中消费者多样化和个性化的需求，进一步刺激企业创新并不断生产高质量产品来满足消费者需求。此外，城市还聚集了大量的金融资本和风险投资机构，为创新企业提供了融资和资金支持，促进创新产业的发展和壮大。

（三）城市更新是新质生产力提升的重要路径

城市更新作为推动城市转型与发展的重要手段，对于新质生产力的发展具有重要意义。城市更新带来城市空间的更新与优化，通过持续完善城市规划、基础设施和建筑物，使城市环境更加现代化、宜居化，为新技术的引入和应用提供了更广阔的场所。同时，城市更新也在不断促进产业的更新与升级。通过淘汰落后产能、重新规划土地利用、吸引新兴产业入驻、提升城市的产业结构和经济效益，推动了新质生产力的发展。此外，城市更新还关注劳动者的技能提升与职业发展。城市更新的实施不仅创造了大量就业岗位，还为劳动者提供了技能培训和再教育的机会，帮助其适应新产业的需求，提高了整体劳动力素质，为新质生产力的提升奠定了坚实的人才基础。

二、城市更新赋能新质生产力仍存提升空间

城市更新带来城市空间的更新与优化，通过持续完善城市规划、基础设施和建筑物，使城市环境更加现代化、宜居化，为技术的引入和应用提供了更广阔的场所。图/中新社

（一）城市更新制度顶层设计仍待完善

当前，我国在城市更新的顶层制度设计层面尚存不足，尤其是在存量空间资源再利用的法律框架构建上有待完善，应将“以人为本”的城市更新理念进一步融入制度设计，以适应城市更新的多样化需求。由于城市更新及存量土地再利用的现有机制尚不完善，使得更新周期有所延长。具体表现为物流工业用地更新滞后于商业用地及公共服务设施用地，且针对特定用地类型（如工业仓储用地）缺乏更为有效的激励机制及指导政策。此外，制度设计中还需要全面考虑货币、税收、环保等全球性政策因素，通过完善各项配套政策，助力新质生产力发展。

（二）城市存量用地配套政策不灵活

过去我国城市开发以用地增量拓展为主，土地利用往往采用单一用途的用地管控。依据当前的土地转让制度，土地转让后，在相当长的时间内其用途不会改变。但在城市更新存量用地再开发时，常常需要改变土地用途，且老城区密度大，用地混合度高，增加了管理难度。现有的土地资源利用管理模式已无法完全适应存量时代的发展和城市更新实施的需求，需要对土地用途功能转换等管理流程和标准进行合理调整，尤其是对于老城区的开发需要更加精细的土地管理制度，以确保城市更新策略的有效实施。

（三）城市外部资源环境约束加大

进入存量发展阶段，城市由扩张式发展转向存量用地更新，部分地区还提出城市减量化发展，这意味着用地规模增长的空间呈下降趋势。加之优质资产稀缺、产权制度需要进一步完善等，产业升级与功能提升仍面临挑战。同时，由于城市空间承载力有限，大量拆除重建式的城市更新模式会导致城市空间密度不断提高，城市空间使用成本急剧上升，给城市有限的资源承载力带来压力。尽管城市更新的初衷是多模式并举，但拆除重建式的城市更新是快速获得存量资产增值收益的最便捷手段，较受青睐，而综合整治和功能提升类的城市更新则推进较慢，真正实现产业升级和功能提升的更新项目较少。

（四）城市存量空间利用难度上升

由于缺乏增量空间，众多城市必需的公共设施只能在存量空间里选址。而落地困难、垃圾与水源治理、环境保护、历史保护等诸多问题不仅会增加城市安全风险，还会使得城市更新处理历史遗留问题困难加大。此外，随着城市规划迭代更新，目前的基础设施已经无法满足新阶段的要求，大量老破小等基础建筑面临更新重构的改造任务，难度较大，数量较多。这些问题需要通过城市更新予以改善，但新增的设施仅仅能够满足自身容量增长的需求，面对整个地区的人口和建设增长，城市更新还需进一步发力。

（五）城市更新的公众参与度不高

城市更新作为多元主体参与的复杂系统，其成功实施离不开包括政府、企业、社会和其他组织在内的多元系统性行动，以单一主体主导的城市更新已无法满足社会资源整合和创新能力提升的需要。各方主体如何在现有存量资源的基础上实现创造性高质量发展是当前面临的新挑战。其中，公众在城市更新体系中扮演着受益者、监督者、贡献者等众多角色，需要充分调动公众在城市更新中的参与度，提升公众的满意度和获得感，关注公众诉求，从而促进城市更新有机循环。

三、城市更新赋能新质生产力发展的对策建议

在当前城市发展的背景下，鉴于增量空间的有限性，城市更新通过整合和利用城市的存量资源、提高土地利用效率、促进产业升级、完善城市基础设施、提升城市形象和解决社会问题等，能够推进城市更新提质增效。当前，我国城市正处于产业经济转型升级的高质量发展阶段，人民群众的需求更加多样，因此，以城市更新行动来有序引导存量建设用地再利用，同时积极做好老旧城区的更新改造工作显得尤为重要。实施城市更新行动应以项目计划为牵引，统筹整合包括土地用途管理（规划审批）、民生保障、社区治理、基础设施配套、城市综合执法等工作。未来应聚焦于以下几方面工作的深化与创新。

（一）优化生产力布局，培育新的经济增长点

通过城市更新、产业焕新、科技创新，盘活存量资源，推进“八个统筹”重点工作。加快盘活闲置的老旧厂房、商业综合体等资源，深度挖掘存量资源的再生价值，使其焕发出新的生机和活力，为经济发展提供源源不断的动力。基于区域发展的实际情况，科学规划生产力布局，优化产业结构，提高资源配置效率。加强区域间的协调合作，打破行政壁垒，推动生产要素的自由流动和优化配置，形成更加合理、高效的生产力布局。把握科技进步和产业变革的大趋势，积极培育新兴产业和业态，打造新的经济增长点。新质生产力是推动经济高质量发展的核心力量，应通过深化改革、扩大开放、加强创新等措施，不断激发市场活力和社会创造力，加快形成新质生产力。

（二）创新生产要素配置方式，提升生产要素配置效率

依托城市空间存量资源，创新产业发展模式。新质生产力不仅体现为各种要素自身的创新发展，还体现为生产要素结合方式的发展创新。新质生产力的形成将带来新产业、新业态、新模式。通过对存量资源的有效利用，夯实产业基础，整合城市资源，加速“三生空间”高度融合发展，构建产业创新生态链，以高质量发展吸引高素质人才、企业与生产要素集聚，从而加速新质生产力发展，实现城市的长期繁荣。同时，进一步提升现有资源利用率，避免资源浪费和重复投入。创新生产要素配置方式伴随着技术创新和管理创新，通过引入新技术、新设备和新工艺，激发存量资源的活力。引导资源向高效、高附加值领域流动，促进传统产业的转型升级和新兴产业的发展壮大，从而增强整个产业的活力和竞争力。此外，构建产业链上下游的合作关系，实现整个产业链的协同发展与合作共赢，进而推动经济的持续健康发展和社会的全面进步。

（三）充分挖掘存量住房资源，优化租售并举的住房供应体系

我国人才资源红利进入加速释放期，为发展新质生产力提供了充足的智力支持和人才保障。住房是人民生活的基本需求，也是吸引和留住人才的重要因素。对于大城市的住房供需结构，应通过城市更新，进行城中村、老旧小区、低效厂房改造，盘活存量住房资源，坚持租售并举，优化供给结构，提供高质量的住房产品与服务。以人民需求为牵引，提升城市宜居性、韧性和智慧水平，解决新质生产力发展所需人才的后顾之忧。

（四）塑造城市创新型公共空间，激发存量资源新活力

城市更新需要强大的经济效益驱动，而创新型产业具有较高的税收价值，能够为城市发展带来大量经济效益，并为城市更新提供经济动力。当前，知识密集型创新活动呈现出向城市中心集聚的趋势，需要相应的空间与之适配，可以通过营造城市创新型公共空间，满足创意群体社交与办公需求，进而促进创新型产业释放活力。同时，利用城市开发过程中的存量空间，塑造创新公共空间，为城市更新注入新的活力，从而为新质生产力发展孕育创新驱动力。

（五）构建存量资源评估体系，推动新质生产力发展

运用新技术推动城市更新科学化、数字化、智能化，提高城市存量空间资源的全要素生产率，同时通过高质量的城市更新助力新质生产力发展。通过构建存量资源评估体系，对存量资源进行精准诊断，以明确更新规划路径，同时依靠客观数据库，有针对性地评估结果，科学预测更新目标。支持城市更新项目全生命周期智慧化管理，总结城市片区更新工作经验与重点攻克难题，突出差异化的存量更新方针，突破传统思维，优化城市更新规划。通过存量资源评估体系，清晰了解资源的分布、质量和潜力，为决策者提供更加准确的数据支持，此举将有助于优化资源配置，提高资源利用效率，推动新质生产力的发展。

住房是人民生活的基本需求，也是吸引和留住人才的重要因素。图/中新社

参考文献

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【本文系国家自然科学基金项目（72074240）、教育部人文社会科学基金项目（19YJCZH154）、中央高校基本科研业务费专项资金、中央财经大学科研创新团队支持计划项目阶段性成果】

（作者系中央财经大学青年科研创新团队，成员：王昊、王伟、戴俊骋、吴怡乐、吴梦芝、胡栊丹。王昊系中央财经大学管理科学与工程学院教授、国际合作处副处长；王伟系中央财经大学政府管理学院副教授、城市管理系主任；戴俊骋系中央财经大学文化与传媒学院教授、副院长；吴怡乐、吴梦芝、胡栊丹系中央财经大学管理科学与工程学院学生）

Urban Regeneration Empowers the Development of New Quality Productive Forces

Wang Hao Wang Wei Dai Juncheng Wu Yile Wu Mengzhi Hu Longdan

Abstract： Urban regeneration is the fundamental guarantee and important pathway for developing new quality productive forces.To fully leverage urban stock resources in supporting and empowering new quality productive forces， this article provides several recommendations for urban regeneration efforts including optimizing the layout of productivity， innovating the configuration of production elements， fully tapping into existing housing resources， shaping innovative public spaces， and establishing an assessment framework for the utilization of existing resources. These measures aim not only to ensure sustainable urban development but also to facilitate the highquality development of new quality productive forces.

Keywords： New Quality Productive Forces； Urban Regeneration； Stock Resources