处理好政府与市场关系

党的二十届三中全会提出，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。”从改革开放40多年的实践看，构建高水平社会主义市场经济体制是一个长期过程，处理好政府与市场关系是关键所在。当前，面对内外环境的深刻复杂变化，进一步处理好政府与市场的关系，仍然是构建高水平社会主义市场经济体制的重大任务。

一、有效发挥政府作用成为处理好政府与市场关系的首要任务

（一）新阶段有效发挥政府作用的现实需求

10年前，党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，这是一个重大的历史性突破。10年后，党的二十届三中全会正式提出“全面建成高水平社会主义市场经济体制”的基本目标。

首先，与10年前相比，当前发展与冲突成为全球面临的突出矛盾。地缘政治、地缘经济因素不断凸显，如何在统筹发展与安全中有效发挥政府作用是一个重大课题。

其次，以人工智能为代表的科技革命正在深刻改变人类的生产生活方式，重塑世界经济格局。如何充分发挥政府在促进科技创新中的重要作用，成为应对科技变革挑战需着力解决的重大课题。

最后，我国城乡居民消费结构升级正处在历史关节点，如何扩大政府公共消费，为优化国民收入分配格局提供重要条件，成为拉动消费、形成良好消费预期需要着力解决的重大问题。

（二）新阶段有效发挥政府作用的重大任务

例如，适应全球科技竞争与科技变革日趋激烈的新形势，政府需要在创新环境、创新平台、创新基础设施建设等方面破题发力，成为科技创新的重要推动者和创新体制机制的建设者和维护者。

再如，适应城乡居民消费结构的升级，政府要加大在教育、医疗、社会保障等方面的财政投入占比，并将财政在教育、社保、就业、医疗、卫生等领域的支出比重提升至45%作为约束性指标（2023年为33.7%），由此成为公共消费的主要提供者和居民消费结构升级的重要促进者。若加大以公共消费比重为重点调整财政支出结构，估计到2035年城乡居民服务型消费支出占消费总支出的比重有望由2023年的43.16%提升到60%左右。

（三）以严格规范政府监管行为为重点，创造更加公平、更有活力的市场环境

落实党的二十届三中全会提出的“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”，需要严格规范政府监管行为，强化公开、公平、公正竞争的市场环境。更好发挥市场机制作用，需要全面清理地方政府以强化监管为名设置的各种制度障碍和市场壁垒等行为，从法律层面明确规范政府监管行为；需要全面强化竞争政策基础性地位，实现各类所有制企业一视同仁、平等竞争；需要强化对民营企业家的财产权、创新收益权和经营自主权等公平执法。

二、以做优国有资本为重点促进各种所有制经济优势互补、共同发展

（一）新阶段做优国有资本是一篇大文章

这几年，国有资本总体上实现了“做大做强”的重要突破。截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额比2012年底增长3.4倍；2012-2023年期间，国有企业实现的增加值年均增长8.1%①。

党的二十届三中全会提出“促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。从现实看，新阶段发展国有资本“大而不优”的矛盾突出，已成为制约国企与民企优势互补、共同发展的突出掣肘。例如，2022年，中国的社会融资存量中，国有企业获得了40.4%的贷款，而民营企业仅获得20.3%的融资，且其融资成本比国有企业高47.4%②。落实党的二十届三中全会精神，要把做优国有资本作为深化国企改革的重大任务。

（二）以更好发挥竞争领域部分央企国资的基础性作用为重点做优国有资本

1.要充分发挥央企在能源、资源、资金等方面的优势，加大对数据、算力等人工智能基础设施的投资力度，成为以人工智能为重点的重大基础设施的主要建设者。2022年，我国在全球算力规模的份额（33%）仅比美国（34%）低1个百分点，但在超级计算综合性能指标方面比美国（47%）低22个百分点③。

要充分发挥央企国有资本创新平台、人才、资金等方面的优势，在补齐我国基础创新短板中发挥主导性作用，成为基础创新的重要推动者。近10年，我国基础研究经费的投入来源中，企业占比约为1.5%-3%，这与美国的28.8%有较大差距④。

2.要有效发挥央企产业布局优势，促进部分央企国资加大对乡村振兴、城乡融合等领域的项目投入力度，使其成为缩小城乡差距、推进共同富裕的重要促进者。截至2023年底，央企乡村投资基金累计投资金额仅为522亿元⑤，占2023年央企投资总额的比重不足1%⑥。

3.要有效发挥央企在产业链供应链等方面的优势，推动与中小企业建立供需匹配、协同创新、成果共享等合作机制，使其成为民营企业的重要带动者。

（三）以做优国有资本为导向深化国企国资改革

1.从长期战略出发，对央企尤其是基础领域的央企的利润指标要进行整体考虑。本人在深圳调研座谈的时候提出，建议以产业园区近1000家企业的税收提升、上千家中小企业的利润提升作为对深圳招商局产业园区的考核指标。

2.选择部分竞争领域央企开展对标CPTPP中的“竞争中性”规则试点，在充分激发试点央企发展活力的同时，增强内外资企业对我国打造公平竞争市场环境的信心。

3.优化完善以“管资本”为主的国有资产监管体制，并赋予部分央企在基础领域的投资布局及带动民营经济发展中的更大自主权。

三、以深化要素市场化改革为重点更好发挥市场机制作用

（一）在要素市场化改革中统筹效率与公平

党的二十届三中全会提出，“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”。2021年，我国的GDP总量已经达到美国的76%，但全要素生产率为美国的40%左右①，这与某些领域市场机制作用未能充分发挥直接相关。2023年，我国城乡居民财产性收入之比达到10：1，远高于2.39：1的城乡居民收入差距平均水平②。究其原因，不能不说与农村土地要素市场化配置机制尚未建立、城乡统一的土地交易市场面临多方面制度性障碍等相关联。

（二）以深化要素市场化改革扩大市场配置要素范围

党的二十届三中全会提出，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。当前，由于农村土地要素市场化配置机制尚未完全建立，城乡统一的土地交易市场面临多方面制度性障碍，由此成为盘活农村土地资源、提高农民财产性收入的重要掣肘。建议在严格土地用途规制和规划限制的前提下，充分发挥市场机制作用，实现农村土地资源配置效率最优化和效益最大化；要以加快全面实行居住证制度为重点深化劳动力要素市场化改革，推动农民工市民化进程，让“农民工成为历史”。

（三）以深化要素市场化改革激发经济活力

要调动各方面积极性，尽快推出一批适应“人民群众新期待”的改革举措，增强群众对改革的获得感；要把自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新相融合，鼓励支持社会各方面参与改革；要以强化反垄断执法为重点规范要素市场交易行为，健全公正执法司法体制机制，完善要素市场治理体系；要以扩大制度型开放为重点主动对接国际高标准市场规则体系，不断完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度；要按着“两个毫不动摇”的基本要求，加快完善相关立法等。

（本文系作者在以“全面深化改革与中国式现代化”为主题的第二届“复兴论坛”上的主题发言）

（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）

（责任编辑：张莉莉）