北京城市更新最佳实践评选分析与启示

摘 要 随着中国城市建设进入存量为主的时期，城市更新成为推动城市转型、提升城市品质的关键手段，而北京作为首都，其在城市更新领域的探索和实践具有重要示范意义。笔者以2022—2024年连续3次组织“北京城市更新最佳实践评选”活动的一手数据为基础，深入分析了近年来北京城市更新工作的类型变化和地区分布特征以及背后的深层次原因。同时，笔者作为在城市更新领域长期实践的活动参评专家，从“完善城市更新政策体系”“优化城市更新工作环境”和“加强规划引领和统筹作用”3个方面对未来城市更新工作提出建议。

关键词：城市更新；最佳实践；评选

1 背景

1.1 活动组织情况

近年来，随着中国城市建设进入存量为主的时期，城市更新成为推动城市转型、提升城市品质的关键手段。北京市作为中国的首都，在城市更新领域的探索与实践具有重要的示范意义。北京城市更新最佳实践评选活动，通过挖掘和表彰优秀案例，不仅促进了城市更新工作的深入开展，也为其他城市的更新工作提供了宝贵的经验借鉴[1-4]。

北京市于2022 年首次开展了“北京城市更新最佳实践评选”活动，在北京城市更新专项小组指导和市委城市工作办公室、市住房城乡建设委、市规划自然资源委支持下，由北京城市规划学会、北京城市更新联盟作为主办方，北京城市规划学会城市更新与规划实施专业委员会作为承办方共同组织开展。旨在评选出一批落实城市规划，有利于完善城市功能、塑造活力空间、改善民生福祉、体现多元参与，并具有一定社会影响力和示范效应的实践案例，形成可复制、可推广的城市更新北京模式。

1.2 活动开展情况

评选活动组织方借鉴相关经验，本着“公开”“公平”“公正”的原则，研究确定了活动通过网络公开征集、专家初评、网络投票、专家复评和综合复议5个环节，评选出城市更新“最佳实践”和“优秀案例”名单，并进行表彰。

首届活动于2022年3月初启动公开报名，征集范围为《北京城市总体规划》（2016—2035年），自批复以来，全市范围内已完成或阶段性完成，并投入使用的城市更新项目。这是北京市首次针对城市更新实施工作开展的评选活动，首届活动各单位参与积极性高，影响广泛，取得了十分良好的推动效果。为了持续推进北京市的城市更新工作，活动组织方于2023年继续开展了第二届的评选工作。第三届的评选活动也于2024年3月开始报名，目前还在进行之中。

2 活动情况分析研究

分析已经完成的两届评选活动，可以看出活动组织方在征集工作组织、征集类型划分等方面都在不断完善。同时，比较分析两届活动的申报项目类型及地区分布，也可以总结出北京市近年来城市更新工作的一些趋势和特点。

2.1 征集组织变化

首届活动项目征集以项目实施主体主动申报和规划设计单位、北京城市规划学会各专委会推荐为主，北京市和各区规划自然资源、住房城乡建设、城市管理等部门进行了有效组织。第二届活动项目征集以项目实施主体自主申报和市区相关部门、北京城市规划学会会员单位及二级专委会推荐为主，北京市和各区发展改革、规划自然资源、住房城乡建设、交通、商务、国资等部门进行了有效组织。这种变化主要体现在两个方面：一方面，取消了设计单位作为申报主体申报项目，改由实施主体统一申报，有利于强化更新项目以实施为导向；另一方面，扩大了市区二级相关部门的参与范围，有利于吸引更多部门关注并参与城市更新工作。

2.2 征集类型变化

首届评选的征集类型是根据当时行业的基本共识划分为4类：历史街区保护更新类、民生改善类、产业升级和活力提升类及其他类（公共空间、基础设计）。2023年3月1日《北京城市更新条例》（以下简称《条例》）正式实施，评选活动根据《条例》要求，将更新实施征集类型更改为与《条例》一致的居住类（老旧平房院落、老旧小区、危旧楼）、产业类（老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施）、公共空间类、公共设施类和区域综合类5大更新类型，并且沿用到第三届。这种变化有利于不断推动社会各界对城市更新的类型认知达成共识。

分析两届活动的参与类型数量占比（表1），可以得出如下结论。

（1）产业类项目占比一直处于领先地位。连续两届占比均大于45%，说明北京城市更新工作注重产业升级和功能转型，同时对产权房更新的积极性较高，共同推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等产业类项目的更新改造。

（2）居住类项目占比略有下降。从第一届的23% 下降至第二届的16%，但仍然占有一定比例，说明北京城市更新工作依然关注民生改善和老旧小区改造。

（3）公共空间类和公共设施类项目占比略有提升。 从第一届的15% 上升至第二届的19%加13%，说明北京城市更新工作更加注重城市环境品质提升和公共服务设施完善，这有利于推动公共空间、基础设施等项目的更新改造。

（4）新增区域综合类城市更新项目。第二届评选中新增了区域综合类城市更新项目，占比约7%，说明北京城市更新工作更加注重片区统筹和整体提升。

2.3 参与地区分析

首届评选活动共征集到210 个项目，评选出获奖项目总计34 个，包括16 个“最佳实践”项目和18 个“优秀案例”项目。第二届评选活动共征集到148 个项目，评选出获奖项目总计26 个，包括10 个“最佳实践”项目和16 个“优秀案例”项目。第二届申报数量较首届明显减少，这可能与以下因素有关。

（1）前期积累：第一届评选积累了大量优秀项目，第二届可供申报的项目相对减少。

（2）城市更新项目难度大、周期长：城市更新项目普遍难度大、周期长，导致符合申报要求的项目数量相对减少。

（3）评选机制调整：第二届评选活动对申报项目的要求有所调整，导致第一届一些综合项目由设计单位分局部申报，转化为第二届由实施主体进行整合统一申报。另外，还有部分项目根据新要求不符合申报条件。

分析两届活动的申报及获奖项目的城区分布（表2）。可以看出北京市各个城区由于所处的区位不同，城市发展面临的主要需求不同，因此在城市更新工作的开展上存在一定的差异。

（1）核心区与中心城区申报和获奖数量均占据绝对优势，这与这些地区城市建成区比例大、时间久、城市更新需求量大、项目成熟度高等因素有关。同时也说明这些地区的更新工作起步早、基础工作扎实、项目成熟度高、参与的各方主体都在积极推动更新工作，积累了较丰富的经验。

（2）北京城市副中心所处的通州区申报数量占比相对较低，但获奖数量占比有所提升，说明北京城市副中心在城市建设过程中十分重视更新实施工作的同步开展，取得了一定成效。

（3）平原新城地区申报数量占比有所提升，但获奖数量占比相对较低，说明这些区域城市更新工作力度在逐步加大，并取得了一定成效。

（4）生态涵养区申报和获奖数量较少，说明该区域城市更新工作相对滞后，需要进一步加强推进。

综上所述，目前北京城市更新工作区域发展不够均衡，中心城区项目成熟度高，平原新城地区和生态涵养区项目相对滞后。未来建议，针对不同区域的城市更新需求，应制订差异化的政策措施：首先，要继续支持核心区与中心城区的城市更新工作，提升项目品质和示范效应；其次，进一步加大对平原新城地区和生态涵养区城市更新工作的支持力度，推动区域均衡发展；最后，加强区域统筹协调，建立跨区域城市更新合作机制，推动区域协同发展。

3 启示与建议

基于两届“北京城市更新最佳实践”评选活动的全过程分析和参评专家的建议，可以总结出以下几个后续工作建议。

3.1 完善城市更新政策体系

传统增量时期城市建设积累的经验和工作方法，很多都无法适应存量时期的需求，尤其是支撑城市更新工作的开展。分析两届申报项目，可以看出许多项目推进难，都是因为现行的政策法规缺少相应的支撑条款或实施细则。申报过程中发现有的项目虽然实施效果很好，但是担心审批手续不完善，不愿意积极申报，这在老旧楼宇和老旧厂房改造中较为明显。未来完善调整适应城市新时期发展需求的政策体系是推动城市更新工作实施落地最重要的环节[5-7]。

（1）细化政策支持。针对不同类型、不同区域的城市更新项目，制定更加细化的政策支持措施，例如，土地、资金、税收等方面的优惠政策，鼓励更多社会资本参与城市更新。

（2）简化审批流程。优化城市更新项目的审批流程，提高审批效率，降低项目实施周期和难度。

（3）建立健全长效机制。建立健全城市更新项目运营维护机制，确保城市更新项目长期发挥效益，确保城市更新工作持续健康发展。

3.2 优化城市更新工作环境

目前，对于北京的城市更新工作，不同类型的项目参与主体的侧重各有不同，从实施主体来看，国有企业参与的比例最高。评价一项城市更新工作是否成功，不仅仅要有高质量的建设实施环节，更重要的是能够长期健康运营。这就需要社会多元主体对城市更新工作的开展加强重视，并达成共识，实现城市更新的可持续发展。

（1）强化政府平台作用。政府在完成公共职能的同时，应强化平台作用，汇集联通多方资源，为其他主体参与城市更新工作创造便捷条件。

（2）鼓励市场积极参与。完善城市更新相关政策，明确城市更新项目的土地使用、产权处理、资金来源、税收优惠等政策，加大力度鼓励社会资本参与城市更新。建立健全城市更新资金保障机制，通过政府引导、社会资本参与、居民自筹等方式，多渠道筹措城市更新资金。

（3）加强公众自主参与。建立健全公众参与机制，充分听取公众意见，保障公众利益，提高市民的自主意识和责任感，实现对城市更新工作的共治、共建、共享的良好局面。

（4）重视宣传培训推广。加强城市更新政策的宣传解读，提高社会各界对城市更新的认知度和参与度。第一届评选过程中的公众参与环节，主办方对入围的68个项目开展网络投票，10天累计参与网络投票的群众约2，139.5万人次，累计投票数超过996.8万，远远超出主办方的预期，关注度也远高于同期举办的类似评选活动。这说明城市更新是社会各界都十分关注的工作。加强优秀城市更新案例的宣传培训，推广成功经验，发挥示范引领作用，有利于营造良好的城市更新氛围。

3.3 加强规划引领和统筹作用

城市更新工作是新时期城市面向高质量发展，规划建设工作的重点领域。由于城市更新工作是一项系统性较强的工作，不仅仅要实现对既有建筑本体室内外的改造升级，同时还要完成对周边环境的提质，基础设施的配套完善，最重要的是要解决后期的可持续发展问题，因此需要充分发挥规划的统筹引领作用。未来，可以采取以下措施。

1）优化空间布局，提升城市功能。

强化街区统筹理念，以街区为单位，统筹考虑居住、产业、公共服务、交通、环境等要素，实现功能互补和协同发展；推动功能疏解和产业升级，将功能提升与城市更新相结合，引导产业转型升级，提升城市产业竞争力；优化公共服务设施布局，完善教育、医疗、文化、体育等公共服务设施，提升城市宜居性；加强公共空间建设，打造高品质的公园、广场、步行道等公共空间，提升城市活力和居民生活品质。

2）加强顶层设计，完善规划体系。

统筹考虑城市发展战略和城市更新目标，将城市更新纳入城市总体规划、控制性详细规划等各级规划，明确城市更新目标、方向和重点区域；编制专项规划，针对不同类型的城市更新项目（如老旧小区改造、老旧厂房改造、历史文化街区保护等），制订专项规划，明确更新目标、技术路线和政策支持。

3）强调实施引导，统筹时间空间。

建立城市更新项目库，梳理全市范围内的城市更新项目，并进行动态管理，为项目审批、资金支持、政策制定等提供依据。

加强规划引领和统筹是城市更新工作的重要保障。优化空间布局、完善规划体系、强调实施引导等措施，可以更好地推动城市更新工作，提升城市功能和环境品质，改善民生福祉，建设国际一流的和谐宜居之都。

参考文献

References

[1] 恽爽.运营前置推进城市更新规划实施[J].城市设计， 2022（3）：14-21.

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